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Projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives

 

N° 6

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives,

Par M. Jacques PEYRAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mmes Paulette Brisepierre, Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 205 (2005-2006)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi vise à renforcer la législation française en vue d'assurer plus efficacement le respect des embargos ou des mesures restrictives que la France se doit de mettre en oeuvre.

La France est aujourd'hui tenue d'appliquer des embargos ou des mesures restrictives à l'égard de près d'une quinzaine de pays, le plus souvent sur la base d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies et de décisions prises dans le cadre de l'Union européenne.

Dès lors qu'elles touchent au commerce ou à l'exportation de matériels de guerre, les violations de ces embargos ou mesures restrictives peuvent être poursuivies sur la base de dispositions du code de la défense. Le code des douanes permet en outre de sanctionner le transfert frauduleux de biens à double usage ou de nature civile.

Toutefois, le cadre juridique existant ne paraît pas suffisant pour réprimer l'ensemble des actes contraires aux embargos ou mesures restrictives. Un texte de portée plus générale, couvrant l'ensemble des champs d'activité, est apparu nécessaire. La nouvelle incrimination pénale proposée par le présent projet de loi permettra une répression plus efficace des violations d'embargo et de mesures restrictives. Elle répondra ainsi pleinement à la recommandation du Conseil de sécurité des Nations unies qui, dans sa résolution n° 1196 du 16 septembre 1998, a expressément souhaité l'introduction d'une incrimination spécifique pour les violations d'embargos dans les législations pénales des Etats membres.

I. LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL DE LA RÉPRESSION DES VIOLATIONS D'EMBARGOS

Près d'une quinzaine de pays sont aujourd'hui concernés par des embargos ou mesures restrictives édictées par le Conseil de sécurité des Nations unies ou l'Union européenne. La répression des infractions s'appuie pour l'instant sur des dispositions particulières du code de la défense ou du code des douanes.

A. LES DIFFÉRENTS TYPES D'EMBARGOS ET DE MESURES RESTRICTIVES

Historiquement, l'embargo, terme dérivé de l'espagnol embargar, qui signifie arrêter ou saisir, désignait la saisie ou l'immobilisation de navires étrangers par un Etat. On entend aujourd'hui l'embargo dans un sens beaucoup plus large recouvrant les restrictions appliquées aux relations économiques, commerciales ou financières à l'encontre d'un pays dans un but de pression politique ou de cessation d'un conflit.

L'embargo peut, dans certains cas, être décidé unilatéralement par un Etat, à l'image des législations adoptées à diverses reprises par le Congrès américain vis-à-vis de pays comme l'Iran.

Il résulte cependant le plus fréquemment d'un acte multilatéral.

Depuis la fin de la guerre froide, l'imposition d'embargos est devenu l'un des modes d'action privilégié du Conseil de sécurité des Nations unies dans le cadre de la mise en oeuvre du chapitre VII de la Charte, en cas de menace contre la paix et la sécurité internationales. L'article 41 permet notamment au Conseil de sécurité de décider « l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques ».

L'Union européenne dispose elle aussi de plusieurs instruments permettant d'imposer à ses Etats membres la mise en oeuvre d'un embargo, que ce soit dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) instaurée par le traité sur l'Union européenne, ou de la politique économique et commerciale régie quant à elle par le traité instituant la Communauté européenne.

Ainsi, le traité sur l'Union européenne permet au Conseil de décider de prendre des mesures restrictives contre des pays tiers, des entités ou des particuliers, indépendamment de sanctions prises en vertu d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies. Ces mesures doivent poursuivre les objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune énumérés à l'article 11 du traité. Les sanctions sont établies sur la base d'une position commune adoptée par le Conseil, conformément à l'article 15 du traité.

Quant au traité instituant la Communauté européenne, son article 60 dispose qu'au titre des pouvoirs économiques de la Communauté, le Conseil peut prendre à l'égard d'un pays tiers « des mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements ». Aussi longtemps que le Conseil n'a pas pris de telles mesures, cet article permet également à un Etat membre, « pour des raisons politiques graves et pour des motifs d'urgence », de « prendre des mesures unilatérales contre un pays tiers concernant les mouvements de capitaux et les paiements ». Le domaine des ventes d'armement échappe à la compétence communautaire, l'article 296 du traité instituant la Communauté européenne permettant à tout Etat membre « de prendre les mesures qu'il estime nécessaire à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériels de guerre ».

La mise en oeuvre de ces mesures restrictives est fondée sur l'article 301 du traité instituant la Communauté européenne qui, par sa rédaction, met en place un cadre qui associe la PESC et la Communauté. Cet article dispose en effet que « lorsqu'une position commune ou une action commune adoptées en vertu des dispositions du traité sur l'Union européenne relatives à la politique étrangère et de sécurité commune prévoient une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, prend les mesures urgentes nécessaires».

On compte aujourd'hui 15 Etats1(*) concernés par un embargo décidé par l'ONU ou l'Union européenne. Dans la plupart des cas, l'embargo a pour base juridique une résolution du Conseil de sécurité et une position commune, souvent plus précise, de l'Union européenne. Toutefois, les embargos concernant la Birmanie, la Chine, l'Ouzbékistan et le Zimbabwe sont uniquement fondés sur une décision de l'Union européenne.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX POURSUITES PÉNALES

L'existence d'un arsenal répressif adéquat n'est que l'un des aspects de la mise en oeuvre effective des embargos. Celle-ci s'avère en effet toujours difficile et les cas de violation sont généralement nombreux.

Les violations d'embargos peuvent provenir d'Etats qui n'appliquent pas les décisions internationales, de groupes non étatiques, de producteurs ou vendeurs d'armement ou d'autres types de biens, ou encore d'intermédiaires. L'existence de circuits de réexportation permet de contourner l'embargo, l'identité de l'utilisateur final pouvant être dissimulée lors des différents stades de la transaction. Enfin, la mise en oeuvre d'un embargo implique un contrôle des frontières aériennes, maritimes et terrestres parfois très difficile à réaliser dans certains Etats.

Quelles que soient ces limites, une législation répressive adéquate est néanmoins indispensable dès lors que l'infraction a pu être établie.

La France n'est pas dépourvue face aux violations d'embargos. Elle dispose déjà d'une base législative à travers le code de la défense et le code des douanes.

Le domaine de l'armement est concerné en priorité par les embargos ou mesures restrictives édictés au plan international. La législation applicable en la matière est celle relative aux matériels de guerre, armes et munitions, désormais codifiée dans le code de la défense. Cette législation ne se réfère pas explicitement aux embargos, mais dès lors qu'elle instaure un dispositif de contrôle couvrant toutes les étapes de la commercialisation des matériels de guerre et qu'elle pose le principe de l'interdiction des exportations sauf autorisation gouvernementale, elle fournit une base juridique à la poursuite et à la répression des violations en la matière.

Ainsi, l'article L. 2339-1 du code de la défense dispose que « toute infraction aux prescriptions du présent titre peut être constatée par les agents des contributions indirectes et des douanes et par les autorités de police judiciaire qui en dressent procès-verbal. Ces infractions peuvent également être constatées par les agents relevant du contrôle général des armées qui possèdent, à cet effet, les attributions d'officier de police judiciaire et dont les procès-verbaux sont adressés au ministre de la défense ».

L'article L. 2339-2 punit d'un emprisonnement de sept ans et d'une amende de 100 000 euros quiconque, sans y être régulièrement autorisé, se livre à la fabrication ou au commerce des armes et matériels de guerre, y compris s'il agit en qualité d'intermédiaire. Les peines sont portées à dix ans d'emprisonnement et à 500 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en bande organisée.

Le code des douanes comporte également des dispositions permettant de poursuivre et de réprimer les violations d'embargos, notamment lorsqu'il s'agit de biens à double usage ou de nature civile qui ne sont pas concernés par la législation sur les armes et matériels de guerre.

Son article 38 dispose que « sont considérées comme prohibées toutes marchandises dont l'importation ou l'exportation est interdite à quelque titre que ce soit, ou soumise à des restrictions, à des règles de qualité ou de conditionnement ou à des formalités particulières ». Sur cette base, il permet aux agents des douanes de poursuivre les importations ou les exportations qui sont réalisées en l'absence d'autorisation dès lors qu'un texte instaure cette interdiction.

L'article 414 du code des douanes prévoit que « sont passibles d'un emprisonnement maximum de trois ans, de la confiscation de l'objet de fraude, de la confiscation des moyens de transport, de la confiscation des objets servant à masquer la fraude et d'une amende comprise entre une et deux fois la valeur de l'objet de fraude, tout fait de contrebande ainsi que tout fait d'importation ou d'exportation sans déclaration lorsque ces infractions se rapportent à des marchandises de la catégorie de celles qui sont prohibées ou fortement taxées au sens du présent code ». La peine d'emprisonnement est portée à une durée maximale de dix ans et l'amende peut aller jusqu'à cinq fois la valeur de l'objet de la fraude, soit lorsque les faits de contrebande, d'importation ou d'exportation portent sur des marchandises dangereuses pour la santé, la moralité ou la sécurité publiques, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé des douanes, soit lorsqu'ils sont commis en bande organisée.

Il apparaît toutefois que ces différentes dispositions ne couvrent pas de manière exhaustive l'ensemble des cas de violation d'embargos et qu'un texte de portée plus générale est nécessaire.

II. LA NÉCESSITÉ D'UNE INCRIMINATION GÉNÉRALE DES VIOLATIONS D'EMBARGO

En son état actuel, la législation répressive ne paraît pas couvrir de manière exhaustive l'ensemble des cas de violation d'embargo. Le projet de loi propose d'instituer une incrimination générale de nature à permettre dans tous les cas la poursuite et le jugement des infractions.

A. LES LIMITES DU DISPOSITIF RÉPRESSIF ACTUEL

En l'état actuel de la législation, la répression des violations d'embargo ne relève d'aucune disposition du droit pénal général. Le juge doit s'appuyer sur le droit pénal spécial relatif aux armes et matériels de guerre ou aux infractions à la réglementation douanière.

En matière d'armes et matériels de guerre, la législation ne permet pas de traiter de manière satisfaisante toutes les situations de violation d'embargo. Par exemple, le transport de matériel de guerre entre un pays tiers et un pays soumis à un embargo ne peut pas actuellement être sanctionné pénalement alors qu'il contribue à la violation de cet embargo. En outre, les opérations d'assistance technique et de formation, de plus en plus fréquemment visées dans les embargos internationaux, ne sont que très imparfaitement couvertes par le code de la défense et échappent largement à toute possibilité de sanctions pénales.

Par ailleurs, les embargos ou autres mesures restrictives édictés par le Conseil de sécurité des Nations unies ou le Conseil de l'Union européenne peuvent prévoir des interdictions ou des restrictions sur des biens ou des services ne relevant pas de la législation sur les matériels de guerre. A titre d'exemple, les résolutions 1737 et 1747 du Conseil de sécurité relatives à l'Iran interdisent l'exportation vers ce pays d'équipements liés à l'enrichissement de l'uranium, au retraitement ou à l'eau lourde. Elles prévoient également le gel des avoirs des entités ou individus liés au programme nucléaire iranien ainsi que celui des transactions financières les concernant.

B. L'INCRIMINATION NOUVELLE PROPOSÉE PAR LE PROJET DE LOI

Le projet de loi vise à créer une nouvelle incrimination insérée dans le code pénal, dans un nouvel article 437-1, destinée à permettre de réprimer toute violation d'embargo qu'elle qu'en soit la nature ou quel que soit le domaine d'activité concerné.

Il s'agit tout d'abord de donner une définition légale de l'embargo et des autres mesures restrictives. Celle-ci est extrêmement large puisqu'elle couvre « le fait d'interdire ou de restreindre des activités commerciales, économiques ou financières ou des actions de formation, de conseil ou d'assistance technique en relation avec une puissance étrangère, une entreprise ou une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents ou toute autre personne ».

L'embargo ou la mesure restrictive découle obligatoirement d'une source de droit national - un texte législatif - ou de droit international : un acte pris sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ou du traité sur l'Union européenne, un accord international régulièrement ratifié ou approuvé ou une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies. Lorsque l'embargo ou les mesures restrictives trouvent leur fondement dans un texte international, ce dernier peut au besoin nécessiter une transposition en droit interne pour que ses dispositions soient pleinement effectives.

Deux cas de figure sont ainsi à distinguer.

En ce qui concerne un embargo ou une autre mesure restrictive pour lesquelles les interdictions ou restrictions sont énoncées dans une norme de droit positif, telle que la loi, un règlement communautaire ou un accord international régulièrement ratifié ou approuvé et qui serait d'effet direct, toute violation des interdictions ou restrictions ainsi énoncées entraînera les pénalités prévues par le nouvel article 437-1 du code pénal.

Dans le cas où les interdictions ou restrictions seraient énoncées par un acte n'étant pas directement applicable, par exemple une décision du Conseil de sécurité des Nations unies non reprise dans un règlement communautaire, l'autorité administrative compétente fixera les conditions nécessaires à l'application des mesures d'interdiction ou de restriction pour les rendre applicables et passibles des sanctions prévues à l'article 437-1 du code pénal.

Tels que définis par le projet de loi, l'embargo et la mesure restrictive répondent à un objectif de politique étrangère auquel la France a souscrit. Ils se distinguent ainsi d'autres mesures prohibant ou limitant l'importation ou l'exportation, telles que les mesures de nature douanière instaurant des droits de douanes très élevés ou des quotas.

L'extension de la notion d'embargo ou de mesure restrictive à des activités autres que commerciales ou financières permet de couvrir tout un pan d'activités qui jusqu'à présent ne pouvaient faire l'objet de sanctions pénales, sauf à prendre en droit interne un texte législatif pour chaque embargo ou mesure restrictive. Elle concernera désormais également les actions de formation, de conseil ou d'assistance technique qui ne peuvent pas toujours être considérées comme des activités commerciales ou financières, notamment lorsqu'elles n'entraînent pas une contrepartie financière immédiate. Or les embargos contiennent désormais fréquemment des dispositions visant ce type d'activités, auparavant utilisées pour contourner la mesure d'interdiction

* 1 Afghanistan (à l'égard d'Al-Qaida et des Taliban) ; Birmanie ; Chine ; République démocratique du Congo ; Corée du Nord ; Côte d'Ivoire ; Irak ; Iran ; Liberia ; Ouzbékistan ; Rwanda ; Sierra Leone ; Somalie ; Soudan ; Zimbabwe.