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Projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française

 

TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 19 (art. 9 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Incompatibilité entre les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire et la qualité de membre du gouvernement de la Polynésie française

Cet article complète l'article 9 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature afin d'y inscrire l'incompatibilité entre les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire et la qualité de membre du gouvernement de la Polynésie française.

Le premier alinéa de l'article 9 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 rend les fonctions de magistrat incompatibles avec l'exercice d'un mandat au Parlement, au Parlement européen, au Conseil économique et social, de membre du congrès ou d'une assemblée de province de Nouvelle-Calédonie, de représentant à l'assemblée de la Polynésie française, de membre des assemblées délibérantes des collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna, ainsi qu'avec la fonction de membre du gouvernement de la Nouvelle-calédonie.

L'incompatibilité des fonctions de magistrat avec la qualité de membre du gouvernement de la Polynésie française résulte déjà de la combinaison des articles 75 et 111 (I, 4°) de la loi organique statutaire du 27 février 2004. En effet, l'article 75 de cette loi dispose que « le président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement sont soumis aux règles d'incompatibilité applicables aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française ». Or, l'article 111 rend les fonctions de représentant à l'assemblée incompatibles avec les fonctions de magistrat des juridictions administratives ou des juridictions judiciaires.

Le projet de loi organique inscrit cette règle au sein du statut de la magistrature, afin d'assurer une meilleure intelligibilité de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification.

Article 20 - Nouvelles élections et modalités d'entrée en vigueur de certaines dispositions

Cet article tend, d'une part, à abréger le mandat de l'assemblée de la Polynésie française actuelle, qui doit en principe s'achever en mai 2009, mais qui serait renouvelée dès janvier 2008, et, d'autre part, à préciser les modalités d'entrée en vigueur de certaines dispositions du présent texte.

1. L'abréviation du mandat de l'actuelle assemblée

L'article 104 de la loi organique du 27 février 2004 précitée précise que l'assemblée de la Polynésie française est composée de cinquante-sept membres élus pour cinq ans. Le dernier renouvellement général a eu lieu le 23 mai 2004 et les représentants alors élus doivent théoriquement siéger jusqu'en mai 2009.

Toutefois, afin de résoudre une crise institutionnelle latente nuisible à l'image et au développement de la collectivité, le présent article (I) tend à prévoir l'organisation de nouvelles élections afin de renouveler l'ensemble des sièges de l'assemblée dont le premier tour aurait lieu en janvier 2008 (premier alinéa).

En conséquence, le mandat des représentants élus le 23 mai 2004 et le 13 février 2005 (lors des élections partielles aux îles du Vent) prendrait fin à compter de la réunion de plein droit de l'assemblée (deuxième alinéa). Conformément au second alinéa de l'article 118 de la loi organique précitée, cette réunion, présidée par le doyen d'âge, est fixée au deuxième jeudi suivant l'élection des représentants.

La durée du mandat confié aux élus par les électeurs ne peut être modifiée que si le législateur et certaines nécessités institutionnelles justifient un aménagement du calendrier électoral.

En effet, selon l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles « concernant le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ». Il revient donc au législateur de modifier la durée des mandats électoraux concernés en cas de nécessité et de préciser alors les conditions et les limites de cette modification, sous peine de rester en deçà de sa compétence73(*). La durée du mandat de l'assemblée de la Polynésie française relève même d'un texte organique (article L.O. 406-1 du code électoral et article 104 de la loi organique statutaire du 27 février 2004).

Le Conseil constitutionnel se refuse à un contrôle d'opportunité des choix du législateur qui sont à l'origine d'une modification de la durée des mandats électoraux : « La Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement (...) il ne lui appartient donc pas de rechercher si les objectifs que s'est assigné le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que (...) les modalités retenues ne sont pas manifestement inappropriées à ces objectifs »74(*).

A ce titre, il vérifie l'adéquation entre les objectifs et les moyens retenus par les textes limitant ou allongeant la durée des mandats. Il a ainsi validé plusieurs lois modifiant le calendrier des scrutins et la durée des mandats électoraux.

Il découle de sa jurisprudence que la modification de la durée du mandat des élus appartenant à une assemblée locale ou à l'une des assemblées du Parlement n'est pas contraire à la Constitution à condition :

- que cette modification soit justifiée par des considérations d'intérêt général et que les différences de traitement entre élus ou électeurs qui en résultent soient en rapport avec l'objectif de la loi (ainsi, en 1994, le Conseil a validé l'objectif du législateur tendant à « éviter des difficultés de mise en oeuvre » de l'élection présidentielle de 199575(*) pour autoriser le report des élections municipales) ;

- que cette modification ait un caractère exceptionnel et transitoire. Elle doit être limitée dans le temps et strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi, afin de permettre aux électeurs d'exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable (le Conseil a par exemple validé la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 ayant prolongé d'un an la durée du mandat de certains conseillers généraux ; de même, il a validé la prorogation de onze semaines du mandat des députés instituée par la loi n° 2001-419 du 15 mai 2001 destinée à organiser les élections législatives après l'élection présidentielle en 2002).

Le législateur a déjà modifié à plusieurs reprises, la durée de certains mandats en cours en vue de répondre à des objectifs d'intérêt général.

De nombreux précédents

*La loi n° 66-947 du 21 décembre 1966 a reporté de mars à octobre 1967 (soit 7 mois) le renouvellement d'une série de conseillers généraux afin d'éviter que celui-ci ne coïncide avec les élections législatives ;

*La loi n° 72-1070 du 4 décembre 1972 a reporté, de mars à octobre 1973, le renouvellement d'une série de conseillers généraux en vue d'écarter sa concomitance avec le déroulement des élections législatives ;

*La loi n° 88-26 du 8 janvier 1988 a porté de trois à six mois (de mars à septembre) le délai dans lequel une série de conseillers généraux devait être renouvelée, pour faciliter l'organisation de l'élection présidentielle ;

*La loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 a pour sa part prolongé d'un an le mandat d'une série de conseillers généraux et écourté de deux ans le mandat d'une autre série, afin de permettre l'organisation simultanée des élections régionales et des élections cantonales ;

*La loi n° 94-44 du 18 janvier 1994 a prolongé d'un an le mandat d'une série de conseillers généraux, en vue de rétablir le renouvellement des conseils généraux par moitié tous les trois ans ;

*La loi n° 94-590 du 15 juillet 1994 a reporté de mars à juin 1995 (3 mois) les élections municipales afin d'écarter toute difficulté dans l'organisation de l'élection présidentielle ;

*La loi n° 96-89 du 6 février 1996 a reporté de deux mois (de mars à mai 1996) le renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française afin d'éviter la concomitance de ce renouvellement avec l'examen au Parlement d'une réforme statutaire de cette collectivité ;

* La loi organique n° 2001-419 du 15 mai 2001 a reporté de onze semaines (d'avril à juin 2002) l'organisation des élections législatives en vue de les faire précéder par l'élection du Président de la République ;

*Les lois 2005-1562 et 2005-1563 du 15 décembre 2005 ont :

-reporté d'un an les élections municipales et cantonales initialement prévues en mars 2007 ainsi que les élections cantonales prévues en mars 2010 ;

-reporté d'un an les renouvellements partiels du Sénat initialement prévus en 2007, 2010 et 2013.

La difficulté réside dans le fait que le projet de loi prévoit d'abréger les mandats en cours. Toutefois, depuis 2004, la Polynésie française est la proie d'une instabilité politique chronique (les cinq gouvernements successifs et les quatre motions de censure adoptées par l'assemblée le prouvent) qui paralyse le développement de la collectivité et provoque l'exaspération de la population. Les acteurs de la société civile (entreprises et églises notamment) se sont publiquement prononcés pour un retour aux urnes rapide.

C'est dans une situation similaire que le Conseil constitutionnel avait admis, en 1979, l'abréviation des mandats en cours à l'assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie. Il avait ainsi jugé qu' « une mesure d'abréviation du mandat de l'assemblée territoriale (...) dont la durée est fixée par la loi et ne peut être modifiée qu'en la même forme était la conséquence, au regard du mandat des membres de cette assemblée (...), d'une entrée en application immédiate du nouveau régime électoral ».

Le Conseil estimait ainsi que « le législateur n'a fait qu'user des pouvoirs qui lui appartiennent de fixer les conditions de mise en vigueur des règles qu'il édicte ; que, dès lors, il n'a méconnu ni le principe de la séparation des pouvoirs, ni les dispositions constitutionnelles qui le mettent en oeuvre ou qui consacrent la libre administration des collectivités territoriales »76(*).

A l'évidence, l'abréviation du mandat des membres de l'assemblée répond à une condition d'intérêt général.

La décision d'organiser les élections en janvier 2008, qui relève d'un choix du pouvoir exécutif, permettra d'éviter toute interférence avec les élections municipales prévues en mars 2008.

Votre rapporteur rappelle qu'au cours de son déplacement en Polynésie française, les représentants des formations politiques lui ont signalé que la mobilisation de l'électorat pourrait être limitée si la campagne électorale intervenait en fin d'année pendant Noël, fête très suivie par la population. Il se félicite donc de constater que le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, M. Christian Estrosi, a annoncé lors de sa visite à Rangiroa, le 1er novembre, que le premier tour des élections anticipées aurait lieu le 27 janvier 2008, et non le 13 janvier comme envisagé précédemment, le second tour devant être organisé le 10 février.

Il salue également les déclarations du secrétaire d'Etat indiquant que les électeurs inscrits sur les listes électorales de Polynésie révisées depuis le mois de septembre et jusqu'en décembre ne seraient pas exclus du scrutin (en principe, la clôture définitive des listes électorales est effective au dernier jour de février).

En complément, la commission vous propose un amendement tendant à rétablir le rythme de renouvellement normal de l'assemblée à compter de l'élection suivante, qui pourrait ainsi se dérouler au printemps 2013.

2. Les modalités d'entrée en vigueur de certaines dispositions

Le paragraphe II exclut la mise en oeuvre des dispositions de l'article 10 de la loi organique du 27 février 2004 au décret en Conseil d'Etat qui devra être pris pour fixer les nouvelles modalités d'élection de l'assemblée de la Polynésie française en vue du renouvellement général de l'assemblée de janvier 2008 : cet article prévoit la consultation du gouvernement de la Polynésie française sur les projets de décrets introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions particulières à la Polynésie française.

Le paragraphe III prévoit que les dispositions des articles premier (relatif aux modalités d'élection et de remplacement du président de la Polynésie française), 5 (modalités de mise en oeuvre de la responsabilité du président et du gouvernement par l'assemblée), 6 (dissolution et renouvellement anticipé de l'assemblée), 11 (incompatibilités électorales), 13 à 16 (séances mensuelles ; consultation des électeurs ; débat d'orientation budgétaire ; contrôle de la légalité des actes des institutions de la Polynésie française) et 18 (contrôle des actes budgétaires) seraient effectives à compter du prochain renouvellement de l'assemblée de la Polynésie française.

Par dérogation au I de l'article 8 de la loi organique du 27 février 2004 précitée (qui prévoit qu'en principe, les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur en Polynésie française à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le dixième jour qui suit leur publication), les autres dispositions du présent texte entreront en vigueur à compter de sa publication au Journal officiel de la République française.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié.

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Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

* 73 Décision n°87-233 DC du 5 janvier 1988-loi relative aux élections cantonales.

* 74 Décision n°93-331 DC du 13 janvier 1994-loi rétablissant le renouvellement triennal par moitié des conseillers généraux.

* 75 Décision n°94-341 DC du 6 juillet 1994-loi relative à la date de renouvellement des conseillers municipaux.

* 76 Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979 sur la loi n° 79-407 du 24 mai 1979 modifiant les modes d'élection de l'assemblée territoriale et du conseil de gouvernement du territoire de Nouvelle-Calédonie et dépendances et définissant les règles générales de l'aide technique et financière contractuelle de l'Etat.