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Proposition de résolution Pour une politique européenne durable de la protection des sols

 

N° 290

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 avril 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du Règlement sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE (n° E 3251),

Par M. Paul RAOULT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.

Voir le numéro :

Sénat : 284 (2006-2007)

Environnement.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans notre environnement, le sol1(*) remplit des fonctions essentielles mais force est de constater qu'il s'agit d'une ressource non renouvelable -les vitesses de dégradation pouvant être rapides, alors que les processus de formation et de régénération sont extrêmement lents- et soumise à de fortes pressions.

Support des activités humaines, il remplit des fonctions multiples, comme la production d'aliments et de biomasse, le stockage et la filtration de l'eau et des éléments nutritifs ou comme source de matières premières et assurant l'hébergement de la biodiversité.

En conséquence, la dégradation des sols a des incidences considérables sur des domaines aussi essentiels que la protection des eaux superficielles ou souterraines, la santé humaine, le changement climatique, la biodiversité et la protection de la nature. Cette ressource est également caractérisée par sa grande variabilité. Au niveau européen, on ne recense pas moins de 320 types de sols.

Or cette ressource naturelle est soumise à de fortes pressions, aussi diverses que l'érosion, les inondations ou glissements de terrains, la teneur en matières organiques, le tassement, l'artificialisation et les contaminations ponctuelles ou diffuses.

 Dans ce contexte, en 2002, le 6e programme d'action communautaire pour l'environnement a reconnu l'importance de la protection des sols et préconisé l'établissement d'une stratégie thématique sur ce thème.

La même année, la Commission européenne présentait une communication intitulée « Vers une stratégie thématique pour la protection des sols » approuvée par l'ensemble des autres institutions européennes. Cette communication prévoyait, à l'échéance fin 2004, l'adoption d'un projet de directive sur la surveillance des sols accompagné de recommandations relatives aux menaces pesant sur les sols jugées prioritaires : l'érosion, la perte de matières organiques et la contamination.

Entre 2003 et 2006, la Commission a procédé à de très larges consultations des parties intéressées, notamment à travers la constitution de groupes de travail spécifiques, qui ont rendu des rapports très détaillés sur l'état des sols en Europe, les contraintes et les facteurs de dégradation ainsi qu'une série de recommandations en vue de l'élaboration d'une politique communautaire. Elle a également organisé une consultation publique via Internet.

En septembre 2006, l'ensemble de ces travaux a abouti à l'adoption par la Commission européenne d'une Stratégie thématique en faveur de la protection des sols, qui comporte trois éléments :

- une communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions ;

- une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE2(*) ;

- un résumé de l'étude d'impact, comme document de travail des services de la Commission.

Cette Stratégie thématique poursuit quatre objectifs fondamentaux :

- établir une législation cadre sur la protection et l'utilisation durable des sols ;

- intégrer la protection des sols dans la formulation et la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires ;

- renforcer les travaux de recherche dans certains domaines de la protection des sols, soutenus par les programmes de recherche communautaires et nationaux ;

- sensibiliser et informer le public sur la nécessité de protéger les sols.

 Cette proposition de directive a fait l'objet d'un premier examen par la Délégation pour l'Union européenne, dans le cadre de la procédure expérimentale de contrôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité par les parlements nationaux, le 9 novembre 2006 puis le 13 février 2007 sous la forme d'une procédure écrite. Elle a considéré que ce texte n'appelait pas d'observation au regard du principe de subsidiarité mais qu'il pouvait porter atteinte au principe de proportionnalité, notamment en émettant des doutes « sur le coût des mesures envisagées au regard des avantages attendus ».

Elle a en conséquence décidé, d'une part, d'attirer l'attention de la commission des affaires économiques sur ce texte susceptible d'avoir des conséquences importantes et a, d'autre part, écrit à la Commission européenne « pour lui demander de veiller à ce que le coût des mesures envisagées reste compatible avec les avantages attendus, compte tenu des actions d'ores et déjà mises en oeuvre par les États membres ».

Dans sa réunion du 12 mars dernier, la Délégation a examiné la réponse faite par la Commission européenne et l'a jugée insuffisante au regard des préoccupations qu'elle avait exprimées. En conséquence, elle a décidé de demander que soit approfondie l'étude d'impact sur le bilan -coûts estimés/avantages attendus- des réformes proposées.

Parallèlement, il convient de rappeler que votre commission a décidé d'examiner de manière approfondie certains projets de textes européens qui lui sont transmis en application de l'article 88-4 du la Constitution. Elle a considéré que les enjeux soulevés par ce projet de directive représentaient des enjeux importants tant en matière de politique industrielle qu'au regard de l'activité agricole ce qui justifie la rédaction de ce rapport.

 Le processus d'examen communautaire prévoit un passage au Parlement européen en septembre 2007 après l'adoption du rapport de la commission environnement, santé publique et sécurité alimentaire en juillet 20073(*).

Le Comité des régions a rendu son avis le 14 février 2007. Parallèlement, a eu lieu un débat d'orientation au Conseil environnement du 20 février 2007 et le sujet a également été abordé lors du Conseil agriculture du 19 mars 2007. Il n'y a pas encore de date prévue pour un accord politique du Conseil, qui de toute façon ne pourrait intervenir qu'après la première lecture au Parlement européen.

Il convient de souligner que, si le Comité des régions, comme la grande majorité des États membres, acceptent globalement une stratégie communautaire de protection des sols visant à définir une approche et des objectifs communs, tous ne sont pas convaincus de la nécessité d'adopter une directive en la matière. Ils ont ainsi insisté sur le respect du principe de subsidiarité, de proportionnalité et la prise en compte des spécificités nationales voire locales. L'approche de la Commission a été jugée par certains trop complexe et bureaucratique et financièrement trop lourde au regard des avantages attendus. En particulier, le volet relatif à la contamination des sols a fait l'objet de nombreuses critiques et d'oppositions parfois fortes.

Votre rapporteur, soucieux que la prise en compte de la protection des sols s'inscrive dans une démarche de développement durable, a souhaité, en amont du processus législatif communautaire, déposer, à titre personnel, la proposition de résolution n° 284, qui rappelle notamment le respect de la nécessaire autonomie des États membres pour la définition des mesures de gestion s'agissant de la protection des sols.

Votre commission partage cette préoccupation et après la présentation de l'économie de la proposition de directive, qui établit un double niveau d'action pour la protection des sols, elle expose les éléments à prendre en compte pour définir une politique de protection des sols définie globalement mais appliquée dans le respect des particularités locales.

I. LE CADRE FIXÉ PAR LA PROPOSITION DE DIRECTIVE DÉTERMINE DEUX NIVEAUX D'ACTION S'AGISSANT DE LA PROTECTION DES SOLS

Comme le souligne la Stratégie thématique en faveur des sols, la dégradation des sols représente un grave problème en Europe et tout indique que les facteurs de menace liés notamment aux activités humaines et au changement climatique sont en augmentation, ce qui veut dire que le phénomène va se poursuivre si rien n'est fait.

D'après le résumé de l'étude d'impact, les éléments suivants permettent d'apprécier l'ampleur du phénomène pour certains des risques identifiés.

ÉVALUATION DES DÉGRADATIONS LIÉES À CERTAINS RISQUES EN EUROPE

Érosion : 115 millions d'ha, soit 12 % de la superficie totale de l'Europe sont touchés par l'érosion hydrique et 42 millions d'ha sont concernés par l'érosion éolienne ;

Diminution des teneurs en matière organique4(*) : 45 % de l'ensemble des sols ont une teneur faible, voire très faible, en matières organiques (0 à 2 % de carbone organique) et 45 % ont une teneur moyenne (2 à 6 % de carbone organique) ;

Tassement : selon certaines estimations, 36 % du sous-sol de l'Europe présentent des risques parfois très élevés et selon d'autres, 32 % des sols seraient très vulnérables et 18 % moyennement touchés ;

Salinisation5(*) : concerne environ 3,8 millions d'ha en Europe et plus particulièrement l'Italie (Campanie), l'Espagne (vallée de l'Ebre), la Hongrie et certaines régions de la Grèce, du Portugal, de la France, de la Slovaquie et de l'Autriche ;

Contamination : héritage de deux siècles d'industrialisation, on estime qu'il y a, à l'échelle de l'Europe, 3,5 millions de sites dont 0,5 sont gravement contaminés et doivent être assainis ;

Imperméabilisation : 9 % de la surface totale de l'Europe est imperméabilisée et cette surface s'est accrue de 6 % entre 1990 et 2000.

Bien que très difficile à chiffrer, l'étude d'impact évalue de façon large à 38 milliards d'euros par an, pour les 25 États membres, le montant des coûts totaux de la dégradation des sols ayant pu être évalués pour les risques liés à l'érosion, la diminution des teneurs en matières organiques, les glissements de terrain et la contamination.

La Commission européenne relève que différentes politiques communautaires contribuent déjà à la protection des sols, notamment en matière d'environnement, par exemple sur l'air, l'eau, les déchets, les habitats naturels ou la biodiversité, et à travers la politique agricole commune, s'agissant des mesures agro-environnementales ou d'éco-conditionnalité. En outre, depuis l'adoption, en avril 2004, de la directive sur la responsabilité environnementale, il existe un cadre harmonisé pour le régime des responsabilités applicable lorsque la contamination des sols engendre un risque grave pour la santé humaine. Mais il n'existe pas de législation communautaire spécifique et cohérente en matière de protection des sols. Il convient également de noter que seulement neuf États membres possèdent une législation spécifique sur la protection des sols.

La Commission européenne, à la suite des nombreuses consultations qu'elle a conduites, indique avoir retenu le mécanisme d'un instrument juridique souple, sous la forme d'une directive-cadre sur les sols « ambitieuse dans sa portée, sans être trop normative dans son contenu » et respectueuse des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Ainsi, l'article 1er affiche-t-il, comme objectif général ambitieux, l'établissement d'un cadre pour la protection des sols et la préservation de leur capacité à remplir chacune des fonctions écologiques, économiques, sociales et culturelles suivantes : production de biomasse, stockage, filtrage et transformation d'éléments nutritifs et d'eau, vivier de la biodiversité, environnement physique et culturel de l'homme, source de matières premières, réservoir de carbone, conservation du patrimoine géologique et architectural. Il s'agit d'éviter de compromettre la capacité des sols à remplir ces fonctions et à leur restituer un niveau de fonctionnalité compatible au moins avec leur utilisation effective et leur utilisation future autorisée.

Les dispositions de cette proposition de directive ayant trait à l'environnement, la base juridique retenue est l'article 175, paragraphe 1 du Traité CE qui prévoit une procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement européen, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

En dehors des considérants -au nombre de 36- la proposition de directive comprend vingt-six articles répartis en cinq chapitres intitulés comme suit :

- Chapitre I : Dispositions générales (articles 1er à 5)

- Chapitre II : Prévention des risques, atténuation et remise en état

I : Recensement des zones à risques (articles 6 et 7)

II : Fixation d'objectifs et détermination de programmes de mesures (article 8)

- Chapitre III : Contamination des sols

I : Prévention et inventaire (articles 9 à 12)

II : Assainissement (articles 13 et 14)

- Chapitre IV : Sensibilisation, communication et échange d'informations (articles 15 à 17)

- Chapitre V : Dispositions fiscales (articles 18 à 26)

Établissant une distinction entre certaines menaces pesant sur le sol plutôt attachées à des zones spécifiques (érosion, perte de matières organiques, tassement...) alors que d'autres relèvent plus de politiques nationales (contaminations et imperméabilisation), la proposition de directive propose deux niveaux d'action, celui concernant les dégradations liées aux contaminations allant dans le détail des mesures à prendre.

A. UNE MÉTHODOLOGIE COMMUNE DE RECENSEMENT POUR LES ZONES PRÉSENTANT UN RISQUE SPÉCIFIQUE, ASSORTIE D'UNE OBLIGATION D'UN PROGRAMME DE MESURES

1. Recensement des zones à risques

A l'article 6 de la proposition de directive, il est demandé aux États membres, dans un délai de cinq ans, à compter de la date de transposition de la directive, de recenser les zones à risque, dans lesquelles il est patent ou hautement probable qu'un ou plusieurs processus de dégradation du sol s'est produit ou risque de se produire dans un avenir proche. Sont visés les risques d'érosion, la diminution de la teneur en matières organiques, le tassement, la salinisation et les glissements de terrain.

Ce recensement est établi au niveau que les États jugent appropriés, sur la base d'éléments d'appréciation communs, définis à l'annexe I, en s'appuyant sur des faits ou en recourant à la modélisation.

La liste de ces zones doit être publiée et réactualisée au moins tous les dix ans.

2. Détermination de programmes de mesures pour ces zones à risques

Les États membres doivent établir pour les zones à risques ainsi recensées, un programme de mesures afin de préserver les différentes fonctionnalités des sols visées à l'article 1er.

L'article 8 de la proposition de directive précise que le programme de mesures doit être établi au plus tard sept ans à compter de la transposition de la directive. Il est applicable pendant huit ans maximum après cette date et il doit être réexaminé au minimum tous les cinq ans.

Ce programme de mesures comporte au minimum des objectifs de réduction des risques, un calendrier de mise en oeuvre des mesures appropriées et une estimation des financements publics ou privés nécessaires.

Il doit être tenu compte des répercussions sociales et économiques des mesures envisagées et celles-ci doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences et d'un bilan coûts/avantages.

3. Des obligations fortes en matière de communication à la Commission européenne

En application de l'article 16 de la proposition de directive, les États membres doivent transmettre à la Commission européenne toute une série d'informations relatives aux zones à risques recensées et à la méthodologie utilisée pour y parvenir ainsi qu'aux programmes de mesures adoptés assortis de l'évaluation de l'efficacité des mesures pour réduire le risque et l'occurrence des processus de dégradation des sols.

Ces informations doivent être communiquées dans un délai de huit ans à compter de la transposition du texte puis tous les cinq ans.

B. UN NIVEAU D'EXIGENCES BEAUCOUP PLUS CONTRAIGNANT S'AGISSANT DE LA CONTAMINATION DES SOLS

Ce seul facteur de dégradation des sols fait l'objet d'un chapitre spécifique. La proposition de directive établit une distinction entre contamination diffuse et contamination locale. L'article 9 traite de la première en demandant seulement de veiller à limiter l'introduction intentionnelle ou non de substances nocives dans le sol, afin d'éviter que l'accumulation de substances puisse compromettre les fonctionnalités du sol ou entraînent des risques importants pour la santé humaine et pour l'environnement. En définitive, la Commission considère que les contaminations diffuses sont abordées au travers d'autres réglementations comme celles sur les intrants agricoles.

S'agissant de la contamination locale, la proposition de directive est très exigeante sur le contenu des inventaires et les mesures d'assainissement à mettre en oeuvre.

1. Une procédure d'inventaire des substances dangereuses dans les sites pollués quasi systématique

 En application de l'article 10 de la proposition de directive, les États membres recensent les sites sur lesquels est confirmée la présence de substances dangereuses, résultant de l'activité humaine actuelle ou passée et pouvant présenter un risque important pour la santé humaine ou pour l'environnement.

Ce risque est évalué en tenant compte de l'utilisation effective des sols et de leur utilisation future autorisée.

Les activités visées sont énumérées à l'annexe II de la proposition de directive qui recense les établissements où sont présentes, dans certaines proportions, les substances dangereuses visées par l'annexe I de la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 dite directive Seveso, ainsi que l'ensemble des activités, sans retenir de seuils, inclues dans le champ d'application de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrée des pollutions, qui concerne les installations classées pour la protection de l'environnement, en soumettant à autorisation les plus polluantes. A ce titre, sont inclus les abattoirs ainsi que les élevages intensifs de porcs et de volailles.

Sont également visés les aéroports, les ports, les anciens sites militaires, les stations-service, les activités de nettoyage à sec, les installations d'exploitations minières, les décharges, les stations d'épuration et les pipelines pour le transport des matières dangereuses.

 Cet inventaire doit se construire en deux temps :

- premièrement, selon l'article 11, les autorités doivent, dans un délai de cinq ans à compter de la transposition du texte, avoir localisé les sites sur lesquels les activités en cours ou passées sont susceptibles de polluer les sols ;

- dans un second temps, il est fait obligation, dans l'ensemble des sites recensés, de mesurer les concentrations de substances dangereuses et, lorsque le résultat donne « de bonnes raisons de penser qu'il existe un risque non négligeable pour la santé humaine ou l'environnement », il doit être procédé à une évaluation des risques sur place.

Cette étape de mesures des concentrations de substances dangereuses et d'évaluation des risques devra être conduite :

- dans un délai de cinq ans à compter de la transposition de la directive pour au moins 10 % des sites ;

- dans un délai de quinze ans pour au moins 60 % des sites ;

- dans un délai de vingt-cinq ans pour les 30 % restants.

 En outre, il est prévu à l'article 12 de la proposition de directive, afin de renforcer une meilleure diffusion de l'information, qu'un rapport relatif à l'état du sol soit établi par l'acheteur ou le vendeur et remis à l'autorité chargée de recenser les sites pollués. Ce rapport doit notamment produire les résultats d'une analyse chimique des concentrations de substances dangereuses et une évaluation de leur dangerosité pour la santé humaine ou l'environnement.

2. Une obligation d'assainissement extrêmement lourde

 L'article 13 de la proposition de directive stipule dans son premier alinéa que « les États membres veillent à ce que les sites contaminés énumérés dans leurs inventaires soient assainis. ».

Il donne ensuite une définition de l'assainissement qui consiste à éliminer, maîtriser, confiner ou réduire les contaminants afin que le site, compte tenu de son utilisation effective et de son utilisation future autorisée, ne représente plus un risque sérieux pour la santé humaine ou pour l'environnement.

Enfin, il est imposé aux États membres de mettre en place des mécanismes appropriés pour financer la dépollution des sites « orphelins » pour lesquels la personne responsable de la pollution ne peut être identifiée, ou tenue responsable ou astreinte à supporter les coûts de l'assainissement.

 Cette politique d'assainissement doit s'inscrire dans une stratégie nationale que les États membres, en application de l'article 14 de la proposition de directive, doivent mettre en place dans un délai de sept ans à compter de la transposition du texte. Cette stratégie, sur la base de l'inventaire des sites pollués, doit fixer les objectifs d'assainissement, établir une priorisation des sites en commençant par ceux posant un risque significatif pour la santé humaine, définir un calendrier de mise en oeuvre ainsi que les fonds publics affectés à l'assainissement.

Cette stratégie est, selon l'article 14 précité, applicable pendant huit ans à compter de la transposition de la directive et doit être réexaminée au minimum tous les cinq ans.

 Enfin, s'agissant des obligations de communication des informations à la Commission par les États membres, les résultats de l'inventaire et des mesures de substances dangereuses dans les sites recensés, ainsi que la stratégie nationale d'assainissement doivent être transmis à la Commission dans un délai de huit ans à compter de la transposition du texte puis ensuite tous les cinq ans.

*

* *

L'examen approfondi de cette proposition de directive suscite de multiples interrogations, tant sur les principes qui sous-tendent l'architecture générale du dispositif, que sur ses modalités de mise en oeuvre.

Plus généralement, on peut regretter que ce texte ne semble pas tenir compte des expériences acquises par les États membres ayant mis en place une politique de surveillance et de protection des sols pollués.

* 1 Le sol est généralement défini comme la couche supérieure de la croûte terrestre. Il est constitué de particules minérales, de matières organiques, d'eau, d'air et d'organismes vivants. Le sol est l'interface entre la terre, l'air et l'eau et abrite la majeure partie de la biosphère et il constitue également le lieu de nombreux échanges.

* 2 Il s'agit de la directive du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux.

* 3 La commission Environnement est saisie au fond et trois commissions -Industrie, Agriculture et Affaires juridiques- se sont saisies du texte pour avis.

* 4 Les matières organiques jouent un rôle déterminant dans le cycle du carbone dans le sol. Celui-ci est tout à la fois une « source d'émission » de gaz à effet de serre et un important réservoir de carbone, puisqu'il contient 1.500 gigatonnes de carbone organique et minéral.

* 5 Il s'agit de l'accumulation dans le sol de sels solubles, généralement de sodium, de magnésium et de calcium.