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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Famille

 

II. LE SUCCÈS DE LA POLITIQUE FAMILIALE TIENT À SON ADAPTATION AUX BESOINS PARTICULIERS DE CHAQUE FAMILLE

La comparaison des taux de fécondité en Europe montre que la politique familiale française est une réussite. En 2006, la France a connu un taux de fécondité de deux enfants par femme, devenant ainsi avec l'Irlande le pays le plus fécond d'Europe. Par comparaison, des pays qui connaissent un niveau de richesse par habitant égal à celui de la France, comme l'Italie, l'Espagne ou l'Allemagne traversent une crise démographique qui se traduit par des taux de fécondité ne dépassant pas 1,4 enfant par femme.

Nombre d'enfants par femmes en 2005

Moyenne UE à 25

Allemagne

Belgique

Espagne

France

Great Britain

Irlande

Italie

1,5

1,4

1,6

1,4

2

1,6

2

1,4

Le modèle familial français repose sur l'activité professionnelle des femmes : 80 % des femmes âgées de vingt-cinq à quarante-neuf ans avaient en 2006 une activité professionnelle. L'hypothèse sur laquelle repose ce modèle, qui semble paradoxale au premier abord, est que la famille a plus de chances de se développer si elle dispose de deux revenus.

La politique familiale française cherche donc à concilier la vie familiale et la vie professionnelle, en créant les conditions qui permettent aux parents de pouvoir choisir la manière dont ils souhaitent prendre en charge leurs enfants. En instaurant une grande liberté pour les parents, elle favorise ainsi le travail des femmes tout en facilitant le développement des familles.

A. L'AIDE AUX PARENTS DE JEUNES ENFANTS EST FONDÉE SUR LE PRINCIPE DU LIBRE CHOIX

1. La réussite de la Paje est celle du libre choix

a) La Paje est l'aboutissement de vingt années de réformes

Depuis 1985, les prestations liées à la petite enfance ont connu une réforme tous les trois ans. La politique familiale a progressivement mis en place un ensemble de dispositifs qui ont levé les obstacles, notamment financiers, au désir d'enfant. Le fil rouge de l'évolution des prestations a été l'instauration du libre choix des parents :

- donner le libre choix d'avoir des enfants, par une compensation du coût de la venue de l'enfant dans le foyer ;

- permettre le libre choix du mode de garde, par le développement des structures d'accueil ;

- faciliter le libre choix de garder soi-même ses enfants, par un desserrement de la contrainte financière.

L'instauration de la Paje a permis de réunir en une prestation unique l'ensemble des allocations destinées à la petite enfance. Elle est ainsi devenue, depuis le 1er janvier 2004, la seule prestation familiale consacrée à l'arrivée d'un enfant au foyer et à sa garde ; elle regroupe et transforme toutes les prestations créées depuis 1985. L'allocation à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (Afeama) et l'allocation pour la garde d'enfant à domicile (Aged), qui sont encore versées pour les enfants nés entre 2001 et 2003, prendront fin le 1er janvier 2010.

La Paje soutient financièrement les familles dans leur vie quotidienne, sur les questions de naissance, d'adoption, de mode de garde et de conciliation de la vie familiale et professionnelle. Elle comprend donc:

une prime à la naissance ou à l'adoption versée sous condition de ressources, au septième mois de grossesse ou à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer des adoptants ;

une allocation de base versée à tous les parents ayant à charge un enfant de moins de trois ans, et qui varie en fonction du niveau des revenus ;

un complément de libre choix d'activité (CLCA), versé au parent qui choisit de ne pas exercer d'activité professionnelle ou qui travaille à temps partiel pour s'occuper d'un enfant de moins de trois ans ;

un complément de libre choix du mode de garde (CLMG), attribué jusqu'aux six ans de l'enfant, lorsque celui-ci est gardé par une assistante maternelle agréée ou par une employée à domicile. Il prend en charge les cotisations sociales (100 % pour une assistante maternelle et 50 % pour une garde à domicile dans la limite d'un plafond) et une partie de la rémunération versée au salarié, dans la limite d'un plafond variable en fonction des revenus du ménage ;

- un complément optionnel de libre choix d'activité (Colca) ouvert aux parents d'au moins trois enfants à charge, dont l'un a moins de trois ans. Il vise à favoriser le retour à l'emploi des parents qui prennent un congé pour s'occuper de leurs enfants, en leur offrant une meilleure rémunération que l'actuel CLCA (759 euros au lieu de 530 euros) mais sur une période plus courte, puisqu'à la différence du CLCA, versé jusqu'aux trois ans de l'enfant, le Colca cesse à son premier anniversaire. Il est attribué uniquement en cas d'arrêt total de l'activité professionnelle et peut être partagé entre les parents.

b) Les différents éléments de la Paje répondent à des besoins distincts

La croissance continue, depuis 2004, de l'ensemble des prestations de la Paje prouve que ces prestations répondent chacune à un besoin particulier.

La montée en charge de la prime à la naissance ou à l'adoption s'est achevée en 2005. Elle représente une dépense de l'ordre de 620 millions d'euros par an. De 50 000 à 55 000 familles sont bénéficiaires chaque mois de la mesure.

En 2007, l'allocation de base sera versée à 1,9 million de familles, soit trois fois plus qu'en 2004. Elle représentera un coût de 4 milliards d'euros, contre 750 millions trois ans plus tôt.

S'agissant des compléments de la Paje, la hausse du nombre de bénéficiaires, certes moins spectaculaire, est néanmoins sensible.


· Le complément de libre choix du mode de garde compte 58 000 bénéficiaires de plus que les anciennes Aged et Afeama réunies. Le recours à un mode de garde payant a donc augmenté de 8,5 %, du fait de la meilleure solvabilisation permise par la Paje.

Nombre de bénéficiaires de la Paje

(en milliers)

 

2004

2005

2006

2007*

2008*

Prime

55

56

56,0

56

56

Allocation de base

690

1 332

1 890,0

1 908

1 927

Complément d'activité

186

415

611,0

621

627

Complément de garde

112

317

516,0

631

695

* prévisions réalisées par la Cnaf en date du 22 août 2007 Source : Cnaf


· Le complément de libre choix d'activité concerne 44 000 bénéficiaires de plus que l'ancienne APE, malgré des conditions d'activité plus exigeantes. Son succès résulte de l'octroi du congé parental dès le premier enfant et d'une meilleure indemnisation du congé à temps partiel. A la fin du mois de décembre 2006, les bénéficiaires du CLCA étaient 586 000, pour un coût de 1,9 milliard d'euros ;


· Le complément optionnel de libre choix d'activité connaît une croissance plus modérée : au 31 mars 2007, seuls 1 814 parents en bénéficiaient. Trois raisons expliquent cette situation : le dispositif est très récent et n'est ouvert qu'aux enfants nés depuis le 1er juillet 2006 ; le complément n'est pas cumulable avec les indemnités journalières maternité dont la mère bénéficie pendant seize semaines après la naissance sauf durant le dernier mois de versement, qui est celui d'octobre 2006 pour les enfants nés le 1er juillet 2006, le Colca n'est donc effectif que depuis quelques mois ; les parents peuvent enfin anticiper des difficultés à trouver une solution de garde ultérieure après le premier anniversaire de l'enfant et préférer le CLCA classique de trois ans.

2. L'accueil des enfants de moins de trois enfants peut être encore amélioré

a) La majorité des enfants de moins de trois ans sont gardés par leurs parents

Selon les données de la Cnaf, 55 % des enfants de moins de trois ans sont gardés par leurs parents. Lorsque les deux parents travaillent à temps complet, la situation est légèrement différente : 72 % des enfants de moins de trois ans sont alors pris en charge par un mode d'accueil payant et seulement 28 % sont gardés par leurs parents. La flexibilité du temps de travail, et en particulier le développement des horaires décalés, explique en grande partie cette pratique.

Au total, en 2006, environ 1,1 million d'enfants de moins de trois ans sont couverts par une prestation permettant le recours à un mode de garde payant ou accompagnant le retrait total ou partiel du marché du travail d'un des parents : cela représente seulement 47 % des enfants de cette classe d'âge. Parmi ces bénéficiaires, 48 % des familles jouissent d'une prestation accompagnant le retrait d'activité (CLCA ou APE à taux plein ou réduit) et 39 % bénéficient d'une prestation (CMG ou Afeama - Aged) aidant à financer l'accueil chez une assistante maternelle ou la garde payante à domicile.

b) Les structures d'accueil sont inégalement réparties sur le territoire

Même si les prestations légales et les subventions accordées aux établissements d'accueil collectifs sont versées suivant les mêmes règles sur l'ensemble du territoire, des disparités territoriales importantes existent.

En matière d'accueil collectif, le taux d'équipement est très variable selon les départements : il varie de deux à trente et une places pour cent enfants de moins de trois ans. Trois départements situés en Ile-de-France (Paris, Hauts-de-Seine, Val-de-Marne) disposent d'un nombre moyen de places supérieur à vingt. A l'inverse, vingt-cinq départements, situés plutôt dans la moitié nord de la France comptent moins de six places pour cent enfants de moins de trois ans.

Nombre de places d'accueil collectif pour cent enfants de moins de trois ans en 2005

c) L'effort en faveur de l'accueil des jeunes enfants doit être poursuivi, mieux ciblé et mieux évalué

L'accueil des jeunes enfants a connu depuis 2000 une progression importante avec la mise en place de cinq dotations spécifiques visant à soutenir l'investissement des structures d'accueil de la petite enfance :

- le fonds d'investissement à la petite enfance (Fipe), mis en place en septembre 2000, et doté de 228,7 millions d'euros ;

- l'aide exceptionnelle à l'investissement (AEI), instaurée en mai 2002, et également pourvue de 228,7 millions d'euros ;

- le dispositif d'aide à l'investissement petite enfance (Daipe), engagé en avril 2004, pour un montant de 200 millions d'euros ;

- le dispositif d'investissement pour la petite enfance (Dipe), lancé en juillet 2005 avec un financement de 165 millions d'euros ;

- le plan petite enfance, annoncé le 7 novembre 2006, et qui bénéficie d'un engagement financier de l'Etat à hauteur de 56,55 millions d'euros.

Chaque plan s'est vu assigné un objectif toujours plus ambitieux, afin de répondre à la demande croissante de la part des familles.

Réalisation du Fipe

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Montants engagés*

178 774

8 281

20 512

12 959

2 442

2 254

2 990

Montants décaissés**

26 567

39 643

48 137

42 635

27 253

18 567

nd

Nombre de projets

284

349

307

255

133

100

60

Nombre de places financées

5 882

7 132

6 380

6 397

4 356

2 809

1 419

Créations de places

3 546

3 600

3 493

3 925

2 496

1 378

992

Réalisation de l'AEI

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Montants engagés*

78 734

111 761

24 255

4 153

2 968

5 726

Montants décaissés**

3 180

21 326

46 227

50 622

44 889

nd

Nombre de projets

52

161

296

304

339

172

Nombre de places financées

1 050

3 079

6 674

7 701

7  05

4 768

Créations de places

542

2 018

4 028

4 548

4 626

3 181

Réalisation du Daipe

 

2004

2005

2006

2007

Montants engagés*

144 779

10 771

14 571

16 469

Montants décaissés**

2 928

19 648

36 191

nd

Nombre de projets

38

127

271

361

Nombre de places financées

893

3 065

6 886

9 748

Créations de places

682

1 908

4 813

6 923

Réalisation du Dipe

 

2005

2006

2007

Montants engagés*

1 604

140 963

18 363

Montants décaissés**

0

1 823

nd

Nombre de projets

4

59

32

Nombre de places financées

64

1 389

643

Créations de places

42

1 123

413

* Décisions d'attribution, indépendamment des dates prévues pour les éventuels paiements.

** Montants décaissés ou payés arrêtés au 31 décembre 2006. Les montants décaissés pour l'année 2007 ne seront stabilisés qu'en fin d'exercice.


· Le Fipe
visait à augmenter la capacité d'accueil des enfants de zéro à trois ans, en subventionnant les projets locaux de création ou d'aménagement des structures d'accueil à but non lucratif présentés par les collectivités territoriales et les associations.


· L'AEI
avait pour objectif de veiller à la continuité des aides du premier fonds, tout en assurant une répartition plus équilibrée des crédits sur le territoire national, et en les adaptant : soutien spécifique à l'accueil des deux-trois ans, à l'accueil d'urgence et à celui des enfants handicapés.


· Le plan « crèches » ou « Daipe »
, toujours en vigueur, vise à augmenter le nombre de places de près de 10 % pour atteindre 20 000 places supplémentaires en 2007. Il diffère des deux plans précédents par l'ouverture des financements aux entreprises privées souhaitant créer des établissements et structures d'accueil de la petite enfance pour en faire leur principale activité économique.


· Le Dipe permet d'accorder des crédits d'investissement correspondant à la création de 15 000 places dans des structures d'accueil de la petite enfance.

Enfin, le plan petite enfance prévoit un nouveau programme de création de 40 000 places supplémentaires pour l'accueil des enfants âgés de moins de six ans, à l'horizon 2012, en plus des 72 000 déjà programmées par les précédents plans.

Ce nouveau plan établit des critères qui devraient permettre de mieux cibler les financements vers les régions les moins équipées et les familles les plus vulnérables. Tous les projets, qu'ils soient gérés par des collectivités territoriales, des associations ou des entreprises, relèveront d'une enveloppe unique gérée par chaque Caf. Les projets seront divisés en deux catégories, les crèches de quartier et les crèches de personnel :

- pour les crèches de quartier, trois critères seront utilisés pour hiérarchiser les territoires : l'offre et la demande, la richesse du territoire, la typologie sociale des familles ;

- pour les crèches de personnel, la hiérarchisation s'opèrera en prenant en compte l'écart entre l'offre existante et l'évaluation du besoin.

De plus, comme pour le Daipe, la subvention accordée pour chaque place créée devrait varier selon les modalités suivantes : un socle de base de 6 500 euros par place, une bonification de 1 000 euros pour les créations de places fonctionnant en intercommunalité, et une autre bonification pouvant atteindre 5 000 euros en fonction du potentiel financier de la commune.

Votre commission suivra avec attention la mise en oeuvre de ce plan à l'occasion de l'examen de chaque projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elle veillera à ce qu'il réduise effectivement les disparités territoriales et sociales dans l'accès aux structures collectives d'accueil des jeunes enfants.