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Proposition de loi tendant à autoriser les consommateurs particuliers à retourner au tarif réglementé d'électricité

 

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a tenté d'élaborer une synthèse entre ces différentes initiatives, avec le souci principal d'apporter une réponse aux inquiétudes existant aujourd'hui sur la cohérence du système tarifaire français. Elle a, dans cet esprit, volontairement souhaité limiter le champ de ses conclusions à la question des tarifs réglementés et vous proposera d'écarter toutes les dispositions qui ne la concerneraient pas.

A. LES ÉLÉMENTS DE LA SYNTHÈSE PROPOSÉE PAR VOTRE COMMISSION

Le parti pris par votre commission l'a conduite ainsi à retenir un dispositif centré sur les ménages et dont l'application serait limitée dans le temps, en particulier pour tenir compte de la possibilité d'une évolution du dossier au plan communautaire. Elle a par ailleurs cherché à apporter une réponse équilibrée à l'inclusion du gaz dans le dispositif et vous propose d'écarter, après mûre réflexion, les dispositions permettant la réversibilité du choix exercé par un consommateur sur un site. Enfin, dans le droit fil des positions qu'elle a précédemment défendues et dans un souci de prise en compte du contexte juridique et industriel, elle s'opposera à la remise en cause des décisions prises récemment dans le domaine de l'organisation du secteur énergétique national.

Votre rapporteur développera ainsi brièvement ses réflexions, en distinguant entre les aspects tarifaires et non tarifaires des propositions de loi.

1. Le champ d'application du dispositif tarifaire

a) La limitation des effets du dispositif aux ménages

Votre commission souhaite d'abord limiter le champ de son dispositif aux consommateurs particuliers, puisque le régime qui leur est applicable aujourd'hui pose une véritable question en termes d'équité. En effet, elle considère que la situation spécifique des ménages, notamment en termes de préservation de leur pouvoir d'achat, justifie pleinement un mécanisme ad hoc. Dans ces conditions, elle a écarté les dispositions de la proposition n° 427 de M. Xavier Pintat en ce qu'elles s'appliquent également aux consommateurs professionnels.

b) La date butoir

Votre commission juge ensuite décisif le maintien d'une date butoir dans le dispositif qu'elle vous présente. Au regard des contentieux communautaires en cours, elle estime peu souhaitable, dans un esprit de transaction avec la Commission européenne, d'arrêter une position définitive sur cette question. En effet, ce dossier est appelé à évoluer dans les prochains mois du fait de la présentation formelle par la Commission européenne, le mercredi 19 septembre dernier, d'un nouveau « paquet législatif énergie », se présentant sous la forme de deux propositions de directive, l'une consacrée à l'électricité31(*), l'autre au gaz32(*), ainsi que de trois propositions de règlement33(*). En l'état actuel, ces initiatives communautaires ne traitent pas des tarifs réglementés et poursuivent plutôt un objectif de renforcement de la concurrence sur les marchés énergétiques. Toutefois, votre commission, s'inscrivant dans le prolongement des orientations de la mission commune d'information du Sénat sur la sécurité d'approvisionnement de la France, plaide en faveur d'une modification des directives afin que celles-ci autorisent explicitement le maintien des tarifs réglementés en tant qu'ils respectent le principe de couverture des coûts.

Pour ces raisons, elle considère que la date du 1er juillet 2010 autorise un délai suffisant pour négocier avec nos partenaires européens une modification des directives allant dans ce sens. En conséquence, elle a retenu la solution défendue par la proposition de loi n° 369, qui, contrairement aux propositions n° 427 et 462, comporte une date butoir.

c) L'inclusion des tarifs de gaz naturel dans le dispositif

Concernant les tarifs réglementés de gaz naturel, votre commission se déclare sensible aux préoccupations exprimées par le groupe socialiste dans la proposition de loi n° 462. Depuis le 1er juillet 2007, les consommateurs sont confrontés à un bouleversement économique et juridique des conditions d'approvisionnement énergétique du fait de l'ouverture à la concurrence des marchés. Dans ces conditions, votre commission a le souci de promouvoir le système le plus lisible et le plus compréhensible possible pour le consommateur particulier. Même si l'enjeu en termes de pouvoir d'achat est moins important pour la vente du gaz naturel que pour l'électricité, votre commission considère qu'il n'est pas souhaitable d'opérer une distinction entre le gaz et l'électricité s'agissant de l'accès aux tarifs réglementés en cas de changement de site de consommation. Elle estime donc légitime la possibilité pour un particulier de retourner au tarif réglementé de gaz en cas de déménagement, que l'éligibilité ait précédemment été exercée ou non sur ce site. En l'état actuel de ses analyses, elle ne souhaite cependant pas étendre ce dispositif aux nouveaux sites de consommation de gaz naturel mis en service depuis le 1er juillet 2007. Votre rapporteur souhaite en effet mettre à profit le délai séparant l'adoption des conclusions de la commission et leur examen en séance pour affiner sa réflexion sur ce point.

Pour l'ensemble de ces motifs, votre commission a intégré dans ses conclusions les dispositions de l'article 4 de la proposition de loi n° 462 -en l'assortissant néanmoins, toujours pour les mêmes raisons, de la date butoir du 1er juillet 2010, alors que ses auteurs défendaient le principe d'un dispositif pérenne - et rejeté son article 5.

d) La question de la réversibilité

Enfin, votre commission a été amenée à examiner la question de la réversibilité pour un consommateur sans changement de site. La proposition de loi n° 427 de M. Xavier Pintat permet une réversibilité sous condition, celle-ci ne pouvant être effective qu'à l'issue d'un délai de six mois, pour les consommateurs particuliers et professionnels, alors que la proposition n° 462 de M. Daniel Raoul rend les consommateurs particuliers éligibles au tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché.

Votre commission a écarté ces deux options, estimant notamment que le contexte actuel n'était pas propice et que ces dispositions ne présentent qu'une utilité limitée.

Pour ce qui concerne l'éligibilité des ménages au TaRTAM, votre commission juge qu'une telle faculté n'est pas de nature à répondre aux besoins des consommateurs et ne présenterait d'intérêt économique qu'à très long terme. En effet, les offres alternatives au tarif bleu formulées par les concurrents d'EDF comportent aujourd'hui un niveau de prix inférieur d'environ 10 %. Le TaRTAM pour ces consommateurs est quant à lui majoré de 10 % par rapport au tarif bleu. Dans ces conditions, il est peu probable qu'à court terme le prix des offres libres dépasse le niveau du TaRTAM, d'autant plus que les fournisseurs alternatifs se sont engagés, auprès de leurs clients, à une certaine stabilité des prix proposés.

Par ailleurs, votre commission réitère ses réserves sur la question de la réversibilité telle qu'elle est proposée par M. Xavier Pintat, notamment parce qu'elle aurait pour effet immédiat de supprimer brutalement et totalement la concurrence sur le marché français de l'électricité pour les consommateurs professionnels. Un dispositif de cette nature aurait également comme effet collatéral de rendre sans intérêt le TaRTAM, puisque d'un niveau de prix supérieur au tarif classique, ainsi que le consortium Exeltium. Les effets fortement anticoncurrentiels de cette proposition nuiraient à la position française dans un contexte de négociations délicates avec la Commission européenne sur le maintien des tarifs réglementés et ne pourraient que conduire à une radicalisation des analyses communautaires. Même limitée aux consommateurs particuliers, cette réversibilité aurait valeur de précédent en droit français et fragiliserait les arguments défendus à de nombreuses reprises au cours des années 2000 tendant à refuser aux entreprises la création d'une telle possibilité de retour.

2. Le refus d'une solution remettant en cause l'organisation industrielle du secteur énergétique français et d'un dispositif inutilement contraignant

a) La question de la fusion EDF/GDF

Conformément aux positions défendues de longue date par votre commission, elle a ensuite rejeté l'article 1er de la proposition n° 462, présentée par M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste, qui prévoit la création d'une holding dotée du statut d'EPIC regroupant EDF et GDF.

Cette proposition conduit en effet à revenir tant sur les dispositions de la loi du 9 août 2004 qui a conféré à EDF et GDF le statut d'entreprise publique que sur celles de la loi du 7 décembre 2006 qui a privatisé GDF pour permettre sa fusion avec Suez.

Votre commission est tout d'abord opposée à la perspective d'une renationalisation totale des deux entreprises, qui présenterait un coût substantiel pour les finances publiques de l'Etat. Compte tenu du cours actuel de l'action d'EDF et de sa valorisation boursière34(*), le rachat des 13 % de capital mis en bourse jusqu'à présent se traduirait par un coût pour l'Etat de l'ordre de 17 milliards d'euros. Pour GDF, la proportion de capital mis en bourse s'élevant à 20,2 %35(*), la même opération conduirait l'Etat à débourser environ 7 milliards d'euros.

En outre, votre commission, qui a défendu le principe même de l'article 39 de la loi du 7 décembre 2006 privatisant GDF, est fermement opposée à cette évolution industrielle qui rendrait impossible la fusion entre GDF et Suez. Votre rapporteur s'était, au moment de la discussion du projet de loi, longuement expliqué sur les raisons le conduisant à soutenir ce rapprochement. Sans reprendre les arguments détaillés dans le rapport de votre commission36(*), il souhaite simplement relever que cette opération, dont le déblocage est récent, a fait l'objet de réflexions ultérieures à la faveur du changement de gouvernement. Ainsi que cela a été précisé à de nombreuses reprises par le Président de la République et le Premier ministre, le gouvernement a en effet mis à profit l'été pour étudier toutes les options possibles s'agissant de l'avenir de GDF. A l'issue de cette réflexion approfondie, il a décidé, en définitive, d'autoriser la réalisation de cette fusion, moyennant une filialisation et la cession d'une partie du capital des activités de Suez dans le domaine de l'environnement et de la propreté, afin de permettre une fusion entre égaux37(*).

Enfin, votre commission souhaite réaffirmer avec force toutes les raisons juridiques et économiques qui s'opposent à une fusion d'EDF et de GDF38(*). Comme votre rapporteur l'avait exprimé dans son rapport précité, cette fusion, si elle était mise en oeuvre, serait dévastatrice au plan social et économique et affaiblirait définitivement les deux opérateurs.

En vertu des règles communautaires, toute fusion d'une telle ampleur, comme l'a été le projet GDF/Suez, est soumise au contrôle des concentrations de la Commission européenne. Or, celle-ci a déjà eu l'occasion de se prononcer sur un projet similaire lors de la proposition de rapprochement de l'électricien et du gazier portugais39(*). Elle a ainsi explicitement mis son veto à ce projet40(*), le jugeant incompatible avec les règles du marché commun dans la mesure où EDP et GDP détenaient des positions dominantes sur leurs marchés respectifs.

La Commission européenne a fondé sa décision sur les arguments suivants :

- EDP et GDP détiennent sur leur marché respectif une position dominante durable que la libéralisation progressive des marchés ne remettra fondamentalement pas en cause ;

- la fusion va renforcer les positions dominantes de chacune des deux sociétés sur leur marché respectif et annuler le potentiel compétitif que chacune aurait pu représenter pour l'autre ;

- ce renforcement empêchera la libéralisation effective des marchés de l'électricité et du gaz portugais et accroîtra les prix pour les particuliers et les clients industriels.

Pour votre commission, il n'est pas douteux que la Commission européenne, si elle était saisie du dossier de fusion EDF/GDF, rendrait une décision de la même nature tant il est vrai que la situation de nos opérateurs historiques est semblable à celle des énergéticiens portugais41(*).

Enfin, comme cela a été rappelé à de nombreuses reprises -notamment dans le cadre des travaux de la commission dirigée par M. Marcel Roulet, chargée de réfléchir au projet industriel et financier d'EDF- une telle fusion, à supposer qu'elle soit jugée compatible avec les règles du marché commun, conduirait nécessairement la Commission européenne à demander aux deux opérateurs des contreparties42(*). Ces dernières prendraient vraisemblablement la forme de cession d'actifs et pourraient être considérables, de l'ordre de 15 % des actifs de chaque entreprise à tous les niveaux de la chaîne de valeur énergétique43(*). Ces cessions conduiraient, de facto, au démantèlement partiel des deux entreprises. En outre, les conséquences sociales seraient également fortement négatives puisque les personnels des activités cédées devraient être transférés avec ces dernières.

Dans la mesure où les arguments s'opposant à cette fusion en 2006 n'ont pas fondamentalement changé en 2007, votre commission ne peut que réitérer son opposition ferme à cette option.

b) L'extension des contrats de service public à toutes les entreprises du secteur énergétique

L'article 6 de la proposition de loi n° 462 rend obligatoire la signature entre l'Etat et les entreprises secteur de l'électricité et du gaz assumant des missions de service public d'un contrat de service public alors qu'il ne s'agit aujourd'hui que d'une possibilité, à l'exception des entreprises EDF et GDF.

En pratique, l'adoption de cette disposition contraindrait l'Etat à signer un contrat de service public avec, dans le domaine électrique, RTE et environ 160 distributeurs non nationalisés et, dans le domaine du gaz, 25 DNN, les deux gestionnaires du réseau de transport et 50 distributeurs ayant obtenu une autorisation de fourniture.

Votre commission juge qu'il s'agit là d'une obligation disproportionnée, dont les effets seraient au surplus peu efficaces. En effet, dans le domaine de l'électricité, les dispositions des lois du 10 février 2000 et du 9 août 2004 définissent avec précision les missions de service public de ces opérateurs. Dans le domaine du gaz, il en va de même avec la loi du 3 janvier 2003. Par ailleurs, pour le gaz, les dispositions du décret n° 2004-251 du 19 mars 2004 relatif aux obligations de service public dans le secteur du gaz s'appliquent à toutes les entreprises gazières, qu'elles soient publiques ou privées.

Enfin, votre rapporteur souhaite rappeler que la privatisation de GDF ne va pas pour autant rendre caduc le contrat de service public signé avec l'Etat le 10 juin 2005 et dont les stipulations sont valables jusqu'à la fin 2007. A l'issue de cette période, l'Etat sera tenu, conformément à l'article 1er de la loi du 9 août 2004, d'élaborer un nouveau contrat.

Dans ces conditions, votre commission estime que le droit existant est suffisamment précis et satisfaisant et ne considère pas souhaitable de créer une telle obligation. Elle a ainsi rejeté l'article 6 de la proposition de loi n° 462.

* 31 Proposition de directive modifiant la directive 2003/54 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.

* 32 Proposition de directive modifiant la directive 2003/55 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel.

* 33 Proposition de règlement instituant une Agence de coopération des régulateurs nationaux de l'énergie, proposition de règlement modifiant le règlement n° 1228/2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité et proposition de règlement modifiant le règlement n° 1775/55 sur les conditions d'accès aux réseaux de transport de gaz naturel.

* 34 132,9 milliards d'euros.

* 35 Pour une valorisation boursière de 34,3 milliards d'euros.

* 36 Op. Cit.

* 37 Compte tenu des cours respectifs des actions des deux entreprises, une fusion, sans cette opération de cession, aurait contraint Suez à indemniser ses actionnaires pour compenser le différentiel entre les deux cours.

* 38 La fusion EDF/GDF étant au demeurant examinée par le gouvernement au cours de sa réflexion estivale et rapidement rejetée compte tenu des nombreux obstacles.

* 39 Projet d'acquisition par l'italien ENI et Energias de Portugal (EDP) - l'opérateur historique du marché électrique portugais - de Gás de Portugal (GDP) - l'opérateur historique du secteur du gaz portugais.

* 40 Décision du 9 décembre 2004, affaire COMP/M.3440.

* 41 EDP vend plus de 90 % de l'électricité consommée au Portugal et produit entre 70 et 80 % de ce total. En comparaison, EDF vend également plus de 90 % de l'électricité consommée en France et en produit bien plus que la consommation nationale pour assumer ses obligations en termes de sécurité du réseau et ses engagements contractuels à long terme à l'exportation.

* 42 A l'image des contreparties qui ont été édictées par la Commission pour autoriser la fusion entre GDF et Suez.

* 43 Selon une étude réalisée par le cabinet Bredin-Prat pour le compte de la commission Roulet.