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Projet de loi de finances pour 2008 : Le budget de 2008 : en attendant la révision générale des politiques publiques

 

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME I

LE BUDGET DE 2008

ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 189, 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 (2007-2008)

LES PREVISIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

- :- :- :- :- :- :- :- :-

Budget de l'État :

- Une croissance de 2 à 2,5 % du PIB, avec comme hypothèse un baril de Brent à 73 dollars
et une valorisation de l'euro à 1,37 dollar ;

- Des recettes nettes du budget général de 230,55 milliards d'euros ;

- Des dépenses du budget général qui augmentent en volume de 0,3 %, à périmètre constant, pour s'établir à 271,81 milliards d'euros ;

- Le solde des comptes spéciaux : - 467 millions d'euros ;

- Un déficit de l'État, y.c. comptes spéciaux de 41,7 milliards d'euros.

Chiffres consolidés relatifs aux administrations publiques :

- Déficit public : 2,3 % du PIB ;

- Prélèvements obligatoires : 43,7 % du PIB ;

- Dépenses publiques : 52,6 % du PIB ;

- Dette publique : 64  % du PIB.

PRINCIPAUX ÉLÉMENTS FISCAUX ET BUDGÉTAIRES
DE LA LOI DE FINANCES POUR 2008

- :- :- :- :- :- :- :- :-

Recettes nettes : 230,55 milliards d'euros

- Recettes fiscales nettes : 272,08 milliards d'euros ;

- Recettes non fiscales (hors fonds de stabilisation des changes) : 28,05 milliards d'euros ;

- Prélèvements sur recettes : - 69,58 milliards d'euros ;

- Produit attendu des grands impôts (nets) : taxe sur la valeur ajoutée : 135 milliards d'euros ; impôt sur le revenu : 60,5 milliards d'euros ; impôt sur les sociétés : 53,9 milliards d'euros ; taxe intérieure sur les produits pétroliers : 16,9 milliards d'euros ;

Dépenses nettes : 271,81 milliards d'euros

- Charges de la dette : 40,8 milliards d'euros et 15 % du budget ;

- Dépenses de personnel : 119,9 milliards d'euros.

Plafond des emplois rémunérés par l'État en ETP : 2.219.035

Données financières :

- Plafond de variation de la dette (d'une durée supérieure à une année) : 26,7 milliards d'euros en 2008 ;

- Besoin de financement de l'État 2006 : 144,9 milliards d'euros, dont 103 milliards d'euros au titre de l'amortissement de la dette.

INTRODUCTION

Il est plusieurs manières de lire le projet de loi de finances pour 2008.

A un premier niveau, on peut souligner qu'il se situe dans le prolongement du budget pour 2007, tant en ce qui concerne son mode de gouvernance que ses grandeurs caractéristiques, à commencer par le niveau du déficit :

continuité dans les méthodes avec la reprise d'un objectif de norme de dépense, même si celle-ci est redéfinie notamment dans son champ d'application, et avec la mise en place d'une réserve de précaution substantielle ;

continuité dans les chiffres ensuite, avec un déficit prévisionnel de 41,7 milliards d'euros, qui, à l'image de l'année dernière permet à notre pays d'espérer le maintien de l'équilibre primaire, si l'exécution est favorable.

Il y a là un constat d'autant plus naturel que les éléments de rupture avec la précédente législature ont été concentrés dans la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat dite TEPA, qui voulait donner le ton d'une nouvelle politique économique plus volontariste, axée autour de la volonté de rétablir la confiance et de redonner au Français l'envie de travailler et d'investir.

A un second niveau, ce budget traduit, plus encore que les précédents, la pression d'un contexte particulièrement difficile :

- contraintes conjoncturelles, d'abord, liées à l'incertitude sur les prix des matières premières et sur l'impact de la crise des « subprimes » ;

- contraintes sur les recettes, consécutives à la nécessité d'absorber le coût de la loi TEPA évalué à quelque 7,5  milliards d'euros ;

contraintes sur les dépenses, dues à la nécessité de comprimer les dotations pour faire face à la poussée des dépenses inéluctables : paiement des pensions et charges de la dette ;

contraintes financières, enfin, avec une croissance des besoins de refinancement au moment où s'amorce une remontée de taux d'intérêt qui devrait se poursuivre, sauf si l'aggravation de la crise bancaire amenait les banques centrales à différer les hausses voire à réinjecter de la monnaie dans l'économie.

C'est à l'aune de ces éléments qu'il faut apprécier la performance accomplie dans la construction du présent projet de loi de finances.

Une performance budgétaire à nuancer

Celle-ci doit être relativisée : il convient à la fois de signaler le caractère en définitive moins vertueux des évolutions proposées et de souligner l'effort non négligeable accompli au regard des contraintes structurelles pesant sur les finances publiques.

D'une part, sur le plan méthodologique, la novation introduite par le présent projet de loi de finances est une norme de « dépense élargie », qui inclut, outre les dépenses de l'État stricto sensu, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi que les affectations de recettes à des personnes distinctes de l'État. Cette nouvelle norme, fixée à 0 % en volume et à 1,6 % en valeur - compte tenu de la prévision d'inflation - apparaît prometteuse dans son principe mais doit être nuancée en ce qui concerne ses conséquences pour 2008.

La pertinence de ce périmètre élargi est évidente car les prélèvements sur recettes sont bien des charges supportées par l'État qu'il est légitime d'inclure dans la norme de dépenses. Si une telle définition avait été retenue sous la précédente législature, l'on  aurait économisé plus de 2 milliards d'euros par an en moyenne, ce qui eût été à l'évidence vertueux.

Toutefois, l'examen attentif par votre commission des finances de son impact pour 2008 montre qu'elle se traduit par un relatif relâchement de la discipline applicable à l'État stricto sensu. Si l'on avait appliqué la règle « standard » de la précédente législature, soit celle du « zéro volume » - pour ne rien dire de celle du « - 1 volume » mise en oeuvre l'année dernière -, l'État n'aurait vu ses crédits augmenter que de 1,6 % contre 1,9 % dans le présent projet de loi de finances. En valeur absolue, cela conduit à doter l'État de 700 millions d'euros de plus que ce dont il aurait bénéficié dans le cadre de la norme « zéro volume » appliquée à un périmètre restreint.

Symétriquement, la nouvelle norme est relativement défavorable aux collectivités territoriales. Leurs dotations subissent une diminution de 335 millions d'euros par rapport au niveau qu'elles auraient pu atteindre si l'on n'avait pas modifié les règles d'indexation de leurs dotations.

Bref, tout se passe comme si l'application de la nouvelle norme « zéro volume élargie » avait pour conséquence, en 2008, de modifier la répartition de l'effort de maîtrise des dépenses entre l'État et les collectivités territoriales.

D'autre part, dans l'appréciation de l'effort de l'État, il faut aussi tenir compte du contexte et, à ce titre, « nuancer les nuances ».

Le budget pour 2008 se caractérise en effet par la forte poussée des dépenses, sinon obligatoires, du moins contraintes.

La norme de dépense élargie, qui appliquée à 335,1 milliards d'euros, aboutit à une enveloppe globale de 340,5 milliards d'euros, dégage une marge de progression de 5,5 milliards d'euros, à périmètre constant.

Sur ce montant, dit communément « grain à moudre », on doit relever que 2 milliards d'euros sont préemptés par l'augmentation des dépenses de pension. De même, il s'y ajoute 1,6 milliard d'euros d'augmentation de la charge de la dette, à comparer à une augmentation, dans le précédent budget, de seulement 200 millions d'euros.

Ainsi, le budget pour 2008 est le premier qui subit de plein fouet l'augmentation, depuis longtemps annoncée, de certaines dépenses structurelles. La marge de manoeuvre pour l'État - en d'autres termes, son « reste à vivre » - est d'autant plus réduite que le projet de loi de finances procède au rebasage d'un certain nombre de dépenses sociales.

Une vigilance nécessaire face à la montée des périls budgétaires et financiers

Cette appréciation, nuancée mais globalement positive, sur les équilibres proposés par le présent projet de budget, doit être prolongée par la prise en compte des tensions résultant d'une certaine montée des périls budgétaires et financiers.

Sur le plan budgétaire, le rebasage de certaines dotations à caractère social pour 2008 est loin d'être suffisant. Il s'agit certes d'une initiative appréciable mais pas suffisante au vu de la persistance de certaines sous-budgétisations. Leur montant, tel qu'évalué par la commission des finances à environ 1,3 milliard d'euros, doit être considéré comme un ordre de grandeur à comparer à la marge de manoeuvre du gouvernement.

Un tel chiffre n'est pas sans lien avec l'importante réserve de précaution de plus de 7 milliards d'euros, qu'il est prévu, selon l'exposé des motifs du présent projet de loi de finances, de constituer en début d'année. Nul doute que, en dépit de progrès ponctuels, les sous-budgétisations constituent une menace pour l'exécution budgétaire, comme l'avait été, en son temps, le phénomène des reports de crédits, phénomène aujourd'hui maîtrisé grâce aux efforts accomplis sous la précédente législature.

Toujours sur le plan budgétaire, il convient d'insister sur les tensions qui caractérisent l'exécution budgétaire de cette fin d'année. Les quelque 38,3 milliards d'euros de déficit d'exécution actuellement prévus pour 2007 ne seront pas aisés à atteindre, compte tenu des dernières informations dont votre commission des finances dispose en matière de rentrées fiscales.

On est assez loin des anticipations plutôt favorables du début de l'année. En fait, lors du débat d'orientation budgétaire, le gouvernement prévoyait de 2 à 5 milliards d'euros de plus-values fiscales. Il n'attend plus que 2,2 milliards d'euros, compte tenu des moins-values en matière de TVA et, dans une moindre mesure, d'impôts sur le revenu. Les quelques 2,7 milliards d'euros de moins-values pour ces deux impôts sont d'ailleurs confirmées par les estimations que votre commission des finances effectue à partir des situations hebdomadaires que lui transmet le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.

Bref, toute l'exécution 2007 repose sur les plus-values d'impôts sur les sociétés. A ce stade, et toujours sur la base des situations hebdomadaires, votre commission des finances estime, comme le gouvernement, que l'on peut escompter une plus-value de l'ordre de 5 milliards d'euros. Mais elle attire l'attention sur le caractère incertain de ce chiffre. La perception anticipée de l'impôt sur les sociétés mise en place depuis deux ans, a, jusqu'à présent, joué dans un sens favorable dans la mesure où les résultats des entreprises ont toujours bénéficié de la conjoncture mondiale très porteuse. Aujourd'hui, la tendance pourrait s'inverser avec les incertitudes liées à l'impact sur la croissance de la crise des « subprimes ».

Pour 2008, avec une élasticité des recettes fiscales prévue au niveau de 1,3, le gouvernement fait preuve d'une légitime prudence. Mais il n'est pas sûr que la bonne surprise que l'on devrait constater en 2007 -  malgré les incertitudes que l'on vient de mentionner - se reproduise. L'élasticité anticipée pour 2007 de 1,6 - contre 1,2 dans la loi de finances initiale  -pourrait se révéler finalement un peu moins élevée si le secteur financier, en particulier, voyait ses résultats affectés soit par des pertes sur ses actifs financiers soit par le ralentissement de l'activité économique aux États-Unis. Cette prudence dans l'évaluation des élasticités des recettes fiscales au PIB par le présent projet de loi de finances vient compenser le « traditionnel optimisme » du gouvernement dans l'appréciation des perspectives de croissance pour 2008 qui, avec 2,25 %, se situe à environ 0,25 point au-dessus de la moyenne du consensus des conjoncturistes.

L'autre sujet d'inquiétude de votre commission des finances est la mise sous tension financière de l'État. A l'article d'équilibre, figure un tableau de financement dont les données, paradoxalement, sont révélatrices des difficultés que l'État pourrait rencontrer pour financer sa dette publique.

Ce tableau, qui sera analysé de façon détaillée dans le commentaire de l'article 32 figurant dans le tome II du présent rapport général, fait apparaître une diminution du plafond de variation nette de la dette négociable de l'État de 33,7 milliards d'euros en 2007 à 16,7 milliards d'euros en 2008. Cette amélioration est en réalité révélatrice sinon de difficultés, du moins d'une certaine vulnérabilité financière.

En fait, la réduction du plafond de variation de la dette, révélée par l'article d'équilibre, traduit la nécessité dans laquelle se trouve l'État de couvrir une part significative de son besoin de financement par des émissions à court terme non prises en compte dans le plafond. Vont en effet arriver à échéance en 2008, des emprunts importants contractés entre 2002 et 2004 pour faire face au creusement des déficits de la période. Or, un appel massif aux marchés financiers pourrait dégrader les conditions de refinancement de l'État. D'où le recours à des émissions à court terme qui, au surplus, sont plus sensibles à l'évolution des taux. Cette précarité est confirmée par l'augmentation du « spread » existant entre les taux payés par l'Allemagne et par la France pour le refinancement de leur dette publique. Ainsi, dans le cas où ce différentiel, certes encore modeste, s'accentuerait, le marché pourrait-il, plus encore que les remontrances des pairs dans le cadre des Conseils européens, assurer la sanction d'une gestion insuffisamment rigoureuse de nos finances publiques.

Le besoin urgent de marges de manoeuvre

En tout état de cause, il est urgent de se recréer des marges de manoeuvre budgétaires, et donc financières. Ce premier budget de la nouvelle législature n'en porte pas encore la trace, mais votre commission des finances place beaucoup d'espoir dans la révision générale des politiques publiques (« RGPP ») entreprise sous l'autorité directe du Président de la République ainsi que dans la revue générale des prélèvements obligatoires.

La « RGPP » doit être mise en oeuvre sans tabou mais, aussi, en tenant compte de l'expérience des responsables des politiques publiques concernées comme de l'impact des mesures sur l'opinion.

Quant à la revue générale des prélèvements obligatoires, la « RGPO », votre commission des finances estime que les débats qu'elle a initiés, notamment autour du thème de la TVA sociale, sont riches et devraient déboucher sur une série de réformes de nature à recréer cette « dynamique de l'assiette » à défaut de laquelle ne seront pas préservées les incitations au travail comme à l'investissement.

A cet égard, elle rappelle que seule la représentation nationale a la légitimité pour proposer, discuter et adapter l'assiette, les taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Nul corps, aussi prestigieux soit-il, ne peut prescrire aux pouvoirs publics élus une ligne de conduite en la matière.

La revue générale des prélèvements obligatoires devrait être l'occasion de « mettre à plat » aussi bien les différentes taxations que la façon dont elles sont instituées et adaptées.

Il ne s'agit pas seulement de définir, type d'impôt par type d'impôt, secteur par secteur, la bonne assiette et les bons taux, notamment pour essayer, chaque fois que cela est possible, d'appliquer le principe de base en matière d'imposition qui consiste à prévoir des taux faibles et une assiette large. Il s'agit aussi de définir des règles de bonne gouvernance fiscale, autour des thèmes, désormais classiques, de la lisibilité, de la prévisibilité et de la stabilité de notre fiscalité.

C'est à ce titre que l'on peut envisager une nouvelle réforme de la LOLF pour y introduire un certain nombre de perfectionnements.

Un nouveau chantier institutionnel : la modification de la LOLF

En premier lieu, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ne consacre pas suffisamment de place aux dépenses fiscales, à ces « niches » qui telles de la « mauvaise herbe », ont tendance à affecter la lisibilité du « jardin à la française »  que devrait constituer notre système fiscal. Votre commission des finances a plusieurs propositions à faire en la matière, qui pourraient, pour quelques unes d'entre elles, trouver leur place dans la LOLF.

Il conviendrait, d'abord, d'inciter le gouvernement à chiffrer les niches pour les faire figurer, non seulement, comme c'est largement le cas aujourd'hui, dans les programmes et les missions au même titre que les dépenses, mais encore les inclure dans la norme générale de dépense annuelle.

Sans doute y a-t-il là une tâche difficile compte tenu des problèmes que rencontre l'administration pour en évaluer le coût. Des progrès importants ont été faits en matière de chiffrage - notamment en termes de proportion des niches quantifiées - mais on est encore loin du compte sur le plan des méthodes et de la fiabilité des estimations. Le Parlement aurait tout à gagner à se doter à cet égard de moyens autonomes d'évaluation et de contre-expertise. Votre rapporteur général ne peut que souligner, à cet égard, la mauvaise évaluation de certaines mesures comprises dans la loi TEPA, et, en particulier, s'agissant du coût du nouveau régime du bouclier fiscal.

Une deuxième règle à mettre en oeuvre serait de vraiment faire des lois de finances le point de passage obligé de toute nouvelle mesure dérogatoire en matière fiscale. C'est ce que souhaite la commission des affaires sociales en matière de niches sociales ; c'est ce que votre commission des finances voudrait mettre en oeuvre, également, dans le respect du droit constitutionnel d'initiative reconnu tant au gouvernement qu'aux membres des deux assemblées.

Mais tout ne peut pas être fait par les textes et le Parlement se doit d'agir par lui-même. Celui-ci pourrait « montrer l'exemple » non seulement en régulant le flux de nouvelles niches fiscales, mais aussi en s'attaquant au stock existant.

Dans cette perspective, votre commission des finances vous proposera, en seconde partie de la présente loi de finances, de distinguer les niches horizontales, qui font en quelque sorte partie intégrante du mode de calcul de l'impôt tel le crédit d'impôt recherche, et dont la validité peut être à durée indéfinie, des niches sectorielles qui, par principe, ne doivent pas être pérennes. Ainsi distinguerait-on « les niches à durée indéterminée » des « niches à durée déterminée » qui, parce que leur validité serait limitée à trois ou quatre ans, devraient être évaluées périodiquement. Cet exercice est indispensable, même si le risque n'est pas mince, si l'on n'y prend pas garde, de voir s'appliquer la célèbre formule du prince de Salina dans Le Guépard selon laquelle « Il faut que tout change pour que tout reste comme avant ».

Dans une telle perspective, les niches sectorielles restent concevables mais comme des mesures temporaires destinées à amorcer un retournement de tendance pour stimuler une activité, voire à titre de simple signal, sans que l'avantage fiscal ait vocation à être permanent. Le re-profilage du crédit d'impôt figurant à l'article d'équilibre - introduit à l'initiative de votre commission des finances -  associé à la télédéclaration est un bon exemple de cette nouvelle stratégie en matière de niches fiscales.

Il faut aussi saisir l'occasion de cette révision de la LOLF pour y introduire d'autres mesures telles la prise en compte, dans le plafond des emplois des opérateurs de l'État. Il ne faudrait pas, en effet, que les contraintes imposées à l'État se traduisent par une tendance au contournement du plafond d'équivalent temps plein par des créations de postes dans les organismes périphériques au détriment des finances publiques. Plusieurs ministères ont bien usé de cette possibilité.

Enfin, la LOLF pourrait être sans doute adaptée pour que soient mieux clarifiées et encadrées un certain nombre de pratiques, aujourd'hui permises par les textes, mais qui doivent être considérées comme peu compatibles avec le texte même de la LOLF selon lequel la comptabilité de l'État doit donner une image sincère de nos finances publiques.

Il s'agirait ainsi, « par exemple », de mieux définir le cadre dans lequel peuvent s'effectuer des reprises de dettes. Il y a là un point de fuite qui permet à l'État de créer de la dette sans passer par la « case déficit ».

Le processus est le suivant : on confère à un organisme une mission de service public ; on le dote ou plutôt on le sous-dote de ressources propres insuffisantes, le cas échéant par affectation d'une taxe fiscale ou assimilée ; et au bout de quelques années, l'État reprend la dette dudit organisme correspondant au déficit accumulé exercice après exercice, ce qui fait que la dette de l'État augmente sans que cela ait eu un impact sur le déficit budgétaire. Tel est le cas en particulier du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), mais il ne s'agit pas d'un cas isolé.

Cet exemple pose la question des normes mais aussi de la certification de la comptabilité budgétaire qu'il serait logique de confier à la Cour des comptes actuellement en charge de la certification de la seule comptabilité générale de l'État, dès lors qu'un équilibre pourra être trouvé entre l'exigence de sincérité posée par la LOLF, et le nécessaire respect de la marge de manoeuvre qui doit être laissée à l'exécutif dans la gestion de nos finances publiques.

Une année de transition dans la perspective de 2012

Mais de bonnes règles de gouvernance ne suffiront pas à rétablir nos finances publiques. Encore faut-il faire preuve de volonté politique pour mener à bien les réformes qui permettront de dégager les marges de manoeuvre nécessaires et de rétablir la compétitivité de l'économie française, aujourd'hui menacée.

Si l'on veut atteindre les objectifs que le gouvernement s'est fixés pour 2012 - ramener la dette publique à moins de 60 % du PIB et rétablir l'équilibre du solde des administrations publiques - il faut selon votre commission des finances, procéder à 85 milliards d'euros d'économies. Sachant que les économies permises d'ici à 2012 par le passage à la norme « zéro volume élargie » peuvent être évaluées à 25 milliards d'euros, il reste donc effectivement à trouver 60 milliards d'euros.

D'où l'ardente obligation de la révision générale des politiques publiques, au regard de laquelle le présent projet de loi de finances apparaît comme un budget de transition.

On est donc d'autant plus dans l'attente des revues générales, qu'elles portent sur les politiques publiques ou sur les prélèvements obligatoires, que les performances de l'économie française se dégradent comme en témoigne la détérioration de notre solde extérieur : sur l'ensemble de l'année 2006 le déficit commercial français atteint le niveau « record » de 29,2 milliards d'euros. C'est ce constat qui justifie l'accent mis dans le présent projet de loi de finances sur l'enseignement supérieur et la recherche qui bénéficient d'un effort sans précédent, conformément aux engagements du Président de la République.

Nul doute qu'il y a là le vrai défi pour l'économie française qui, dans un contexte durable d'euro fort, - et, serait-on tenté d'ajouter, en dépit du caractère anesthésiant de le monnaie unique - devra trouver en elle-même la force de se réformer et se remettre sur la bonne trajectoire vers l'horizon 2012.

I. PRÉSENTATION RAPIDE DES GRANDS ÉQUILIBRES DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

Le projet de loi de finances pour 2008 (PLF 2008) prévoit un déficit budgétaire de 41,7 milliards d'euros, en diminution de 300 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 (qui prévoyait un déficit de 42 milliards d'euros), mais en augmentation par rapport aux prévisions révisées pour 2007 (38,3 milliards d'euros), afin de tenir compte du « paquet fiscal » adopté à l'été 2007.

Les grands équilibres du projet de loi de finances 2008

(en milliards d'euros)

 

LFI 2007

2007 révisé

PLF 2008

Total des dépenses du budget général (1)

266,9

266,9

271,8

Prélèvement au profit des collectivités territoriales (2)

49,5

49,4

51,2

Prélèvement au profit de l'Union européenne (3)

18,7

16,8

18,4

Total des prélèvements sur recettes (4) = (2)+(3)

68,1

66,2

69,6

Total des dépenses (A) = (1)+(4)

335

333,1

341,4

Total des recettes fiscales nettes (5)

265,7

267,9

272,1

Total des recettes non fiscales (6)

27

26,7

28,1

Recettes totales nettes (B) = (5)+(6)

292,7

294,7

300,2

Solde du budget général (BG) = (B) - (A)

-42,3

-38,4

-41,2

Solde des budgets annexes (BA)

-

-

-

Solde des comptes spéciaux (CS)

0,3

0,1

-0,5

Solde général (BG) + (BA) + (CS)

-42

-38,3

-41,7

Source : présent projet de loi de finances

Le budget est construit selon une nouvelle règle de croissance des dépenses : la règle « zéro volume élargie » aux prélèvements sur recettes et aux affectations de recettes à des opérateurs de l'État. De la loi de finances initiale 2004 à la loi de finances initiale 2006, la règle a été celle du « zéro volume », mais appliquée aux seules dépenses budgétaires. La loi de finances initiale 2007 appliquait une norme plus ambitieuse, celle du « - 1 volume », toujours dans les mêmes limites.

Le PLF 2008 proposerait une norme encore plus ambitieuse : selon les estimations du gouvernement, les dépenses du périmètre élargi, dont l'augmentation serait donc nulle en volume en 2008, augmenteraient de 0,2 % en 2007. Sur une base de référence de 335 milliards d'euros de dépenses en 2007 et compte tenu d'une hypothèse d'inflation de 1,6 %, la norme autorise ainsi une augmentation maximale des dépenses de 5,5 milliards d'euros.

Au sein de cette norme élargie, il convient d'être attentif en 2008 à l'évolution des dépenses de l'État, qui progressent en volume de 0,3 point, en tirant parti de la discipline imposée aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Le gouvernement ne respecte pas ce qui gagnerait à devenir une double norme « zéro volume » : progression maximale des dépenses de l'État de « zéro volume » et « zéro volume » pour la norme de dépense élargie.

Les principales évolutions par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 sont présentées dans le tableau ci-après.

Les grandes lignes du PLF 2008 : facteurs d'évolution du solde à périmètre courant

(en milliards d'euros)

 

Par rapport à la LFI 2007

Par rapport à la prévision 2007 révisée

Croissance des dépenses (0 % en volume, y compris pour les prélèvements sur recettes)

-6,4

-8,3

dont (notamment) :

   

non remplacement d'un départ à la retraite sur 3

0,2

0,2

Augmentation des dépenses d'enseignement supérieur et de recherche (1)

-1,4

-1,4

Augmentation des prélèvements sur recettes

1,5

3,4

Augmentation des recettes (avant prélèvements sur recettes)

7,5

5,5

dont :

   

Augmentation des recettes fiscales nettes

6,4

4,2

Augmentation spontanée des recettes fiscales

14,8

12,6

Allégements de recettes fiscales :

-8,4

-8,4

dont :

   

Mesures du PLF 2008 hors mise en oeuvre de la loi TEPA

-0,9

-0,9

Mesures du PLF 2008 mettant en oeuvre la loi TEPA

-4,1

-4,1

Mesures de la loi TEPA

-3,4

-3,4

Augmentation des recettes non fiscales

1,1

1,4

Evolution du solde du budget général

1,1

-2,8

Evolution du solde général (avec comptes spéciaux)

0,3

-3,4

(1) 1,8 milliard d'euros de moyens supplémentaires seraient consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche. Ils seraient répartis entre crédits budgétaires (1,2 milliard d'euros en autorisations d'engagement, 1 milliard d'euros en crédits de paiement), augmentation des moyens des agences de recherche (190 millions d'euros pour l'Agence nationale de la recherche et Oseo) et dépenses fiscales (0,4 milliard d'euros). On ne compte pas ici les dépenses fiscales, comptabilisées parmi les allégements de recettes.

Source : présent projet de loi de finances

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, les dépenses du périmètre élargi augmenteraient de 5,5 milliards d'euros à périmètre constant, et de 6,4 milliards d'euros à périmètre courant.

La maîtrise de l'évolution de la dépense de l'État serait permise par diverses mesures d'économie. Le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux aurait permis d'économiser 1 milliard d'euros en année pleine1(*), mais en 2008 le gouvernement prévoit de supprimer seulement 22.921 postes en équivalents temps plein (22.791 pour le budget général), soit un départ à la retraite sur trois, ce qui correspondrait à une économie brute de 17.797 ETPT, soit environ 450 millions d'euros2(*) en 2008, sur laquelle seraient imputées pour moitié des augmentations de rémunérations. L'économie nette est de 235 millions d'euros.

En sens inverse, il faut prendre en compte l'accroissement des dépenses d'enseignement supérieur et de recherche, qui devraient augmenter de 10 milliards d'euros sur la législature, dont, selon les indications du gouvernement, 1,4 milliard d'euros en 2008 (auquel il faut ajouter 0,4 milliard d'euros de dépenses fiscales).

L'indexation sur la seule inflation des dotations de l'État aux collectivités territoriales contenues dans l' » enveloppe normée » permettrait d'économiser environ 335 millions d'euros en 2008 par rapport à la prolongation de la tendance passée, et aux règles d'indexation alors en vigueur. Les dotations de l'État aux collectivités territoriales diminueraient de - 0,4 % en volume.

Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne diminuerait en valeur de 300 millions d'euros en 2008, soit une baisse en volume de 3,2 %.

Du côté des recettes, les quelques 15 milliards d'euros d'augmentation spontanée des recettes fiscales seraient pour l'essentiel compensés par les importants allégements fiscaux, de l'ordre de 8,5 milliards d'euros (consistant en quasi-totalité en la mise en oeuvre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « TEPA »), de sorte que les recettes fiscales nettes augmenteraient de seulement 6,4 milliards d'euros. Après prise en compte d'une augmentation de 1,1 milliard d'euros des recettes non fiscales, les recettes totales augmenteraient de 7,5 milliards d'euros.

Au total, le solde du budget général s'améliorerait donc de seulement 1,1 milliard d'euros, et le solde général du budget de l'État (c'est-à-dire y compris les comptes spéciaux) s'améliorerait de seulement 0,3 milliard d'euros, compte non tenu des modifications de crédits qui interviendront au cours de la discussion parlementaire.

Le coût budgétaire de la loi TEPA en 2008 : quelques précisions méthodologiques

Les documents budgétaires comprennent des estimations différentes du coût de la loi TEPA en 2008. Ces différences viennent du fait que les concepts utilisés ne sont pas les mêmes.

1. Raisonnement en « mesures nouvelles » ou en coût cumulé

Tout d'abord, le fascicule relatif à l'évaluation des voies et moyens et le rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution raisonnent en « mesures nouvelles », c'est-à-dire qu'ils prennent en compte ce qui fait que les recettes s'écarteront, en 2008, de leur évolution spontanée par rapport à 2007. L'intérêt de cette approche est qu'elle permet de faire des prévisions de recettes : on calcule ce que seraient les recettes en 2008 si elles évoluaient spontanément par rapport à 2007, et on ajoute l'impact des mesures nouvelles. La base de comparaison est donc alors l'année 2007, qui intègre déjà le coût budgétaire de la loi TEPA en 2007, de l'ordre de 1,5 milliard d'euros.

Selon cette approche en « mesures nouvelles », le coût de la loi TEPA en 2008 lato sensu (loi TEPA après censure du Conseil constitutionnel de 3,4 milliards d'euros + transfert de 3,9 milliards d'euros à la sécurité sociale par le PLF + renforcement en PLF de l'exonération des intérêts d'emprunt, de 220 millions d'euros) est de 7,5 milliards d'euros.

Cependant, ce coût de 7,5 milliards d'euros en 2008 s'entend, comme on l'a indiqué, par comparaison avec une évolution spontanée des recettes par rapport à 2007. Si on prend en compte le fait que les recettes 2007 étaient déjà minorées de 1,5 milliard d'euros du fait de la loi TEPA, en 2008 le coût dit « cumulé » (en prenant comme comparaison la situation où il n'aurait jamais existé de loi TEPA) de la loi TEPA lato sensu pour l'État est de 7,5 milliards d'euros + 1,5 milliard d'euros = 9,1 milliards d'euros (en corrigeant des arrondis).

Le coût dit « cumulé » est en réalité le coût total de la mesure une année donnée, c'est-à-dire l'écart par rapport à une situation où la mesure n'aurait jamais existé. Ce n'est pas la somme des coûts totaux de l'année considérée et des années précédentes, mais celle des seules mesures nouvelles.

2. Prise en compte ou non du coût pour l'ensemble des administrations publiques

A ces phénomènes s'ajoute le fait que la loi TEPA doit moins coûter en 2008 pour l'ensemble des administrations publiques que pour l'État, parce que le coût pour l'État correspond, pour 0,5 milliard d'euros en « mesures nouvelles » et 0,7 milliard d'euros en cumulé, au gain pour la sécurité sociale réalisé sur les cotisations sociales sur les heures supplémentaires du fait de l'augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés.

Le coût de la loi TEPA lato sensu pour l'ensemble des administrations publiques est donc, en 2008, de 7,5 - 0,5 = 7 milliards d'euros en « mesures nouvelles », et de 9,1 - 0,7 = 8,4 milliards d'euros en cumulé.

3. Prise en compte ou non du renforcement en PLF de l'exonération des intérêts d'emprunt

A cela s'ajoute le fait que les estimations du coût de la loi TEPA peuvent ou non intégrer le coût du renforcement en PLF de l'exonération des intérêts d'emprunt, pour 220 millions d'euros.

Le tableau ci-après synthétise ces différentes approches.

Le coût de la loi TEPA : synthèse des différentes approches

(en milliards d'euros)

   

En « mesures nouvelles » (ce qui fait que les recettes s'écarteront de leur tendance « spontanée » par rapport à l'année précédente)

En cumulé (écart de recettes, l'année considérée, par rapport à une situation où la loi TEPA n'aurait jamais existé)

 

2007

2008

en 2008 (cumul des mesures nouvelles de 2007 et de 2008)

En régime de croisière

 

Prise en compte de la loi TEPA + des transferts de recettes à la sécurité sociale par le PLF 2008 :

       

A

Coût pour l'État

-1,6

-7,2

-8,9

-13,8

B

Gain pour la Sécurité sociale réalisé sur les cotisations sociales sur les heures supplémentaires lié à l'augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés

0,2

0,5

0,7

0,7

C

Coût pour les administrations publiques (A+B)

-1,5

-6,8

-8,2

-13,2

D

Crédit d'impôt sur intérêts d'emprunt : doublement du crédit d'impôt la 1re année (article 7 du présent projet de loi de finances)

0,0

-0,2

-0,2

-0,8

 

Prise en compte de la loi TEPA + des transferts de recettes à la sécurité sociale par le PLF 2008 + du doublement du crédit d'impôt la 1re année :

       

E

Coût pour l'État (A+D)

-1,6

-7,5

-9,1

-14,7

F

Coût pour les administrations publiques (C+D)

-1,5

-7,0

-8,4

-14,0

N.B. ces chiffres sont arrondis, ce qui explique que certains semblent ne pas « tomber » juste. Les résultats qui paraissent les plus significatifs pour 2008 sont indiqués dans des cases grisées.

Source : d'après le rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution

La marge maximale de progression des dépenses de 5,5 milliards d'euros susmentionnée est en fait largement absorbée par la forte progression des dépenses inéluctables :

-  2 milliards d'euros de dépenses supplémentaires environ au titre des pensions ;

-  1,6 milliard d'euros d'augmentation de la charge de la dette, qui atteint le niveau record de 40,6 milliards d'euros.

La poussée de la dette marque la fin d'une époque au cours de laquelle l'effet prix, consécutif à la baisse des taux d'intérêt, avait pu compenser l'effet volume résultant de l'importance des déficits accumulés notamment lors du ralentissement économique de 2002.

Dès cette année, on voit se profiler une insuffisance des crédits prévus à ce titre, dont le montant fixé à 39,2 milliards d'euros dans la loi de finances de 2007 n'avait été augmenté que de 200 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent.

Pour 2008, la montée anticipée des taux d'intérêt, qui passeraient d'une année sur l'autre, pour le court terme de 3,6 % à 4,4 %, et, pour le long terme de 4,1 % à 4,5 %, ne peut que susciter des inquiétudes sur la soutenabilité de notre endettement.

Certes avec 40,6 milliards d'euros de charge de la dette, on est proche du déficit de 41,7 milliards d'euros pour 2008 et au vu de l'importante réserve de précaution - de quelque 7,2 milliards d'euros de crédits de paiement - qu'il est prévu de constituer, on a toutes les raisons d'espérer que l'équilibre primaire sera atteint en exécution, c'est-à-dire que l'État n'aura pas besoin d'emprunter pour couvrir ses dépenses hors charges de la dette.

Cependant, s'agissant du stock de la dette, on doit rappeler que la stabilisation en 2006 de l'encours de la dette de l'État seul à un niveau de l'ordre de 877 milliards d'euros est une performance largement due à des mesures d'optimisation de trésorerie « à un coup ». Cette performance n'est donc pas reproductible.

Néanmoins, pour 2008, le solde public prévisionnel s'établit au niveau de - 2,3 points de PIB, supérieur au solde stabilisant - c'est à dire, celui qui maintient constant le ratio dette/PIB -, qui se monte à - 2,6 points. Toutefois, à moyen et long termes, face à des charges d'intérêt croissantes, la soutenabilité de la dette publique dépendra largement de la performance de l'économie française en matière de croissance.

* 1 Compte non tenu des éventuelles augmentations de rémunération individuelle liées à cette mesure, qui pourraient être compensées par une politique salariale globalement plus rigoureuse.

* 2 Il faut en effet faire la différence entre équivalent temps plein (ETP) et équivalent temps plein travaillé (ETPT). Le ratio de non-remplacement des départs à la retraite est réalisé en nombre d'ETP, afin de souligner le nombre de postes supprimés, mais l'impact budgétaire ne peut être réalisé qu'en ETPT, puisqu'il prend en compte la réalité de la présence d'un agent sur la totalité d'une année. Un agent à temps plein qui partirait à la retraite au 30 juin ne représente que 0,5 ETPT. En année pleine, l'économie brute aurait représenté 716 millions d'euros.