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Proposition de loi tendant à autoriser les consommateurs particuliers à retourner au tarif réglementé d'électricité

 

N° 466

SÉNAT

DEUXIÈME SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 septembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur :

- la proposition de loi de MM. Ladislas PONIATOWSKI, Gérard BAILLY, René BEAUMONT, Michel BÉCOT, Claude BELOT, Pierre BERNARD-REYMOND, Daniel BERNARDET, Joël BILLARD, Joël BOURDIN, Dominique BRAYE, Louis de BROISSIA, François-Noël BUFFET, Christian CAMBON, Jean-Claude CARLE, Marcel-Pierre CLÉACH, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Philippe DALLIER, Serge DASSAULT, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Robert del PICCHIA, Éric DOLIGÉ, Michel DOUBLET, Alain DUFAUT, André DULAIT, Mme Bernadette DUPONT, MM. Jean-Paul EMORINE, Michel ESNEU, Alain FOUCHÉ, Bernard FOURNIER, Mme Gisèle GAUTIER, M. René GARREC, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. François GERBAUD, Charles GINÉSY, Paul GIROD, Mme Adeline GOUSSEAU, MM. Adrien GOUTEYRON, Francis GRIGNON, Louis GRILLOT, Michel GUERRY, Georges GRUILLOT, Hubert HAENEL, Mme Françoise HENNERON, M. Michel HOUEL, Mme Christiane HUMMEL, MM. Benoît HURÉ, Pierre JARLIER, Jean-Marc JUILHARD, Mmes Christiane KAMMERMANN, Élisabeth LAMURE, MM. André LARDEUX, Robert LAUFOAULU, Jean-René LECERF, Jean-François LE GRAND, Jacques LEGENDRE, Philippe LEROY, Mmes Lucienne MALOVRY, Colette MÉLOT, MM. Alain MILON, Jean-Luc MIRAUX, Bernard MURAT, Dominique MORTEMOUSQUE, Mme Monique PAPON, MM. Jackie PIERRE, Xavier PINTAT, Rémy POINTEREAU, Jean PUECH, Henri de RAINCOURT, Charles REVET, Philippe RICHERT, Roger ROMANI, Mme Janine ROZIER, MM. Yves RISPAT, Bruno SIDO, Mme Esther SITTLER, MM. Louis SOUVET, Yannick TEXIER, Mme Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY, Jean-Pierre VIAL et Alain GOURNAC, tendant à autoriser les consommateurs particuliers à retourner au tarif réglementé d'électricité ;

- la proposition de loi de MM. Xavier PINTAT, José BALARELLO, Michel BÉCOT, Claude BELOT, Joël BILLARD, Paul BLANC, Mme Brigitte BOUT, MM. Dominique BRAYE, Louis de BROISSIA, François-Noël BUFFET, Christian CAMBON, Jean-Claude CARLE, Gérard CÉSAR, Jean-Pierre CHAUVEAU, Marcel-Pierre CLÉACH, Christian COINTAT, Henri de RAINCOURT, Robert del PICCHIA, Gérard DÉRIOT, Michel DOUBLET, Michel ESNEU, Bernard FOURNIER, Mmes Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, Gisèle GAUTIER, MM. François GERBAUD, Alain GÉRARD, Charles GINÉSY, Alain GOURNAC, Adrien GOUTEYRON, Francis GRIGNON, Louis GRILLOT, Michel GUERRY, Mme Françoise HENNERON, MM. Michel HOUEL, Benoît HURÉ, Pierre JARLIER, Mme Fabienne KELLER, M. Marc LAMÉNIE, Mme Élisabeth LAMURE, MM. André LARDEUX, Jean-François LE GRAND, Gérard LONGUET, Mmes Lucienne MALOVRY, Colette MÉLOT, MM. Jean-Luc MIRAUX, Dominique MORTEMOUSQUE, Philippe NACHBAR, Mme Jacqueline PANIS, MM. Jackie PIERRE, Rémy POINTEREAU, Philippe RICHERT, Yves RISPAT, Mme Esther SITTLER et M. André TRILLARD, tendant à autoriser la réversibilité de l'exercice des droits relatifs à l'éligibilité pour l'achat d'énergie électrique ;

- et la proposition de loi de MM. Daniel RAOUL, Jean-Marc PASTOR, Roland COURTEAU, Jean-Pierre BEL, Bernard DUSSAUT, Mme Odette HERVIAUX, MM. Philippe MADRELLE, Bernard PIRAS, Paul RAOULT, Daniel REINER, Roland RIES, André LEJEUNE, Thierry REPENTIN, Michel SERGENT, Michel TESTON et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à préserver le pouvoir d'achat des ménages en maintenant les tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz naturel,

Par M. Ladislas PONIATOWSKI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Raymond Couderc, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jacques Muller, Mme Jacqueline Panis, MM. Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Yannick Texier.

Voir les numéros :

Sénat : 369, 427 et 462 (2006-2007)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est saisie de trois propositions de loi ayant principalement trait aux tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz dont bénéficient aujourd'hui les consommateurs n'ayant pas fait le choix de la concurrence pour leur approvisionnement énergétique. L'une de ces initiatives parlementaires a cependant un objet plus large puisqu'elle revient sur la question de la forme juridique des entreprises EDF et GDF en prônant leur fusion au sein d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), dénommé « Energie de France ».

S'agissant de leur volet consacré aux tarifs réglementés, ces propositions visent à répondre aux incertitudes pesant sur l'avenir des tarifs de vente d'électricité et de gaz nées de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur la loi relative au secteur de l'énergie1(*).

Alors que le législateur a réaffirmé, à de nombreuses reprises, son attachement profond au système de fixation par la puissance publique des prix de l'électricité et du gaz, votre commission juge indispensable de mettre un terme à ces incertitudes, qui pourraient s'avérer préjudiciables pour les consommateurs particuliers d'électricité. Depuis le 1er juillet 2007, les ménages français peuvent, en application des directives européennes, quitter leur opérateur historique et opter pour des offres de marché, dont les prix sont fixés librement par les fournisseurs.

Dans le domaine de l'électricité, votre commission considère que le prix de cette énergie, qui n'est pas un bien comme les autres, doit continuer à faire l'objet d'une régulation publique. Au regard des hausses de la facture électrique qu'ont subies les consommateurs ayant opté pour un approvisionnement libre au cours des dernières années, elle estime que cette question est centrale pour la préservation du pouvoir d'achat des ménages. Un souci de simplicité et de lisibilité des régimes tarifaires applicables à ces mêmes consommateurs la conduira également à proposer à votre Haute assemblée l'adoption de mesures relatives aux tarifs réglementés de gaz naturel.

Telles sont les préoccupations qui ont inspiré l'examen par votre commission des propositions de loi qui lui sont soumises et les conclusions qu'elle a adoptées.

I. UN CADRE JURIDIQUE FRAGILISÉ

A. LA PRÉSENTATION DU SYSTÈME TARIFAIRE

La fixation des prix de vente de l'électricité et du gaz fait l'objet, en France, d'un contrôle par l'Etat qui a compétence pour en déterminer le niveau et les évolutions. Ce système ancien a néanmoins évolué avec l'ouverture à la concurrence des marchés de l'énergie décidée par les gouvernements de l'Union européenne à la fin des années 1990.

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi relative au secteur de l'énergie, qui a notamment achevé la transposition des directives communautaires2(*) pour tenir compte de la dernière étape de libéralisation des marchés au 1er juillet 2007, a cependant fragilisé les fondements juridiques du système tarifaire français. Les conséquences de cette décision pourraient, à terme, être préjudiciables pour les ménages, au vu des récentes envolées du prix de l'électricité sur les marchés. Pour ces raisons, votre rapporteur souhaite exposer les raisons juridique qui commandent une clarification du cadre législatif tarifaire, impérative pour préserver le pouvoir d'achat des ménages français.

1. Les fondements législatifs des tarifs d'électricité

Le cadre législatif relatif à la définition des tarifs réglementés de vente d'électricité est défini par l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

En ce qui concerne la partie de ces tarifs correspondant à la fourniture d'énergie3(*), les tarifs sont fixés « en fonction de catégories fondées sur les caractéristiques intrinsèques des fournitures, en fonction des coûts liés à ces fournitures ». A ce titre, ils couvrent l'ensemble des coûts supportés par EDF et les distributeurs non nationalisés (DNN), en y intégrant notamment les dépenses de développement du service public pour les usagers. Les ministres de l'économie et de l'énergie arrêtent le niveau des tarifs, ainsi que leurs évolutions, sur avis simple de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Pour leur partie correspondant à l'acheminement de l'électricité, qui englobe son transport et sa distribution, l'article 4 précise que « les tarifs d'utilisation du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution applicables aux utilisateurs sont calculés de manière non discriminatoire, afin de couvrir l'ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de ces réseaux, y compris les coûts résultant de l'exécution des missions et des contrats de service public ». Depuis l'adoption de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite loi POPE), la CRE soumet aux ministres chargés de l'économie et de l'énergie ses propositions motivées d'évolution des tarifs d'utilisation des réseaux publics (TURP). La décision ministérielle sur ces propositions est réputée favorable, sauf opposition de l'un des ministres dans un délai de deux mois suivant leur réception. Les tarifs sont alors publiés au Journal officiel par les ministres.

En fait, même si la loi opère une distinction entre ces deux composantes du tarif, les offres tarifaires faites par EDF ou les DNN sont intégrées et englobent à la fois l'abonnement, la fourniture et l'acheminement.

Trois grands types de formules tarifaires sont proposées aux consommateurs : le tarif bleu, pour une puissance souscrite comprise entre 3 et 36 kilovoltampères (kVA) dont bénéficient les ménages et les petits consommateurs professionnels (artisans, commerçants, professions libérales etc.), le tarif jaune (puissance souscrite comprise entre 36 et 250 kVA) et le tarif vert (puissance souscrite supérieure à 250 kVA), ces deux offres étant souscrites par les plus gros consommateurs professionnels (industriels notamment). Les offres tarifaires diffèrent selon les profils de consommation, notamment de la puissance effectivement souscrite et des capacités d'effacement.

2. Les fondements législatifs des tarifs de gaz naturel

L'article 7 de la loi n°2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie définit les conditions de fixation des tarifs réglementés de vente de gaz naturel.

En matière de tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution, dont les modalités de fixation sont identiques à celles applicables pour l'électricité, cet article précise qu'ils « sont établis en fonction de critères publics, objectifs et non discriminatoires en tenant compte des caractéristiques du service rendu et des coûts liés à ce service »4(*). Ces tarifs, à l'exception de ceux qui concernent des infrastructures concédées en application de l'article 25-1 de la même loi, font l'objet d'une péréquation à l'intérieur de la zone de desserte de chaque gestionnaire.

Pour ce qui concerne leur composante « fourniture », les tarifs de gaz naturel sont définis « en fonction des caractéristiques intrinsèques des fournitures et des coûts liés à ces fournitures » et couvrent également l'ensemble de ces coûts. Contrairement aux tarifs d'utilisation des réseaux, ils sont « harmonisés dans les zones de desserte respectives des différents distributeurs », les différences de tarifs ne devant pas excéder les « différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport de gaz naturel à haute pression ».

Il existe deux grandes formules tarifaires pour la vente de gaz naturel5(*).

Les tarifs à souscription

Les tarifs à souscription s'appliquent aux clients raccordés au réseau de transport et aux clients raccordés au réseau de distribution et consommant plus de 4 gigawattheures (GWh) par an. Les fournisseurs historiques qui proposent des tarifs à souscription sont :

 Gaz de France, dont le barème comprend trois tarifs :

- le tarif STS pour les clients raccordés au réseau de transport ;

- le tarif S2S pour les clients raccordés au réseau de distribution ;

- le tarif H pour les anciens clients de la Compagnie Française du Méthane.

 TEGAZ, dont le barème comprend quatre tarifs :

- le tarif M pour les entreprises locales de distribution ;

- le tarif F pour les industriels à consommation faible ou irrégulière ;

- le tarif R pour les autres industriels ;

- le tarif H pour les anciens clients de la Compagnie Française du Méthane (qui diffère de celui de Gaz de France).

 Certaines entreprises locales de distribution (ELD) sur leurs zones de desserte, en particulier Gaz de Strasbourg, Gaz de Grenoble et Gaz de Bordeaux.

Les tarifs en distribution publique

Les tarifs en distribution publique concernent l'ensemble des clients (professionnels et résidentiels) raccordés au réseau de distribution et consommant moins de 4 GWh par an.

Les fournisseurs historiques qui proposent des tarifs en distribution publique sont GDF et 23 ELD dans leurs zones de desserte. Le barème des tarifs proposés par GDF comprend les tarifs Base, B0, B1, B2I, B2S et TEL (par ordre croissant de consommation), complété par diverses options et variantes correspondant à des situations particulières. En outre, de nombreux tarifs ne sont plus proposés aux nouveaux clients et sont donc en voie d'extinction.

Les tarifs en distribution publique de GDF représentent environ 96 % des ventes totales en distribution publique, et ceux des ELD environ 4 %.

* 1 Décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006.

* 2 Directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE - Directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE.

* 3 Qui représente les coûts de production ou d'achat de l'énergie et les coûts de commercialisation.

* 4 Aux termes du paragraphe III de l'article 7, « figurent notamment parmi ces coûts les dépenses d'exploitation, de recherche et de développement nécessaires à la sécurité du réseau et à la maîtrise de la qualité du gaz naturel injecté ou soutiré ainsi que la partie du coût des extensions de réseaux restant à la charge des distributeurs et les coûts résultant de l'exécution des missions de service public ».

* 5 Informations recueillies sur le site internet de la Commission de régulation de l'énergie.