II. EN MATIÈRE DE PROTECTION DES SOLS, PENSER GLOBALEMENT ET AGIR LOCALEMENT
A. TENIR COMPTE DU RETOUR D'EXPÉRIENCES EN MATIÈRE DE SURVEILLANCE ET DE PROTECTION DES SOLS
A ce stade de la réflexion, il apparaît intéressant de présenter la politique conduite par la France en matière de surveillance et de protection des sols et des évolutions récentes déterminées à partir d'un retour d'expériences conduites à une large échelle.
1. Une prise en compte effective des risques naturels
S'agissant du risque lié à l'érosion, l'article 49 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et le décret d'application n° 2005-117 du 7 février 2005 relatif à la prévention de l'érosion et modifiant le code rural permettent au préfet de délimiter, par arrêté pris après avis de la commission départementale compétente en matière de risques naturels, les zones où l'érosion des sols et l'accélération de l'écoulement des eaux de ruissellement ont provoqué des dommages en aval.
Pour chacune de ces zones, le préfet établit un programme d'actions concertées destinées à limiter ou interdire les pratiques agricoles inappropriées pour ces zones.
On peut relever qu'avant l'adoption de la loi du 30 juillet 2003 précitée, le risque érosion était indirectement pris en compte à travers l'établissement de plans de prévention des risques (PPR) pour inondations qui traitait du ruissellement périurbain.
En ce qui concerne les mouvements de terrain, le ministère de l'écologie et du développement durable a mis en place une politique de recensement et d'évaluation des risques. Il finance, depuis l'année 2000, deux bases de données tenues par le BRGM 6 ( * ) , l'une sur les cavités souterraines et l'autre sur les mouvements de terrain. Le ministère finance également un suivi des grands sites instables.
Face à ce type de risque, le préfet peut prescrire l'établissement d'un PPR spécifique sur la base du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles.
Le tableau ci-dessous indique le nombre de PPR approuvés depuis 2000 pour le risque mouvements de terrains :
|
Année |
PPR mouvements de terrain approuvés |
|
2000 |
90 |
|
2001 |
108 |
|
2002 |
94 |
|
2003 |
64 |
|
2004 |
111 |
|
2005 |
325 |
|
2006 |
221 |
Il convient également d'évoquer l'initiative prise depuis 1998 par le ministère de l'écologie et du développement durable pour mettre en place un programme de surveillance des sols et de recherche sur la gestion durable des sols :
- d'une part le programme de recherche GESSOL (gestion durable des sols) regroupant une vingtaine de projets a pour objectif de développer des indicateurs pour suivre les évolutions de la qualité des sols afin d'identifier et de localiser les dégradations de ses fonctions et usages. Six thèmes ont été retenus qui font l'objet de projets de recherche achevés ou en cours.
|
- érosion des sols en lien avec la qualité de l'eau ; - phénomènes de tassement ; - contamination des sols ainsi que le recyclage des déchets et ses impacts sur les sols ; - nature organique des sols et liens avec le changement climatique notamment à travers l'évolution des stocks de carbone ; - effet des pratiques agricoles sur la biodiversité ; - surveillance des propriétés des sols. |
- d'autre part, en 2001, a été mis en place le Groupement d'intérêt scientifique sur les sols (GIS Sol) afin de constituer et gérer un système d'information sur les sols.
Le GIS Sol 7 ( * ) gère un programme d'inventaire dénommé Inventaire Gestion et Conservation des sols (IGCS) à partir d'une cartographie structurée en un système unique d'information multi-échelles. La priorité actuelle est la réalisation de Référentiels régionaux pédologiques (RRP) au 1/250.000 pour aboutir à une couverture exhaustive du territoire en 2010.
Le GIS Sol développe également des programmes de surveillance de la qualité des sols pour permettre une détection précoce des dégradations. D'ici à 2008, ce réseau de mesures de la qualité des sols sera établi sur un maillage 16 x 16 km de 2.150 points qui permet un échantillonnage sans biais, représentatif des principales situations pédologiques d'occupation.
Le GIS Sol a par ailleurs constitué une base de données d'analyses de terres, à partir des analyses réalisées chaque année par les agriculteurs pour contrôler l'état des sols qu'ils cultivent et raisonner les quantités de fertilisants nécessaires. Cette base regroupe actuellement près d'un million de résultats d'analyses sachant que les agriculteurs en réalisent près de 250.000 par an.
2. Des résultats significatifs en matière de politique des sols pollués
L'action des pouvoirs publics dans le domaine des sites et sols pollués se fonde notamment sur le livre V du code de l'environnement relatif à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances 8 ( * ) . Le dispositif a été modifié par la loi du 30 juillet 2003 précitée et le décret d'application n° 2005-1170 du 13 septembre 2005 ce dernier modifiant les conditions de cessation d'activité des installations classées industrielles.
|
Ces textes clarifient les responsabilités en matière de remise en état du site : un exploitant ne peut être tenu responsable d'un changement d'usage dont il ne serait pas à l'origine après l'arrêt, conformément à la législation, de son activité. Ils inscrivent dans le code de l'environnement le principe d'une concertation avec le maire et le propriétaire du terrain pour l'usage futur du site. Ils détaillent également les mesures de mise en sécurité du site. Le principe de la réhabilitation des sites en fonction de leur usage, utilisé dans d'autres pays européens, est inscrit dans la loi. L'obligation d'un bilan environnemental lors des phases d'administration judiciaire est introduite par la loi. La modification du code du commerce impose à l'administrateur judiciaire de compléter le bilan économique et social de l'entreprise en difficulté par un bilan environnemental comportant les informations nécessaires à la mise en sécurité du site et à la maîtrise des impacts en cas d'arrêt de l'installation. |
(Source : Ministère de l'écologie et du développement durable. Atelier-presse « Sites et sols pollués » - 14 février 2007.)
Trois axes principaux sous-tendent la politique menée par les pouvoirs publics :
|
Premier axe : transparence et traçabilité . Un recensement des sites ayant connu des pollutions historiques ou susceptibles d'être pollués a été effectué et consigné dans une base de données accessible au public depuis internet. Cet inventaire permet aux acteurs concernés de connaître l'histoire des lieux, les travaux de réhabilitation qui y ont été effectués et de prendre ainsi les précautions appropriées lorsqu'ils souhaitent y effectuer des aménagements. Deux inventaires sont aujourd'hui disponibles : - Basias, réalisé à partir d'inventaires historiques régionaux, répertorie les sites qui ont connu une activité industrielle ou de service. Il comprend 180.000 sites dans les 76 départements déjà inventoriés ; - Basol répertorie environ 3.900 sites faisant l'objet de mesures de surveillance, diagnostic ou réhabilitation imposées par l'inspection des installations classées à l'exploitant pour prévenir les nuisances pour les populations riveraines et les atteintes à l'environnement. Deuxième axe : réparation . En application du principe pollueur-payeur, ce sont plus de 2.350 sites pollués sur les 3.900 répertoriés dans Basol qui ont été réhabilités par les exploitants au cours des cinq dernières années . Cependant, lorsque le responsable est défaillant et ne peut assumer ses obligations, le ministère de l'écologie et du développement durable intervient, au travers de l'ADEME, pour assurer la mise en sécurité des sites, tant au regard des populations riveraines que de l'environnement. Près de 55 interventions sont actuellement en cours de réalisation et 10 millions d'euros sont consacrés chaque année par l'État aux 10 à 15 nouvelles interventions. Parallèlement à ces actions de réparation, une surveillance de la qualité des eaux souterraines permettant de déceler d'éventuels transferts de pollutions, a également été mise en place sur les 2.500 sites qui le nécessitaient. Cette action est désormais inscrite dans le Plan National Santé Environnement. Troisième axe : prévention . La création depuis 2002 de 253 nouveaux postes d'inspecteurs des installations classées a permis d'augmenter de 30% le nombre de contrôle et de s'assurer du bon respect de la législation en vigueur. |
(Source : Ministère de l'écologie et du développement durable)
Le ministère a récemment lancé une large concertation afin d'en tirer les enseignements nécessaires pour améliorer la politique de gestion des sites et sols pollués. Ceci a permis la réécriture des textes réglementaires et des outils méthodologiques et les préfets ont reçu le 8 février dernier un ensemble de circulaires permettant de mieux conduire l'action de l'État.
Ce retour d'expérience a également permis de réaffirmer l'importance des mesures de prévention. Ainsi, les priorités d'actions de prévention fixées aux préfets pour l'année 2007 retiennent notamment la réduction des rejets de substances toxiques comme le plomb, le cadmium, le mercure et les dioxines.
Enfin, afin de limiter le coût pour l'État des mesures de réparation, le ministère de l'écologie et du développement durable finalise actuellement un projet de décret permettant de demander à un exploitant de constituer des garanties financières qui seront destinées à couvrir les dépenses de mise en sécurité du site en cas de cessation d'activité. Ce décret contribuera ainsi au renforcement du principe pollueur-payeur.
Concernant les crédits affectés aux actions de l'État sur les sites et sols pollués, leur montant a varié de 6 à 11 millions d'euros par an entre 2003 et 2007.
|
Années |
Crédits
|
|
2003 |
7,4 |
|
2004 |
6 |
|
2005 |
11 |
|
2006 |
7 |
|
2007 |
10 |
(Source : ministère de l'écologie et du développement durable)
L'ensemble de ce dispositif sera enfin complété par les dispositions du projet de loi n° 288 (2006-2007) relatif à la responsabilité environnementale, qui transpose la directive européenne 2004/35/CE du 21 avril 2004, déposé au Sénat et renvoyé à votre commission des affaires économiques. Les dispositions de ce projet de loi visent à prévenir et à réparer les dommages écologiques graves causés :
- à la qualité des eaux de surface et souterraines ;
- à la pollution des sols ;
- et aux espèces et habitats naturels protégés.
|
Pour y parvenir, il rend obligatoire la réalisation de mesures de réparation permettant le retour des milieux naturels affectés dans l'état qui était le leur au moment où est survenu le dommage. Ces mesures concernent en premier lieu l'ensemble des activités ayant causé des dommages aux espèces et habitats naturels protégés dans la mesure où l'exploitant a commis une faute. Elles concernent également, et même si aucune faute n'a été commise, un grand nombre d'activités polluantes dont la liste est fixée par la directive. En imposant à l'exploitant de l'activité, causant ou risquant de causer des dommages à l'environnement, de prendre, à ses frais, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires, ce nouveau régime de responsabilité met en oeuvre les articles 3 et 4 de la Charte constitutionnelle de l'environnement. Il étend ainsi le principe « pollueur-payeur » à l'ensemble des activités susceptibles de causer des dommages graves à l'environnement. |
B. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE COMMISSION : S'APPUYER SUR L'EXPÉRIENCE ACQUISE PAR CERTAINS ÉTATS MEMBRES ET MIEUX APPLIQUER LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ
1. Clarifier le fondement juridique de la proposition de directive
La Commission indique que cette proposition de directive ayant trait à l'environnement, la base juridique est celle de l'article 175, paragraphe 1, du traité CE à savoir une procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement européen.
Plusieurs des interlocuteurs entendus par votre rapporteur s'interrogent sur le fondement juridique retenu par la Commission en se demandant s'il ne fallait pas plutôt faire application de l'article 175, paragraphe 2, qui attribue au Conseil un pouvoir de décision à l'unanimité, après consultation du Parlement européen pour les questions de nature fiscale et celles relatives à l'aménagement du territoire et l'affectation des sols.
On peut en effet considérer que toute politique des sols, surtout celle concernant la réhabilitation des sols contaminés a un impact sur l'affectation des sols. Certes, les articles 13 et 14 relatifs à l'assainissement ne définissent pas le détail des actions à conduire mais ils fixent aux États-membres une obligation d'agir pour assainir les sites contaminés.
Pour ce faire, certaines des mesures auront nécessairement des conséquences sur l'affectation des sols puisque, pour certains d'entre eux, des restrictions voire des interdictions d'usage pourraient être décidées 9 ( * ) . Il conviendrait à tout le moins que les services juridiques du Conseil et du Parlement européen se prononcent sur cette question.
2. Prendre mieux en compte les expériences des États membres en matière de gestion des sols pollués
S'agissant plus spécifiquement des dispositions relatives à la contamination des sols, la Commission a retenu un principe de recensement et de diagnostic des sols systématique, suivi d'un processus qui pourrait conduire à une remise en état de l'ensemble des sites pollués.
De plus, le champ d'application du dispositif est très largement défini puisqu'il inclut toutes les activités industrielles relevant de la législation sur les installations classées, sans application de seuil mais également les stations-service, les pressings, les décharges, les stations d'épuration... A l'inverse, l'exclusion relative aux activités menées par les micro-entreprises ne semble pas très pertinente au regard de la protection de l'environnement.
Au regard de ce champ d'application et des obligations d'agir entendues très largement par la proposition de directive, le calendrier proposé par celle-ci apparaît incroyablement resserré et dans la pratique intenable. Ainsi, dans un délai de cinq ans à compter de la transposition de la directive, il faudrait avoir recensé l'ensemble des sites pollués, procédé au diagnostic des sols pour 10 % d'entre eux et, deux ans après, avoir défini la stratégie nationale d'assainissement, cette dernière devant établir un ordre de priorité dans les sites à dépolluer.
Enfin, les critères retenus pour décider ou non de réaliser un diagnostic de sols dans un site recensé comme pollué apparaissent beaucoup trop flous et sources de contentieux.
Que faut-il en effet entendre par « bonnes raisons de penser qu'il existe un risque non négligeable pour la santé humaine ou l'environnement ».
Plus généralement, une telle approche dont l'étude d'impact n'évalue pas suffisamment dans le détail l'enveloppe financière, correspond aux premières orientations adoptées par la France pour la gestion des sols pollués dans les années 1990. Or, il est apparu très rapidement que ce processus de réhabilitation systématique ne garantissait aucunement une allocation optimale des ressources ni des résultats satisfaisants. Il a donc été abandonné en 1999 au profit d'une politique fondée sur la gestion des risques suivant l'usage des sols.
Il convient donc de recommander que l'approche communautaire qui définit trois axes d'intervention -prévenir, recenser et assainir- décline le principe de l'évaluation des risques en fonction des usages sur chacun de ces trois axes.
3. Appliquer le principe du « mieux légiférer »
Il convient également de veiller à ce que la réglementation proposée ne se superpose pas à des dispositifs communautaires existants ayant un impact sur les sols. En ce qui concerne les programmes de mesure à adopter dans des zones exposées à certains risques, on peut ainsi rappeler qu'il existe déjà de nombreuses mesures dans le cadre de la politique agricole commune qui ont une incidence bénéfique sur les sols. Ces mesures ont été récemment renforcées par la réforme de la PAC et elles constituent des moyens appropriés pour atteindre les objectifs de la stratégie thématique en faveur de la protection des sols.
Elles incluent :
|
- le découplage : la Commission européenne a déclaré qu'elle encouragera une allocation, une utilisation des surfaces et des intrants qui soient plus rationnelles et orientées sur le marché et que les schémas de culture et les densités de pâturage seront plus flexibles. - la conditionnalité : cette mesure, qui a pris effet en 2005, garantit que les bénéficiaires du paiement unique par exploitation respectent des normes minimales en matière d'érosion des sols, des matières organiques et de structure dans toute leur exploitation. L'application de l'instrument de conditionnalité s'étendra pour couvrir plus de terres au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la réforme de la PAC. - le système de conseil agricole : la réforme de la PAC exige des États membres qu'ils dispensent des conseils sur les exigences réglementaires clés, protection de sols incluse. - le règlement de développement rural : il prévoit toute une série de mesures faisant la promotion de normes plus sévères de gestion agricole, y compris une disposition sur la protection des ressources et des mesures relatives à la formation. |
(Source : positions du COPA et de la COGECA)
Il conviendrait à tout le moins de procéder à une évaluation de l'impact de ces mesures avant d'en définir de nouvelles. D'une manière plus générale, il convient de veiller à la cohérence et à l'articulation de cette proposition de directive avec les autres directives européennes déjà en vigueur qui ont un lien direct ou indirect avec des usages des sols. Il s'agit notamment des directives sur l'air, les déchets, la responsabilité environnementale, le cadre communautaire pour la politique de l'eau et Natura 2000.
En ce qui concerne l'appréciation des risques pour la santé humaine, il conviendra de veiller à s'appuyer sur les règlements et les directives européennes déjà en vigueur. Il n'est en effet pas souhaitable qu'à l'occasion de chaque étude particulière de nouvelles règles soient élaborées -de fait- en application des mesures de la directive.
4. Faire une vraie application du principe de subsidiarité afin de respecter les spécificités locales
S'agissant du volet relatif à la contamination, et qu'il s'agisse du recensement des sites, du diagnostic des sols ou des obligations d'assainissement, il est clair que le niveau de détail de ce dispositif laisse très peu de place à la définition, par les États membres, des modalités de gestion et de mise en oeuvre de cette politique de protection des sols. Ceci contrevient manifestement au principe de subsidiarité des États membres.
Ce parti pris ne permet pas de prendre en compte les spécificités locales de certains sites. Il est ainsi frappant que la proposition de directive n'envisage aucune règle dérogatoire ou aménageant des délais de mise en oeuvre, alors même que les exigences d'assainissement fixées sont très fortes et le calendrier de réalisation très resserré.
On peut rappeler que la directive n° 2000-60 du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans la politique de l'eau fixe des objectifs ambitieux, s'agissant du bon état écologique et chimique des eaux de surface et des masses d'eau souterraines, à atteindre dans des délais strictement définis et relativement rapprochés, à savoir au plus tard décembre 2015. Dans le même temps, l'article 4 de la directive prévoit l'identification de masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées pour lesquelles les objectifs de qualité à atteindre sont moindres.
En outre, s'il apparaît que les objectifs fixés ne peuvent être atteints dans les délais fixés pour des raisons techniques ou financières justifiées, une échéance plus lointaine peut être alors retenue. Enfin, lorsque la réalisation des objectifs est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices attendus, des objectifs dérogatoires peuvent être alors fixés par les États membres.
Cette approche -tout à la fois ambitieuse et pragmatique- de la directive établissant un cadre pour une politique communautaire dans la politique de l'eau ne se retrouve absolument pas dans la proposition de directive définissant un cadre pour la protection des sols. Celle-ci affirme, à l'article 1 er , qu'elle a pour objet la préservation de la capacité des sols à remplir chacune des fonctions écologiques, économiques, sociales et culturelles qu'elle a identifiées. De plus, l'assainissement des sols dégradés doit permettre de leur restituer un niveau de fonctionnalité compatible au moins avec leur utilisation effective et leur utilisation future autorisée. La possibilité de « prioriser » les sites à assainir en fonction des risques encourus pour la santé humaine n'apparaît pas suffisante pour prendre en compte les spécificités locales. Il faudrait au minimum prévoir des dérogations et des délais supplémentaires pour des sols fortement contaminés et pour lesquels les coûts d'assainissement seraient disproportionnés eu égard aux bénéfices attendus.
L'application de ce principe de subsidiarité est d'autant plus essentielle que les collectivités territoriales sont également concernées par la remise en état des sites pollués, surtout lorsqu'il s'agit de sites pollués. L'exemple de la région Nord-Pas de Calais est, à cet égard, tristement éclairant.
*
* *
|
Lors de sa réunion du mardi 17 avril 2007, votre commission des affaires économiques a examiné le texte présenté par son rapporteur. Elle a adopté à l'unanimité la proposition de résolution dont le texte suit. |
* 6 Bureau de recherches géologiques et minières.
* 7 Le GIS Sol regroupe le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité, le ministère de l'écologie et du développement durable, l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et l'Institut de recherche et développement (IRD).
* 8 La codification de la partie réglementaire correspondante devrait aboutir très prochainement après son adoption par le Conseil d'Etat, la Commission supérieure de codification ayant achevé de l'examiner le 28 mars dernier.
* 9 A contrario, alors même que dans les considérants l'imperméabilisation constitue un risque important qui s'aggrave, l'article 5 de la proposition de directive prévoit peu de choses, recommandant de limiter ce risque, car cela touche directement l'affectation des sols ce qui suppose une adoption à l'unanimité du Conseil.