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Projet de loi de finances pour 2007 : Travail et emploi

 

3. La performance du programme

Il est à noter que, concernant les allègements de charges sur les bas salaires, il était difficile d'élaborer un indicateur susceptible de mesurer l'efficacité réelle en matière d'emploi peu qualifié, car les effets d'aubaine sont difficilement mesurables. D'ailleurs, les résultats des études existantes sur les créations d'emploi entraînées par les politiques d'exonération sont souvent divergents, et toujours contestés. En conséquence de la débudgétisation de la compensation des allègements de charge, les sept indicateurs rattachables à la politique d'exonération générale figurant dans l'avant-PAP annexé au projet de loi de finances pour 2005 ont été supprimés dès le PAP 2006 et aucun indicateur ne viendra réellement combler ce vide dans le cadre du PLFSS...

Certaines évolutions constatées entre le PAP 2006 et le PAP 2007 méritent d'être commentées.

L'indicateur 1.1 « Croissance de l'emploi dans le secteur de la restauration » est enrichi, faisant apparaître, outre les effectifs salariés, les créations nettes d'emploi et le taux de croissance de l'emploi. Il en va opportunément de même pour l'indicateur 1.2 « croissance de l'emploi dans le secteur des services à la personne », qui correspond à un autre axe fort de la politique de l'emploi du gouvernement.

Sans qu'il soit besoin d'attendre la loi de règlement pour 2006, on constate que la prévision d'effectifs salariés dans le secteur HCR pour 2006 figurant dans l'indicateur 1.1 a été révisée à la baisse dans le PAP 2007, faisant apparaître une création nette de seulement 16.600 emplois contre 25.000 dans le PAP 2006... Si l'on se base sur le différentiel de taux de croissance de l'emploi constaté dans le secteur concurrentiel et dans le secteur HCR, la dépense annuelle par emploi créé ressort à plus des de 30.800 euros...

Dès lors, votre rapporteur spécial vous propose un amendement visant à prélever 10 millions d'euros sur le présent programme. L'adoption d'un tel amendement signifierait la primauté accordée par le Sénat à une politique d'assouplissement maîtrisée du code du travail sur une politique de subventionnement inefficace et coûteuse. Ces crédits seraient transférés vers le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » au profit de l'AFPA.

Bien sûr, il conviendra d'attacher une attention particulière à l'évolution cet indicateur, qui permet de tester in vivo l'impact d'une prise en charge croissante du coût de la main d'oeuvre sur l'emploi.

Malheureusement, l'indicateur 1.2 « Croissance de l'emploi dans le secteur des services à la personne » présente une série qui n'est pas cohérente avec le même indicateur figurant dans le PAP 2006 et il est donc impossible de suivre une modification de la prévision d'effectifs salariés dans le secteur des services à la personne. Quand bien même, il serait difficile d'établir un lien précis entre l'augmentation de la dépense en faveur des services à la personne, car elle comprend non seulement les mesures récentes de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne, mais aussi la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile, dépense fiscale toujours évolutive.

Pour ce qui concerne les aspects quantitatifs, il apparaît en revanche que les cibles en 2008 de l'indicateur 4.1 « Taux d'insertion dans l'emploi durable, six mois après la sortie d'une structure d'insertion » ont été revues à la hausse de 10 points25(*), atteignant ou dépassant désormais les 50 % pour les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) et les associations intermédiaires.

En outre, les indicateurs associés à l'objectif n° 2 « Promouvoir, par l'accompagnement, la création d'activités et d'emplois nouveaux » sont modifiés, tandis qu'un second indicateur est mis en place pour l'objectif n° 4 « Développer et consolider une offre d'insertion par une insertion par l'activité économique (IAE) de qualité »26(*).

Nonobstant les améliorations ainsi apportées au PAP, l'instabilité de quatre indicateurs parmi les sept que comporte le présent programme aboutit de facto à obérer la portée de la loi de règlement pour 2006 et 2007, qui comprendront respectivement les rapports annuels de performances (RAP) se rapportant normalement27(*) aux PAP de la LFI 2006 et de la LFI 2007. Concernant ces quatre indicateurs, la succession des lois de règlements pour 2006 et 2007 poseront un problème de suivi de la « performance ».

Une instabilité des indicateurs à court terme est d'autant plus préjudiciable qu'à plus long terme, leur pérennité est aussi tributaire de la continuité des dispositifs concernés...

Il apparaît, en revanche, que les indicateurs sont désormais correctement renseignés, à l'exception du second indicateur mis en place pour l'objectif n° 4.

Observations portant sur le programme 133
« Développement de l'emploi »


· Le transfert par l'article 56 de la LFI 2006 des exonérations générales de charges sociales à la Sécurité sociale en 2006 pose un problème : la mesure de l'efficacité de cette politique28(*), dont le coût dépasse 20 milliards d'euros. Le peu d'emplois créé par les récentes aides dans la restauration devrait inciter à réviser la politique de baisse du coût du travail. Une diminution progressive du niveau et du coût des exonérations est aujourd'hui souhaitable. L'emploi serait davantage soutenu par :

un assouplissement du droit du travail. Des règles de licenciement plus souples favorisent l'embauche, comme le montre le succès du « contrat nouvelle embauche » (CNE) ;

- une remise en cause des 35 heures, sachant que la part des allègements généraux de charge sociale liée à la réduction du temps de travail correspond aujourd'hui à 11 milliards d'euros ;

- une évolution de la structure des prélèvements sociaux (« TVA sociale », « coefficient emploi activité ») qui valorise le travail et améliore la compétitivité.


· La commission des finances n'est pas davantage éclairée par le rapport du gouvernement sur la politique d'allègement des cotisations sociales dont l'article 56 de la LFI 2006 avait prévu la remise aux commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat avant le 30 juin 2006, toujours attendu.


· Les aides dans le secteur de la restauration sont peu créatrices d'emploi : la dépense annuelle pour chacun des 16.600 emplois créés en 2006 dépasse 30.800 euros, soit 100 fois le coût unitaire des 60.000 emplois créés grâce au CNE... Dès lors, votre rapporteur spécial vous propose un amendement visant à prélever 10 millions d'euros sur le présent programme. L'adoption d'un tel amendement signifierait la primauté accordée par le Sénat à une politique d'assouplissement maîtrisée du code du travail sur les politiques de subventionnement lorsqu'elles s'avèrent inefficaces et coûteuses. Ces crédits seraient transférés vers le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » au profit de l'AFPA.


· La programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale n'est pas respectée concernant le fonds de garantie pour l'insertion économique (FGIE), avec une dépense de 12 millions d'euros contre 17 millions d'euros prévus pour 2006 ;


· Concernant les dépenses obligatoires (« à guichet ouvert »), il est regrettable que les « bleus » ne justifient pas aussi la dépense au regard de celle prévue pour l'année en cours et celle constatée l'année précédente.


· Le PAP est encore instable : quatre indicateurs du programme sur sept ne permettent pas de constituer des séries homogènes avec les indicateurs du PAP 2006. Les lois de règlements pour 2006 et 2007 devraient ainsi donner lieu à des rapports annuels de performances (RAP) basés sur des indicateurs dont certains diffèrent, ce qui pose un problème de suivi de la « performance ».


· Un des sept indicateurs de la mission n'est pas renseigné.

*


· Le suivi de l'indicateur de croissance relative de l'emploi dans la restauration est particulièrement intéressant, car il permet de tester in vivo l'impact d'une diminution ciblée du coût de la main d'oeuvre sur l'emploi.


· A la faveur d'un changement de périmètre, le programme 133 doit désormais représenter 10 % des crédits de la mission, contre 6,7 % en 2006, ce qui atténue le problème de cohérence entre les masses des trois grands programmes d'intervention de la mission qu'avait précédemment relevé votre rapporteur spécial.


· Pas de décision ab initio de recourir à des reports pour couvrir certaines dépenses.

* 25 Hormis pour les ateliers chantiers d'insertion.

* 26 Dans le PAP 2006, il s'agit de l'objectif n° 7 du programme 102 « Accès et retour à l'emploi ».

* 27 La loi de règlement se trouve ainsi au coeur de la réforme budgétaire véhiculée par la LOLF.

* 28 Aucun indicateur ne comble ce vide dans le cadre du PLFSS 2007.