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Projet de loi de finances pour 2007 : Stratégie économique et pilotage des finances publiques

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, de 30.000 euros les crédits de l'action n° 4 « Formation » du programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » en autorisation d'engagement et en crédits de paiement.

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » de 2,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des ouvertures de crédits prévues en seconde délibération.

Cette réduction de crédits est répartie comme suit :

- 1,9 million d'euros sur le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » ;

- 0,4 million d'euros sur le programme « Statistiques et études économiques ».

PROPOSITION : VOTRE COMMISSION DES FINANCES VOUS PROPOSE DE CONFIRMER L'ADOPTION DES CRÉDITS DE LA MISSION AINSI MODIFIÉS

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 31 octobre, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M.  Marc Massion, rapporteur spécial, sur la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que, parmi les missions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » constituait une mission majeure en ce qu'elle concernait, d'une part, la conduite de la politique économique et financière de la France et, d'autre part, le pilotage des actions de modernisation de l'Etat.

Il a précisé que cette mission se composait de deux programmes, le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », regroupant pour l'essentiel les administrations centrales du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : direction générale du trésor et de la politique économique, direction du budget, etc., et le programme « Statistiques et études économiques », qui renvoyait principalement à l'activité de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Il a relevé que, si en 2005, le taux de retour au questionnaire budgétaire avait été « catastrophiquement » bas, la performance du ministère, en la matière, s'était redressée cette année. Il a souhaité, à cet égard, saluer les efforts des services et former le voeu que les bonnes habitudes soient désormais prises sur cette mission.

Il a ensuite indiqué que la mission représentait 860,1 millions d'euros de crédits de paiement pour 2007, soit une progression modérée de 0,5 % par rapport à 2006. Il a relevé qu'il existait, en termes d'emploi, un net déséquilibre en faveur du programme « Statistiques et études économiques », qui comptait 6.242 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit 80 % des effectifs de la mission. Il a ajouté que les dépenses de personnel de la mission s'élevaient à 488,6 millions d'euros, soit une baisse de 1,4 % par rapport à 2006.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a analysé le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », précisant que le responsable était M. Bernard Limal, directeur de l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE).

Il a considéré que ce programme était un programme composite et particulièrement atypique au sein du ministère, eu égard à la faiblesse de ses effectifs et de ses moyens. Il remplissait une fonction de support, les crédits de ses différentes actions étant marqués par de nombreuses interactions entre les différentes missions de Bercy. Il a précisé que le programme avait pour vocation de répondre au souhait de ne pas multiplier, au sein de chaque programme du ministère, des moyens de gestion trop lourds au regard de la faiblesse des effectifs concernés, et donc de rationaliser la gestion en regroupant des crédits et des personnels. Il a noté que, si l'intérêt de cette démarche était indéniable, la lecture des coûts en était rendue malaisée. Il a ajouté que le projet annuel de performances (PAP) pour 2007 n'apportait pas beaucoup plus de précisions sur ce point que le PAP 2006.

Le rapporteur spécial a relevé que le programme se caractérisait, pour 2007, par une forte contraction des autorisations d'engagement, qui s'élevaient à 369,4 millions d'euros, en recul de 40,8 % par rapport à 2006. Il a ajouté que, hors dépenses de personnel, la diminution était encore plus marquée, puisqu'elle atteignait 85 %. Il a expliqué cette évolution très significative à la baisse par des demandes importantes d'autorisations d'engagement qui étaient intervenues en loi de finances pour 2006, afin assurer la transition des systèmes d'information en « mode LOLF » (en vue, notamment, de la mise en place de Palier 2006 et d'ACCORD-LOLF), et qui n'avaient pas lieu d'être renouvelées pour 2007.

Il a ajouté que les crédits de paiement demandés, soit 414,1 millions d'euros, étaient, eux, en baisse de 2,7 % par rapport à 2006.

Il a tenu à chiffrer le montant des dépenses fiscales figurant au sein de ce programme, à hauteur de 465 millions d'euros, dont 350 millions d'euros au titre de la réduction de droits pour les donations. Tout en rappelant que la commission avait déjà évoqué cette question en 2005, il s'est interrogé sur la localisation de telles dépenses fiscales dans le cadre d'un programme centré sur la conception de la politique économique.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que la masse salariale du programme s'élevait à 117,7 millions d'euros, en hausse de 4,2 %, et que les effectifs (1.559 ETPT), étaient en augmentation de 31 ETPT. Il a précisé que cette évolution résultait, notamment, d'un transfert de 46 agents de l'INSEE sur les effectifs de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE). Il a estimé que ce transfert correspondait à une clarification salutaire des effectifs réellement affectés au présent programme.

Il a constaté que, malgré les actions très diversifiées menées au sein de ce programme, il était possible de distinguer deux grands axes : la modernisation de l'Etat et les grands projets informatiques.

Il a précisé que 64,5 millions d'euros étaient demandés en crédits de paiement au titre de la modernisation de l'Etat, et qu'ils visaient, notamment, à financer les initiatives prises en matière d'administration électronique, ainsi que les audits de modernisation engagés depuis octobre 2005. Il a rappelé, sur ce dernier point, qu'un bilan en avait été très récemment tiré par M. Jean Arthuis, président, et avait donné lieu à la parution d'un rapport d'information (n° 45 (2006-2007)).

Il a indiqué que la mise en oeuvre des grands projets informatiques relevait de l'Agence informatique et financière de l'Etat (AIFE) et s'appuyait sur une enveloppe de 106,8 millions d'euros en crédits de paiement en vue de financer, notamment, l'avancement du système d'information intégrant, au sein d'une application unique, l'ensemble des acteurs de la dépense et de la comptabilité de l'Etat (CHORUS). Il a précisé que ce progiciel de gestion intégrée avait vocation à succéder au projet Palier 2006, dans le cadre de l'adaptation des systèmes d'information de l'Etat à la LOLF. Il a noté que la généralisation de CHORUS était désormais « annoncée » pour 2010, alors qu'elle avait été prévue à l'horizon 2008-2009 lors de l'examen de la précédente loi de finances.

Abordant la performance du programme, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a constaté qu'un objectif supplémentaire, portant sur l'amélioration de la qualité du volet performance du budget de l'Etat, visait à mesurer la qualité et la lisibilité des documents budgétaires fournis au Parlement. Il a salué cette initiative répondant à l'intérêt accru des assemblées parlementaires pour la mesure de la performance de l'action publique au travers des PAP.

Il a ensuite relevé quelques résultats décevants en matière de performance au sein de ce programme, observant que, seuls, 58 % des personnels d'encadrement de l'Etat estimaient que la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) apportait un appui efficace dans la mise en oeuvre de la réforme budgétaire. Il a noté que ce taux de satisfaction enregistrait, de plus, une dégradation sensible avec une prévision de 50 % pour 2006 et de 52 % pour 2007. Il a constaté, par ailleurs, que l'indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l'AIFE, qui avait vocation à devenir au sein de l'administration un véritable prestataire de services pour les administrations centrales et déconcentrées, n'était que de 48 %, l'objectif étant fixé à 66 %. Il a jugé que, même si les résultats de l'enquête concernant l'AIFE méritaient d'être relativisés eu égard à un faible taux de réponse (7 %), ces performances décevantes illustraient les difficultés liées à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et, plus particulièrement, de la LOLF.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a ensuite abordé le programme « Statistiques et études économiques », ayant pour responsable M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'INSEE.

Il a indiqué que ce programme connaissait un recul sensible de son enveloppe budgétaire, les crédits de paiement, hors fonds de concours, revenant à 465,9 millions d'euros, en baisse de 1,4 % par rapport à 2006. Il a précisé que, dans ce cadre, les dépenses de personnel, représentant 83,1 % des crédits du programme, connaissaient un recul de 3,1 %.

Il a ajouté que cette évolution à la baisse trouvait son corollaire dans une réduction de 241 ETPT pour le plafond d'emplois du programme, qui était, pour 2007, de 6.242 ETPT. Il a, notamment, expliqué cette baisse, très significative par un transfert de 121 ETPT aux services statistiques ministériels (ministère de l'équipement, du tourisme et de la mer, par exemple) et à différentes directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie employant des statisticiens (direction générale du trésor et de la politique économique, notamment). Il a salué ces transferts, qui pouvaient être considérés comme salutaires dans la mesure où, d'une part, ils traduisaient la fluidité des carrières des statisticiens et, d'autre part, avaient pour conséquence de ne faire supporter au programme que le coût des personnels travaillant effectivement pour le compte de l'une de ses actions.

Abordant ensuite la performance du programme, il a considéré que, d'une manière générale, les objectifs apparaissaient pertinents et que ses indicateurs mettaient en lumière des performances satisfaisantes.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, s'est inquiété d'éventuels « doublons » entre les études de conjoncture de l'INSEE et de la Banque de France. Il s'est demandé si les informations issues de ces études étaient suffisamment différentes pour justifier des études menées de part et d'autre. Il a précisé que, si les études de l'INSEE résultaient en général d'une demande d'un ministère, les études faites pour la Banque de France ne relevaient, en revanche, que de sa propre initiative.

Il a également évoqué la difficulté d'identifier les coûts relatifs au Centre de recherche en économie statistique (CREST) et a estimé que l'absence de réelle comptabilité analytique au sein du programme ne pouvait, à cet égard, qu'être vivement déplorée.

Il a jugé nécessaire, en outre, que les interrogations relatives à la délocalisation de l'Ecole nationale de la statistique et des études appliquées (ENSAE), actuellement située à Malakoff, trouvent une réponse rapide afin de donner à cette école une chance supplémentaire de se développer.

En conclusion, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits demandés pour la mission et chacun de ses programmes.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné de la place des dépenses fiscales dans ce programme. Il s'est interrogé sur la possibilité, pour la commission, d'approfondir le sujet particulier des dépenses fiscales.

M. Alain Lambert a souligné l'importance du progiciel de gestion CHORUS et a regretté le retard pris dans sa mise en service. Il a considéré que la LOLF ne pouvait connaître une pleine application qu'à partir de la mise en oeuvre de ce système d'information, destiné à couvrir l'ensemble des acteurs de la gestion publique. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur les « doublons » entre les études de l'INSEE et celles demandées par la Banque de France à des prestataires extérieurs.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué qu'il conviendrait de demander un engagement ferme au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie quant à la date de mise en service effective de CHORUS.

M. Jean Arthuis, président, a estimé souhaitable qu'avant de prescrire des dépenses publiques, les parlementaires mènent des investigations sur le terrain afin d'identifier, le plus clairement possible, les zones potentielles d'économies. A ce titre, il a cité en exemple le récent rapport d'information n° 24 (2006-2007) de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », au sein duquel il avait évoqué les difficultés concrètes de gestion des ressources humaines au sein des préfectures.

Rappelant qu'il présidait la commission nationale d'évaluation du recensement de la population qui procède chaque année à l'examen du bilan de l'enquête de recensement de l'année en cours, M. Jean-Claude Frécon a précisé qu'elle avait diligenté une mission de contrôle pour tenter de mettre en évidence le coût du recensement. Il a souligné que la plupart de ces collectivités considérait que la subvention de l'Etat, en ce domaine, couvrait insuffisamment la dépense réelle induite par les opérations de recensement.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.