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Projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a doté cette collectivité d'outre-mer d'institutions et de compétences tenant compte de ses « intérêts propres » au sein de la République, conformément à l'article 74 de la Constitution1(*). La Polynésie française fut ainsi la première collectivité d'outre-mer à disposer d'un statut « à la carte », selon les modalités définies par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Cependant, depuis l'élection de l'assemblée de la Polynésie française le 23 mai 2004 et l'élection partielle du 13 février 2005 dans la circonscription des Iles du Vent, la vie politique polynésienne est marquée par une forte instabilité. Ainsi, quatre motions de censure ont été adoptées par l'assemblée et cinq présidents de la Polynésie française se sont succédé en un peu plus de trois ans.

Cette instabilité prolongée porte atteinte au crédit des institutions auprès de l'opinion publique et fragilise le développement économique de la Polynésie française.

Aussi, le gouvernement a-t-il déposé au Sénat le 25 octobre 2007 un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

Consultée en application de l'article 9 du statut de 2004, l'Assemblée de la Polynésie française a émis un avis sur ces projets de loi le 4 octobre 20072(*).

Afin de préparer l'examen de ces textes soumis en premier lieu au Sénat, votre rapporteur s'est rendu en Polynésie française du 16 au 20 octobre et y a rencontré l'ensemble des responsables politiques3(*).

Après un rappel des grandes lignes du statut adopté en 2004 et de la situation politique polynésienne, ce rapport présente les modifications et compléments envisagés par le gouvernement pour assurer en Polynésie française un fonctionnement plus stable et transparent des institutions. Il expose enfin les propositions de votre commission visant à conforter l'objectif de ces textes, en créant les conditions d'une vie politique apaisée, fondée sur une bonne gouvernance et sur l'autonomie garantie par la République.

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I. LES INSTITUTIONS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE FRAGILISÉES PAR UNE CRISE POLITIQUE PROLONGÉE DEPUIS 2004

Protectorat français depuis 1842, la Polynésie française est devenue un territoire d'outre-mer en 1946. Elle a ensuite fait l'objet de plusieurs statuts successifs, organisant progressivement l'extension de son autonomie. La Polynésie française est ainsi dotée de « l'autonomie administrative et financière » en 1977, puis bénéficie de « l'autonomie interne dans le cadre de la République » en 19844(*). La loi organique du 12 avril 1996 lui accorde un statut d'autonomie, sans satisfaire cependant à toutes les attentes des responsables locaux.

La loi organique du 27 février 2004 répondant aux demandes des responsables politiques locaux, a fait de la Polynésie française la première collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie en application de l'article 74 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 20035(*).

L'article premier du statut de 2004 donne à la Polynésie française le nom de « pays d'outre-mer ». La République doit favoriser l'évolution de son autonomie, « de manière à conduire durablement la Polynésie française au développement économique, social et culturel, dans le respect de ses intérêts propres, de ses spécificités géographiques et de l'identité de sa population ».

A. UN NOUVEAU STATUT D'AUTONOMIE DÉFINI PAR LA LOI ORGANIQUE DU 27 FÉVRIER 2004

Reprenant les grands traits de l'organisation institutionnelle définie par les statuts précédents, la loi organique statutaire du 27 février 2004 a cependant affirmé le rôle de l'exécutif, étendu les compétences de la collectivité et modifié les conditions d'élection de l'assemblée de la Polynésie française.

1. Une affirmation du rôle du président dans l'organisation institutionnelle de la Polynésie française

L'article 5 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que « les institutions de la Polynésie française comprennent le président, le gouvernement, l'assemblée et le conseil économique, social et culturel ». Le président de la Polynésie française devient ainsi une institution de la collectivité. Cette nouvelle dénomination se substitue à celle de président du gouvernement qui figurait dans le statut de 1996.

Le président représente la Polynésie française et dirige l'action du gouvernement (article 64 du statut d'autonomie de 2004). Chargé de l'exécution des actes dénommés « lois du pays » et des délibérations de l'assemblée de la Polynésie française, il est, avec le gouvernement, responsable devant celle-ci de la politique conduite. Le président dirige l'administration de la Polynésie française. Il est élu par l'assemblée, parmi ses membres ou hors de son sein.

Il revient au président de la Polynésie française de nommer les membres du gouvernement, qui conduit la politique de la collectivité. Réuni en conseil des ministres, le gouvernement dispose de compétences propres, définies aux articles 90 et 91 de la loi organique statutaire. Il arrête les projets de « lois du pays », après avis du haut conseil de la Polynésie française6(*) et prend les règlements nécessaires à leur mise en oeuvre.

L'assemblée de la Polynésie française, composée de 57 représentants élus au suffrage universel direct pour cinq ans, dispose, aux termes de l'article 102 du statut d'autonomie, de la compétence de principe pour régler, par ses délibérations, les affaires de la Polynésie française. Elle exerce en particulier les compétences de la collectivité qui relèvent du domaine de la loi, telles que l'adoption des « lois du pays ». Il lui revient par ailleurs de contrôler l'action du président et du gouvernement.

Le Conseil économique, social et culturel est obligatoirement consulté sur les projets et propositions de « lois du pays » à caractère économique ou social et peut l'être sur les autres projets ou propositions de délibérations (article 151 du statut d'autonomie). Le nombre de ses membres est fixé par une délibération de l'assemblée de la Polynésie française. Il comprend actuellement 51 membres.

Enfin, cette organisation institutionnelle a été complétée par l'introduction de nouveaux dispositifs de démocratie participative et par une amélioration du statut des communes de Polynésie française.

En effet, conformément à l'article 72-1 de la Constitution, le statut d'autonomie de 2004 définit un droit de pétition, permettant à un dixième des électeurs inscrits en Polynésie française de saisir l'assemblée de toute question relevant de sa compétence (article 158). L'assemblée de la Polynésie française peut par ailleurs soumettre à référendum local tout projet ou proposition d'acte dénommé « loi du pays » ou tout projet ou proposition de délibération tendant à régler une affaire relevant de sa compétence (article 159). Le conseil des ministres peut quant à lui soumettre à référendum, après autorisation de l'assemblée, les projets d'actes relevant de ses attributions.

En outre la loi organique statutaire du 27 février 2004 a conforté la place des communes dans l'organisation des institutions polynésiennes. Créées pour la plupart en 1971, les 48 communes demeuraient entièrement dépendantes des transferts de l'Etat et de la Polynésie française.

L'article 52 du statut de 2004 prévoit que le fonds intercommunal de péréquation reçoit au moins 15 % des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la Polynésie française. Le comité des finances locales de la Polynésie française, coprésidé par le haut-commissaire de la République et par le président de la Polynésie française, répartit les ressources du fonds entre les communes. La Polynésie française peut également instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes, celles-ci étant chargées d'en fixer les taux (article 53).

L'article 43 du statut garantit aux communes l'exercice de compétences telles que la police municipale, la voirie communale, la construction, l'entretien et le fonctionnement des écoles, la collecte et le traitement des ordures ménagères ou l'urbanisme.

* 1 Voir le rapport fait au nom de la commission par M. Lucien Lanier sur le projet de loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française et le projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, n° 107 (2003-2004).

* 2 Voir cet avis en annexe au présent rapport.

* 3 Voir le programme de ce déplacement en annexe au présent rapport.

* 4 Loi du 6 septembre 1984.

* 5 Depuis, les collectivités d'outre-mer, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont également été dotées de l'autonomie par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 6 Le haut conseil de la Polynésie française, prévu à l'article 163 de la loi organique du 27 février 2004, est chargé de conseiller le président de la Polynésie française et le gouvernement dans la confection des « lois du pays », des délibérations et des actes réglementaires. Son président et ses membres sont nommés par arrêté du conseil des ministres polynésien pour une durée de six ans non renouvelable, en considération de leur compétence en matière juridique, parmi les magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire n'exerçant pas leurs fonctions en Polynésie française et n'y ayant exercé aucune fonction au cours des deux années précédentes, les professeurs des universités dans les disciplines juridiques et les avocats inscrits au barreau, les fonctionnaires de catégories A et les personnes ayant exercé ces fonctions (article 164 du statut).