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Projet de loi de finances pour 2007 : Travail et emploi

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 14 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur la mission « Travail et emploi » et les articles 57 à 61 rattachés.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé et détaillé les principales données budgétaires concernant la mission « Travail et emploi », pour laquelle il est prévu 12,6 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2007 : 1,25 milliard d'euros se trouve dévolu au programme 133 « Développement de l'emploi », 6,16 milliards d'euros sont destinés au programme 102 « Aides et retour à l'emploi », 4,4 milliards d'euros doivent permettre l'« Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » (programme 103), 83 millions d'euros sont affectés au programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 742 millions d'euros au programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». Il a précisé que l'évolution des crédits se trouvait minorée de près d'un milliard d'euros par rapport à l'évolution réelle de la dépense en 2007, en raison de la débudgétisation de certaines dépenses au profit du Fonds de solidarité et de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), ainsi que de la poursuite de la décentralisation de l'apprentissage. Au total, dans le périmètre 2006, la dépense de la mission progresse finalement de plus de 5 % en 2007.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a relevé que les moyens de l'emploi étaient aujourd'hui disséminés entre la mission « Travail et emploi », la sécurité sociale, avec la débudgétisation des exonérations de charges sur les bas salaires en 2006, en partie liée aux « 35 heures », et la dépense fiscale, qui comprenait deux dispositifs onéreux : la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile et la prime pour l'emploi. L'ensemble des moyens dévolus à l'emploi progressait de 6 %, pour s'établir à près de 42 milliards d'euros, montant incluant les « 35 heures » dont le coût était estimé à 11 milliards d'euros. Autant dire qu'en dépit de la présentation budgétaire, la dépense pour l'emploi augmente fortement pour 2007.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé qu'en 2006, les exonérations générales de charges sur les bas salaires avaient été transférées à la sécurité sociale et financées par l'Etat, sans véritable évaluation ni remise en cause d'une politique dont le coût, toujours croissant, avait désormais dépassé 20 milliards d'euros. D'après les premiers renseignements apportés par les indicateurs de la mission, le peu d'emplois créés par les récentes aides dans la restauration devait plutôt inciter, d'une façon générale, à amender une politique systématique de baisse du coût du travail pesant sur le budget de l'Etat. A titre personnel, il s'est déclaré en faveur d'une réduction progressive du niveau des exonérations générales de charges sociales.

Puis il a exprimé le souhait que s'acclimate en France la « flexsécurité », avec un assouplissement indispensable du droit du travail, mais aussi une protection accrue des chômeurs pendant les six premiers mois. Il a estimé que des règles de licenciement plus souples seraient finalement plus favorables pour les salariés, car elles faciliteraient l'embauche, comme le montrait le succès du « contrat nouvelle embauche ». Il a relevé, par ailleurs, que la dépense annuelle pour chacun des 16.600 emplois créés en 2006 dans le secteur de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration dépassait 30.800 euros, soit 100 fois le coût unitaire des 60.000 emplois réellement créés grâce au contrat nouvelle embauche (CNE). Ainsi, il a présenté à la commission un amendement tendant à prélever 10 millions d'euros sur le programme 133 « Développement de l'emploi », supportant les quelque 550 millions d'aide à la restauration, afin de les attribuer à l'AFPA, dont les besoins budgétaires ne semblaient pas satisfaits, au moins à hauteur de 11 millions d'euros. Un tel amendement devait signifier, selon lui, la primauté accordée par le Sénat à une politique d'assouplissement maîtrisée du code du travail sur une politique de subventionnement.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a estimé que, pour soutenir l'emploi, outre une nécessaire remise en cause des « 35 heures », une évolution du financement de la sécurité sociale s'imposait afin de réduire le coût du travail et de favoriser la compétitivité. Des techniques adéquates avaient été proposées, qu'il s'agisse de la « TVA sociale », qui porterait sur la consommation, ou du « coefficient emploi-activité ». Il a expliqué que ce dernier mode de prélèvement aboutirait à privilégier les entreprises dont le mode de production était le plus dense en emplois, tout en évitant de faire supporter par l'Etat le poids de certaines charges sociales. Ainsi, il a proposé que les cotisations sociales assises sur les salaires soient uniquement destinées à financer les prestations liées à l'activité, c'est-à-dire le chômage, les retraites et les accidents du travail. En revanche, il a estimé que la sécurité sociale, les allocations familiales, la formation et le logement, qui intéressaient l'ensemble de la population, devaient donner lieu à une cotisation spécifique, dite « coefficient emploi-activité », portant sur une assiette sociale différente des salaires, égale au chiffre d'affaires diminué des salaires et des charges qui leur étaient associés, dans la définition qu'il venait d'exposer.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, après avoir souligné, par ailleurs, la nécessité d'un système de formation en adéquation avec le marché de l'emploi, a abordé la situation de l'assurance chômage. Il a indiqué qu'en France, la durée d'indemnisation de la filière d'indemnisation principale était de 23 mois, durée supérieure à celle pratiquée dans la plupart des pays voisins, alors même que les sanctions financières en cas de refus successifs d'emplois étaient très rarement appliquées. Dès lors, certains observateurs relevaient que la durée et le niveau de l'indemnisation ne motivaient pas suffisamment certains chômeurs, qui entraient dans une logique de « droit à indemnisation ». Il a estimé que, seule, une fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC était susceptible de mettre un terme à une partition des tâches certainement nuisible à l'efficacité globale du service public de l'emploi, et a annoncé qu'il proposerait à la commission un amendement tendant à demander au gouvernement la production d'un rapport en vue de rendre effective une telle fusion.

Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a évoqué le coût, selon lui excessif, des emplois aidés dans le secteur non marchand et a rappelé que les contrats aidés (hors alternance), qui occupaient une position centrale dans la mission « Travail et emploi » avec près de 3 milliards d'euros de crédits, bénéficiaient à plus de 500.000 personnes.

Ces contrats comprennent notamment, pour le secteur marchand, des « contrats initiative emploi » et pour le secteur non marchand, des « contrats d'accompagnement dans l'emploi » et des « contrats d'avenir ». Pour justifier ces contrats, des indicateurs mesuraient le « taux d'insertion dans l'emploi durable » à la sortie de ces contrats. Comme le projet annuel de performances (PAP) 2007 a été simplifié, seuls deux indicateurs effectuent désormais cette mesure : le premier, 6 mois après la sortie des contrats aidés et le second, 18 mois après la sortie de ces mêmes contrats.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a annoncé qu'il suivrait avec la plus grande attention ces indicateurs, et a regretté que le second ne soit pas disponible avant début 2009. D'une façon générale, le nombre et le coût des dispositifs destinés à favoriser l'insertion dans le monde du travail ne lui semblaient pas proportionnés à leur efficacité, même présumée, tandis qu'ils participaient à l'approfondissement du déficit. Il a estimé que pour obtenir des effets durables sur l'insertion, une démarche qualitative s'imposait en amont, qui consistait, selon lui, à promouvoir l'apprentissage, la formation professionnelle dès 14 ans et à porter l'âge limite de la formation obligatoire de 16 ans à 18 ans.

Enfin, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a remarqué que les dépenses liées au travail s'élevaient en réalité à près de 70 milliards d'euros si l'on incluait les 30 milliards d'euros d'indemnisations versées par l'UNEDIC, ce qui correspondait à près de deux fois le déficit budgétaire de l'Etat qu'elles contribuaient, par ailleurs, à augmenter chaque année. Il a donc jugé opportun de réfléchir à une meilleure allocation de ces ressources.

Un large débat s'est alors instauré.

Après avoir remercié M. Serge Dassault, rapporteur spécial, pour son intervention, M. Jean Arthuis, président, a salué la présence de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Travail » au nom de la commission des affaires sociales, qui a identifié de nombreux sujets d'accord avec M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sans, pour autant, que sa réflexion fût poussée aussi loin sur tous les points qui venaient d'être développés.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a alors présenté le contenu de l'amendement de redéploiement de crédits qu'il avait évoqué dans sa présentation générale. Il a précisé qu'il s'agissait de prélever 10 millions d'euros sur le programme 133 « Développement de l'emploi », où figuraient les quelque 550 millions d'aides à la restauration, lesquelles s'étaient avérées peu porteuses en matière de création d'emplois. Un tel amendement devait signifier la primauté qu'accordait le Sénat à un assouplissement maîtrisé du code du travail sur une politique de subventionnement lorsque son efficacité n'était pas étayée, ce qui, en l'espèce, était, selon lui, le cas.

Ces 10 millions d'euros devaient être affectés au programme 102 « Accès et retour à l'emploi » afin de remédier à l'insuffisance prévisionnelle des ressources de l'AFPA. En effet, pour un besoin de financement initialement évalué par le « bleu » « Travail et emploi » à 200 millions d'euros, besoin qui avait été finalement estimé à 186 millions d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'article 61 rattaché pour son examen à la mission « Travail et emploi » ne « fournissait » que 175 millions d'euros au moyen d'un prélèvement sur le Fonds unique de péréquation des fonds de la formation professionnelle. Cet amendement, qui voulait procéder à une allocation optimale des ressources au regard des performances réalisées, s'inscrivait dans une démarche totalement conforme avec l'esprit de la LOLF.

M. Henri de Raincourt s'est alors interrogé sur les maisons de l'emploi, qui lui paraissaient aujourd'hui susciter moins d'enthousiasme que lors de la mise en place du plan de cohésion sociale, et sur la diminution prévisionnelle du nombre des contrats aidés en 2007, ayant constaté que ce type d'inflexion était régulièrement contredit par l'exécution budgétaire.

En réponse, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a évoqué la mise en place d'une maison de l'emploi dans l'Essonne, qui présentait l'avantage d'appuyer les missions locales et de faire travailler ensemble les acteurs du service public de l'emploi, mais sans occulter les difficultés que suscitait la pluralité de ces acteurs. Il a indiqué, par ailleurs, que sur les 300 maisons de l'emploi programmées par le plan de cohésion sociale, seulement 58 fonctionnaient à ce jour.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors remarqué que si, en tant qu'élu local, il lui avait fallu beaucoup d'énergie, en effet, pour mettre en place de telles maisons, elles lui paraissaient utiles, dans la mesure où les élus locaux avaient enfin un droit de regard sur l'ANPE et les ASSEDIC. Il s'est déclaré, par ailleurs, très favorable au processus de fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC qui résulterait d'un amendement que M. Serge Dassault devait proposer à la commission. Pour sa part, M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que ces maisons de l'emploi avaient permis, entre certains acteurs du service public de l'emploi, de supprimer les distances apparemment « infranchissables » qui préexistaient à la mise en place de ces maisons, et il a donc suggéré d'attendre encore quelque peu avant de porter un jugement définitif à leur égard.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a ensuite précisé à M. Henri de Raincourt que le nombre des principaux contrats aidés, entre fin 2006 et fin 2007, devait être ramené de 570.000 à 420.000. Si cette évolution lui semblait encourageante, elle n'en était pas moins tributaire, en effet, de l'évolution du marché de l'emploi.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'amendement de transfert de crédits qui venait d'être présenté et d'adopter les crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi modifiés.

La commission a alors abordé l'examen des dix articles rattachés, pour leur examen, à la présente mission.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a présenté les articles rattachés, en commençant par les cinq articles figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2007 tels que modifiés par l'Assemblée nationale en première délibération.

Il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 57 (prorogation et augmentation de l'aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants) et de l'article 58 (création d'une prime de cohésion sociale au titre de l'embauche en contrat d'avenir de demandeurs d'emploi de longue durée de plus de 50 ans). A l'article 59 (expérimentation d'une attribution, aux départements volontaires, de la responsabilité des politiques en faveur de l'insertion des allocataires du RMI), il a présenté un amendement rédactionnel et proposé de donner un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. Puis il a proposé de donner un avis favorable à l'article 60 (suppression de l'exonération de cotisations sociales patronales, accidents du travail et maladie professionnelle concernant les contrats en alternance) et de réserver la position de la commission sur l'article 61 (versement de 175 millions d'euros du Fonds unique de péréquation à l'AFPA), certaines incertitudes demeurant, encore à ce stade, quant au financement de l'Association pour la formation professionnelle des adultes.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a ensuite examiné les articles introduits en première délibération à l'Assemblée nationale. Il a proposé de donner un avis favorable à l'article 57 bis (mise en place d'une aide à l'embauche des « extras » dans le secteur de l'hôtellerie, des cafés et restaurants), à l'article 58 bis (allègement du montant restant à la charge des départements lors d'une activation du RMI dans le cadre du contrat d'avenir par la prise en charge d'un montant représentatif du « forfait logement ») et à l'article 60 bis (amélioration de l'assise juridique et financière du Comité central de coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics - CCCA-BTP). A l'article 61 bis (extension de la liste des bénéficiaires du chèque emploi universel (CESU) « préfinancé » aux « assurés », aux « clients » ainsi qu'aux chefs d'entreprise), il a présenté un amendement tendant à ne pas faire figurer les « clients » dans la liste des bénéficiaires du CESU « préfinancé » et proposé de donner un avis favorable à cet article ainsi modifié. Enfin, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'article 61 ter (alignement du régime fiscal et social des agents publics bénéficiant du CESU sur celui des agents privés).

Par ailleurs, il a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 61 visant à demander au gouvernement la production d'un rapport sur les perspectives de réforme du service public de l'emploi, détaillant notamment les modalités d'une fusion de l'UNEDIC, de l'ANPE et du Fonds de solidarité.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'amendement portant article additionnel après l'article 61, les articles 59 et 61 bis ainsi modifiés ainsi que les articles 57, 57 bis, 58, 58 bis, 60, 60 bis et 61 ter sans modification. Puis, sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a décidé de réserver sa position sur l'article 61 jusqu'à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 2007, le jeudi 23 novembre 2006.

Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote, après avoir décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 61 réservé et pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.