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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Equilibres financiers généraux

 

III. LES OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

A. CONSOLIDER LES ACQUIS DE LA LOI ORGANIQUE

Trois ans après la rénovation du cadre juridique de l'examen des lois de financement grâce à la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, nous disposons désormais du recul permettant d'apprécier le bien-fondé de ce texte en termes de préparation, de contenu et de modalités d'examen du budget social de la nation.

1. Des avancées confirmées

Cette troisième application confirme la justesse des analyses antérieures de la commission pour laquelle la réforme organique devait avoir pour objectifs prioritaires d'améliorer la présentation de la loi de financement, d'étendre son champ d'intervention, de clarifier les relations entre l'Etat et la sécurité sociale, de renforcer l'autonomie de la sécurité sociale, de parfaire la qualité des annexes, enfin d'accroître ses moyens de contrôle sur l'application des lois de financement.

C'est effectivement ce que permet désormais la loi de financement :

 une présentation améliorée

Présentée en quatre parties - la première pour l'exercice clos, la deuxième pour l'exercice en cours, la troisième pour les recettes et l'équilibre de l'année à venir et la quatrième pour les dépenses de l'année à venir -, elle inclut aussi un cadrage pluriannuel prospectif sur quatre ans. Celui-ci est indispensable pour un pilotage pertinent des équilibres généraux de la sécurité sociale.

Par ailleurs, la nouvelle présentation de la loi de financement permet enfin de rapprocher les recettes et les dépenses par branche et d'obtenir des soldes, ce qui conduit le Parlement à voter sur l'équilibre financier de chacune des branches.

De plus, pour permettre une plus grande clarté dans la détermination des composantes de l'Ondam, la loi organique rend obligatoire sa déclinaison en au moins cinq sous-objectifs ; il y en a six dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Pour la première fois cette année, des comparaisons entre les trois derniers exercices sont réellement possibles, grâce à la présentation harmonisée des tableaux d'équilibre contenus dans les deux dernières lois de financement et le projet de loi de financement pour 2008. Votre commission se félicite du progrès indéniable que cela constitue pour sa correcte appréciation de l'évolution des finances sociales.

 un champ d'intervention étendu

Le champ de la loi de financement est étendu non seulement aux organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale - FSV, Ffipsa -, mais également à la Cades, pour laquelle doit être voté un objectif annuel d'amortissement de la dette, et au fonds de réserve pour les retraites (FRR), dont le montant prévisionnel de l'abondement doit être approuvé.

 une autonomie de la sécurité sociale renforcée

L'autonomie financière de la sécurité sociale a été renforcée : seule la loi de financement peut désormais autoriser que l'on déroge à la règle de la compensation des exonérations de charges sociales. Elle constitue aussi le cadre dans lequel est soumis à l'approbation du Parlement le montant total de la compensation des exonérations ciblées, en parallèle avec ce que prévoit la loi de finances.

Ces dispositions sont, pour votre commission, essentielles compte tenu des montants en jeu et de leur poids dans les recettes de la sécurité sociale. Elle aurait d'ailleurs préféré, mais sa plaidoirie était alors restée vaine, que soit élevé au niveau organique le principe général de la compensation des exonérations de charges tel qu'il figure à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, reprenant la loi Veil du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

A cet égard, votre commission estime indispensable que la loi de financement devienne le point de passage obligé pour l'approbation des exonérations de charges sociales. Trop de lois ordinaires viennent chaque année ajouter de nouvelles mesures d'exonération sans que leur impact sur les finances de la sécurité sociale ne soit correctement évalué et pris en compte.

 des comptes certifiés

Enfin, le principe de la sincérité, de la régularité et de la fidélité des comptes est clairement affirmé. La Cour des comptes est chargée de son contrôle ; elle doit désormais certifier les comptes du régime général. Cette nouvelle obligation est entrée en vigueur avec les comptes de l'exercice 2006. La Cour a donc remis son premier rapport de certification des comptes au mois de juin dernier et l'exercice s'est avéré extrêmement concluant dès cette première mise en oeuvre.

Tout laisse à penser que la certification des comptes permettra des progrès dans la gestion des branches, ce que laisse déjà entrevoir la sanction de l'impossibilité de certifier les comptes de la branche famille pour celle-ci.