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Projet de loi de finances pour 2008 : Le budget de 2008 : en attendant la révision générale des politiques publiques

 

IV. DES DÉPENSES DE L'ÉTAT EN ATTENTE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES...

Dans le contexte de la révision générale des politiques publiques, et de ses premiers résultats, attendus au printemps 2008, la présentation des crédits de l'État reste dans la continuité des exercices précédents, marquée par la poursuite de l'effort de maîtrise de la dépense, sans réforme de structure suffisante pour permettre un « big bang » dans les effectifs de l'État.

Il est symptomatique de constater que le respect de la norme de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux est facilité dans les ministères qui se sont dotés de contrats d'objectifs-moyens ou de contrats de modernisation (ministère des affaires étrangères, ministère des comptes publics...) et dégagent des gains de productivité importants (plus de 3 % dans les administrations fiscales par exemple) grâce à un investissement informatique important.

Le gouvernement indique mettre en place deux instruments devant permettre une rigueur accrue dans la dépense : la norme de dépense élargie, qui doit permettre d'éviter les points de fuite liés, par exemple à « l'agencisation de l'État » soulignée l'an passé par votre commission des finances, et une politique de mise en réserve de crédits plus exigeante, destinée à contenir par tous moyens la dynamique de la dépense.

Pour autant, le projet de loi de finances pour 2008 est marqué par une pause dans l'application de la norme « zéro volume » aux dépenses du seul État, qui progresseraient en volume de 0,3 point, pause opportunément permise par le ralentissement des autres dotations désormais inclues dans la norme de dépense élargie.

L'effort réalisé par l'État ne représente par ailleurs qu'une faible part de l'effort devant être réalisé sur la dépense publique, qui repose en réalité sur la sécurité sociale.

Pour la première fois, et à son initiative, le gouvernement présente, et il faut s'en féliciter, un rapport sur la dépense publique et son évolution en annexe du projet de loi de finances. Bien que perfectible, puisque ses développements sont davantage consacrés aux dépenses 2006 qu'aux dépenses 2008, et relativement limités en ce qui concerne les dépenses d'administration de sécurité sociale, il représente un premier exercice de prévision consolidée des dépenses publiques.

En 2008, le niveau des dépenses publiques dans le PIB serait ramené à 52,6 % du PIB, contre 53,4 % en 2006. Le rythme d'évolution de la dépense serait abaissé à 1,4 %, à comparer avec la moyenne constatée au cours des dix dernières années, de 2,25 %, et avec la prévision pour 2007 qui s'établit à 2 %. Il est cohérent avec l'objectif posé au cours du débat d'orientation budgétaire pour 2008 (un peu plus de 1 % par an en volume), et plus réaliste que celui des deux derniers programmes de stabilité (qui prévoyaient une croissance des dépenses de 0,6 % par an en volume), mais doit être mis en perspective avec les performances passées.

Croissance des dépenses des administrations publiques en volume

(en %)

Sources : Insee, programmes de stabilité, présent projet de loi de finances

La réalisation de ce scénario très ambitieux sera très largement tributaire, sans surprise, d'un effort considérable à réaliser sur les dépenses des administrations de sécurité sociale, la discipline exigée des administrations de l'État et des collectivités territoriales, compte tenu de leur modération relative en dépense, paraissant par comparaison plus simple à atteindre. Plus que le projet de loi de finances, le texte central de l'automne est donc encore une fois le projet de loi de financement de la sécurité sociale : on peut regretter s'agissant de ce texte que le volet « recettes » retienne plus l'attention que le volet « dépenses ».

Evolution de la dépense publique et contribution de chaque catégorie d'administration

(en %)

 

2006

2007

2008

Croissance de la dépense publique en volume

2,1

2,0

1,4

Contribution État + ODAC

0,3

0,4

0,2

Contribution des collectivités territoriales

0,9

0,4

0,3

Contribution de la sécurité sociale

0,9

1,3

0,8

Source : rapport sur la dépense publique et son évolution annexé au PLF 2008

A. UNE NORME DE DÉPENSE ÉLARGIE PROMETTEUSE, MAIS DONT LA PORTÉE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE EN 2008

La norme de « dépense élargie », fixée à 0 % en volume, et donc à 1,6 % en valeur, en tenant compte de la prévision d'inflation, inclut :

- les dépenses de l'État stricto sensu ;

- les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et du budget de l'Union européenne ;

- les affectations de recettes à des personnes distinctes de l'État, à commencer par ses opérateurs.

1. Une nouvelle norme destinée à éviter les points de fuite

Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit à structure courante un total des dépenses « en norme élargie » de 341,4 milliards d'euros. A structure constante, les dépenses en norme élargie pour 2008 représenteraient 340,5 milliards d'euros, contre 335,1 milliards d'euros en 2007, soit une stabilité en volume (progression de 1,6 % en valeur).

La norme « zéro volume élargie » : les dépenses à structure 2007

(en milliards d'euros)

 

LFI 2007

PLF 2008

Dépenses du budget général (1)

266,9

271,9

Total des prélèvements sur recettes (2)

68,2

68,5

Prélèvement au profit des collectivités territoriales

49,5

50,1

Prélèvement au profit de l'Union européenne

18,7

18,4

Affectation de recettes à des opérateurs de l'État (3)

 

0,1

Total des dépenses « norme élargie « = (1)+(2)+(3)

335,1

340,5

Source : présent projet de loi de finances

S'agissant du seul budget général, les dépenses s'établiraient à structure constante à 271,9 milliards d'euros contre 266,9 milliards d'euros en 2007. Le « grain à moudre » lié à l'établissement de la norme en volume, de l'ordre de 5,5 milliards d'euros, est entièrement capté par le budget général, les prélèvements sur recettes et les affectations de recettes connaissant une progression modérée.

Le premier effet vertueux de l'élargissement de la norme aux affectations de recettes, réalisé dès le projet de loi de finances pour 2008, est la suppression de certaines affectations de recettes17(*), pour un montant de 1,1 milliard d'euros, contenant ainsi la tendance à « l'agencisation de l'État ».

Le second effet vertueux est lié à l'effort réel de maîtrise des contributions aux collectivités territoriales : 335 millions d'euros d'économies sont réalisées par rapport aux règles d'indexation précédentes, réparties entre 114 millions d'euros au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, 79,4 millions d'euros au titre de la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties, 123,1 millions d'euros au titre de la compensation des allègements de taxe professionnelle en ce qui concerne les bénéfices non commerciaux et 18,1 millions d'euros au titre de la compensation de la réduction de la taxe professionnelle pour création d'établissements.

Il faut souligner par ailleurs l'impact qu'aurait eu, pour le passé, l'application de la norme de dépense élargie « zéro volume » par rapport à une norme de dépense « zéro volume » appliquée strictement aux dépenses de l'État. Si le périmètre élargi avait été retenu sous la précédente législature précédente, plus de 10 milliards d'euros supplémentaires auraient été économisés, soit 2 milliards d'euros par an. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, souligne que « l'écart le plus significatif 18(*) concerne la loi de finances pour 2006, du fait de l'augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (+ 1,8 % en volume) et, surtout, de nombreuses affectations de recettes qui, pour un montant d'alors 2,2 milliards d'euros concernaient des organismes aussi divers que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), le fonds national d'aide au logement (FNAL) ou l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL). A l'inverse, l'écart en loi de finances initiale pour 2007 est beaucoup plus limité : l'effort supplémentaire représenté par la réduction de 1 % en volume des dépenses nettes du budget général a permis de contenir l'évolution de l'enveloppe élargie à environ 0,2 % en volume ».

Par rapport à la période passée 1999-2006, le graphique suivant souligne l'effort que représente le passage à la norme de dépense élargie.

Evolution des dépenses de l'État en valeur et en volume, selon la « norme élargie »

(en %)

Source : présent projet de loi de finances

2. Un impact à nuancer pour l'exercice 2008

Le progrès constitué par le passage à une norme « zéro volume élargie » doit être nuancé en ce qui concerne l'exercice 2008, car cette norme ne se révèle pas plus stricte, après examen approfondi, qu'une norme « zéro volume » qui se trouverait appliquée aux seules dépenses de l'État, au sens étroit du terme.

En effet, si par le passé la norme « zéro volume » a été moins stricte que la norme « zéro volume élargie », c'est parce que l'État appliquait pour lui-même une norme de dépense stricte, alors que les prélèvements sur recettes, à destination des collectivités territoriales en particulier, étaient dynamiques.

En 2008 en revanche, les dépenses du « périmètre élargi » augmentent plus rapidement que ce qui se serait produit avec le maintien de la règle « zéro volume » ordinaire, comme l'indique le tableau ci-après.

Le passage à une norme « zéro volume élargie » traduit-il en 2008 une maîtrise supplémentaire de la dépense de l'État ?

(montants en milliards d'euros,
taux de croissance en % ;
on raisonne à périmètre 2007)

 

LFI 2007

PLF 2008

2008 avec « zéro volume » appliqué au périmètre étroit +
maintien de l'indexation actuelle des dotations de l'État aux collectivités territoriales

Dépenses du budget général (1)

266,9

271,9

271,2

Croissance des dépenses du « périmètre étroit» (en %)

 

1,9 %

1,6 %

Prélèvement au profit des collectivités territoriales

49,5

50,1

50,4

Prélèvement au profit de l'Union européenne

18,7

18,4

18,4

Total des prélèvements sur recettes (2)

68,1

68,5

68,8

Affectation de recettes à des opérateurs de l'État (3)

-

0,1

0,1

Total des dépenses « norme élargie « = (1) +(2)+(3)

335,0

340,5

340,1

Croissance des dépenses du « périmètre élargi » (en %)

 

1,6 %

1,5 %

Sources : présent projet de loi de finances, calculs de votre commission des finances

La maîtrise globale des dépenses du « périmètre élargi » semble légèrement plus faible que celle qui résulterait du maintien de la norme actuelle. Ainsi, alors que les dépenses du « périmètre élargi » doivent augmenter de 1,6 % en 2008, leur croissance aurait été de 1,5 % avec le maintien de la règle « zéro volume » appliquée au « périmètre étroit » et des règles actuelles d'indexation des dotations aux collectivités territoriales.

Ce paradoxe vient du fait que l'on ne raisonne pas en 2008 « toutes choses égales par ailleurs », mais avec un relâchement de la maîtrise des dépenses de l'État stricto sensu. Ces dépenses augmenteraient en effet de 1,9 % (soit un 0,3 % volume) alors que le maintien de la règle « zéro volume » actuelle impliquerait une croissance de seulement 1,6 %.

Ainsi, en 2008 le principal effet du passage à une norme « zéro volume élargie » est de modifier la répartition de l'effort de maîtrise des dépenses entre l'État et les collectivités territoriales. Pour celles-ci, le changement des règles d'indexation de leurs dotations se traduit par une économie de 335 millions d'euros par rapport à la tendance, alors que l'État bénéficie de 700 millions d'euros supplémentaires par rapport à ce que lui aurait autorisé la norme « zéro volume » dans son périmètre étroit des années précédentes.

Sur longue période toutefois, le passage d'une croissance en volume des dépenses du « périmètre élargi » de 1,1 % par an en moyenne de 1999 à 2006, et encore de 0,2 % en 2007, à une stabilisation de ces dépenses en volume, constitue un progrès indéniable.

B. LA QUALITÉ DE LA PRÉVISION DE LA DÉPENSE EN QUESTION

Notre collègue Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui comprend notamment les crédits de la direction du budget, s'est étonné au cours de la présentation de ce budget en commission des finances, le 16 octobre 2007, qu'aucun indicateur ne soit proposé pour mesurer la performance de cette direction importante. Il a ainsi proposé un indicateur de mesure de la qualité de la prévision de la dépense. Cet indicateur peut être construit de deux façons :

- ex post, en comparant le niveau d'exécution de la dépense avec le plafond voté en loi de finances initiale par le Parlement ;

- ex ante, en analysant la qualité de la justification au premier euro dont le principe a été introduit par la LOLF, qui conduit à proscrire les sous-budgétisations et les surbudgétisations.

1. Le gouvernement en mesure de tenir ses objectifs en matière de dépenses

Au cours de la précédente législature, le gouvernement a, chaque année, tenu la norme de dépense qu'il s'était fixée, induisant une appréciation favorable de votre commission des finances sur sa capacité à tenir le plafond de dépense voté par le Parlement.

En ce qui concerne l'exercice 2007, le plafond voté pour les dépenses du budget général s'établissait à 266,9 milliards d'euros. Dans son exposé général des motifs sur le projet de loi de finances pour 2008, le gouvernement maintient cet objectif inchangé, ce qui conduirait donc à la traduction, en exécution, de la norme « - 1 volume » voulue par le précédent gouvernement.

A la date de la dernière situation hebdomadaire (SH) budgétaire et financière de l'État transmise à votre commission des finances, en date du 11 octobre 2007, les dépenses nettes du budget général s'établissaient à 200,93 milliards d'euros, à comparer aux 197,41 milliards d'euros dépensés en 2006 à la même période, soit une variation de + 1,78 %.

Cette progression, non-conforme à la règle du « - 1 volume » dont l'application conduirait plutôt à une progression de l'ordre de 0,8 %, n'est pas nécessairement préoccupante, en ce qu'elle peut correspondre à des effets calendaires, et à un rythme d'exécution de la dépense différent de celui de l'exercice 2006.

Néanmoins, la fin de l'exercice 2007, et en particulier la loi de finances rectificative pour 2007, devront faire l'objet d'un examen attentif, afin que le gouvernement soit réellement en mesure de tenir le plafond de dépense pour le budget général. En « norme de dépense élargie », des facteurs très favorables sont à noter, avec la baisse de près de 2 milliards d'euros du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne par rapport à la prévision de la loi de finances initiale 2007, et un prélèvement au profit des collectivités territoriales en retrait de 100 millions d'euros par rapport à la prévision. Ces bonnes nouvelles budgétaires ne doivent pas conduire à un relâchement de la dépense de l'État en fin d'exercice 2007.

Or la mise en réserve de crédits laisse désormais peu de marges de manoeuvres.

En 2007, la mise en réserve de crédits, constituée en application de l'article 51 de la LOLF, a représenté 5,6 milliards d'euros (0,15 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre 2 (dépenses de personnel) et 5 % sur les autres titres).

Dès le début de la gestion, plusieurs dégels sont intervenus :

- 370 millions d'euros au titre des amendements résultant des débats parlementaires modifiant la distribution et la répartition des crédits ;

- 380 millions d'euros pour prendre en compte la partie des subventions aux opérateurs correspondant en fait à des rémunérations ;

- 1,9 milliard d'euros de dégels obligatoires sur les programmes d'intervention sur lesquels l'État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution.

A ces dégels s'ajoutent les crédits mis en réserve sur la mission défense (1,1 milliard d'euros), qui ont ces dernières années fait l'objet d'accords de dégel en contrepartie du respect d'un objectif global de dépenses pour le ministère.

Liste des programmes pour lesquels les dégels de crédits en gestion
sont considérés comme « inéluctables « en 2007

N° du programme

Programme

145

Epargne

168

Majoration de rentes

174

Passifs financiers miniers

195

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

109

Aide à l'accès au logement

173

Passifs financiers ferroviaires

197

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

198

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

119

Concours financiers aux communes et groupements de communes

120

Concours financiers aux départements

121

Concours financiers aux régions

122

Concours spécifiques et administration

106

Actions en faveur des familles vulnérables

157

Handicap et dépendance

183

Protection maladie

Source : ministère des comptes publics

Au total, la régulation s'est trouvée amputée de 3,8 milliards d'euros dès le début de la gestion, ne laissant qu'une marge de manoeuvre de 1,6 milliard d'euros. Le décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a procédé à titre d'avance à l'ouverture et à l'annulation de crédits à hauteur de 826,8 millions d'euros.

La marge actuelle, nettement inférieure aux reports, n'est donc pas suffisante pour écarter tout risque sur l'exécution, d'autant que de nombreuses sous-budgétisations restent à financer, comme, par exemple, 150 millions d'euros au titre des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Par ailleurs, la progression de la charge de la dette, évaluée à 200 millions d'euros en loi de finances initiale, pourrait atteindre jusqu'à 400 millions d'euros.

2. Des sous-budgétisations qui limitent les marges de manoeuvre en exécution

a) Des sous-budgétisations récurrentes, 3 ans après l'entrée en vigueur de la LOLF

Dans son avis transmis au Premier ministre le 17 octobre 2007 sur le projet de décret d'avance du 25 octobre 2007, votre commission des finances, tout en adoptant une position favorable, compte tenu de l'urgence des mesures à financer, a estimé que certaines ouvertures de crédits manifestaient « l'existence persistante de sous-budgétisations en loi de finances initiale pour 2007 ». Dans cet avis, votre commission des finances invitait « le gouvernement à prendre toutes dispositions nécessaires pour que les sous-budgétisations prévisibles ou les erreurs manifestes d'évaluation- dont elle a relevé qu'elles étaient de l'ordre de 500 millions de crédits de paiement-, ne se reproduisent pas dans le projet de loi de finances pour 2008 ».

Malheureusement, sous réserve de la présentation par le gouvernement au cours de l'examen du projet de loi de finances d'amendements de correction, les mêmes sous-budgétisations qu'en 2007 sont constatées, sur les mêmes postes de dépense, trois ans pourtant après la mise en oeuvre de la LOLF. Ces sous-budgétisations sont aisément détectées en cours d'exécution, grâce à la transmission des projets de décrets d'avance aux commissions des finances des deux assemblées, et à l'analyse des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative.

Si ces sous-budgétisations restent stables, elles constituent un phénomène récurrent et préoccupant : elles n'ont pas nécessairement un impact inflationniste, mais, en préemptant largement la réserve de précaution, limitent fortement les marges de manoeuvre en exécution et conduisent à sacrifier certaines dépenses de modernisation, d'investissement informatique ou de maintenance du patrimoine immobilier de l'État. Elles ont ainsi exactement le même effet que les reports avant la LOLF, celui de faire peser une « épée de Damoclès » sur l'exécution budgétaire.

Dans ces conditions, votre rapporteur général s'est efforcé de réaliser le « palmarès » des sous-budgétisations ou non-budgétisations de l'État pour 2008, tout en notant un rebasage significatif de certains crédits, achevé en ce qui concerne les frais de justice, ou prometteur dans la sphère sociale, sous réserve que les réformes évoquées pour maîtriser la dépense soient suivies d'effet en 2008.

Il convient par ailleurs d'avoir en mémoire les besoins19(*) de l'agence nationale pour le renouvellement urbain (ANRU), qui font l'objet d'engagements annuels à hauteur de 100 millions d'euros, en application de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, que l'État doit prendre à sa charge en exécution, par le biais de ressources variées, en général d'origine extrabudgétaire.

Un 1er « palmarès » des sous-budgétisations ou non-budgétisations (par programme)

(en millions d'euros)

 

Programme

Crédits concernés

Evaluation du niveau de la sous-budgétisation

1

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres
(mission Régimes sociaux et de retraite)

Subvention d'équilibre à la caisse de retraite de la RATP

25
(+ soulte non encore versée à la CNAV entre 500 et 700 millions d'euros pour l'adossement au régime général)

2

Equipement des forces
(mission Défense)

Frégates multimissions20(*)

340 (?)

3

Préparation et emploi des forces
(mission Défense)

Opérations extérieures

305 (?)

4

Accès et retour à l'emploi
(mission Travail et emploi)

Contrat d'accompagnement à l'emploi (CAE)

250 (?)

5

Action de la France en Europe et dans le monde
(mission Action extérieure de l'État)

Contributions de la France aux institutions internationales

200 (?)

6

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés
(mission Agriculture)

Absence de dotation du fonds national de garantie des calamités agricoles et refus d'apurements communautaires

80 + 50

7

Epargne
(mission Engagements financiers de l'État)

Primes d'épargne logement

?
(pour mémoire en 2006, 290 millions d'euros21(*))

8

Solidarité à l'égard des pays en développement
(mission Aide publique au développement)

Fonds européen pour le développement

100 (?)

9

Transports terrestres et maritimes

(mission Ecologie, développement et aménagement durable)

Dragage des ports

20( ?)

10

Veille et sécurité sanitaires
(mission Sécurité sanitaire)

Vaccins contre la fièvre catarrhale ovine

20

Source : commission des finances du Sénat

On peut estimer, de manière robuste, les sous-budgétisations à un minimum de 1,3 milliard d'euros, sans prendre en compte la question du versement de la soulte à la caisse nationale d'assurance vieillesse liée à l'adossement du régime spécial de retraite de la RATP au régime général22(*). Il convient également de remarquer que l'évolution de certaines dotations, rebasées de manière significative dans le projet de loi de finances pour 2008, reste conditionnée par la réalisation de réformes difficiles : ainsi, en ce qui concerne l'aide médicale d'État, le respect en exécution de la prévision budgétaire demande de dégager plus de 100 millions d'euros d'économies, par la mise en place notamment d'un ticket modérateur et un meilleur contrôle des bénéficiaires.

Quelques rebasages significatifs du projet de loi de finances pour 2008

(en millions d'euros)

Programme

Crédits concernés

Niveau du rebasage

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables
(mission Solidarité, insertion et égalité des chances)

Aide médicale d'État

120

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables
(mission Solidarité, insertion et égalité des chances)

Allocation parent isolé

100

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables
(mission Solidarité, insertion et égalité des chances)

Centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CRHS)

55

Source : commission des finances du Sénat

b) La nécessité d'augmenter la mise en réserve de crédits pour maîtriser l'exécution

En 2008, il sera procédé à la mise en réserve, sur chaque programme, de 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel et de 6 % sur les autres titres. Le montant des crédits ainsi mis en réserve s'élèverait donc à plus de 7 milliards d'euros.

Un contrôle renforcé sera réalisé s'agissant les mises en réserve de crédits afin que les gestionnaires évitent de les porter sur des dépenses obligatoires qui sont fatalement dégelées.

On peut se féliciter jusqu'à un certain point que le gouvernement prenne conscience de l'étroitesse de la réserve de précaution, qui ne permet pas de faire face avec certitude aux aléas en cours de gestion. Ce constat vaut particulièrement pour le titre 2, pour lequel la réserve de précaution représente aujourd'hui à peine le montant d'une journée de paye des personnels.

Toutefois, on peut s'interroger pour savoir si la vraie cause de l'augmentation de la réserve de précaution n'est pas liée à l'existence d'importantes poches de « sous-budgétisations », tout comme le profil des reports avait, avant la LOLF, conduit les gestionnaires à « geler » de manière préventive des volumes de plus en plus importants de crédits. Dès lors qu'il s'agit de dépenses inéluctables, les sous-budgétisations conduisent les gestionnaires à préempter sur le niveau de la mise en réserve de crédits un montant élevé de dépenses, mettant ainsi en danger la destination originelle de la réserve de précaution : le financement des aléas et des mesures nouvelles, imprévisibles en loi de finances initiale.

On peut imaginer que des surbudgétisations compensent en partie les sous-bugétisations. Ces surbudgétisations constituent le plus souvent un exercice obligé d'affichage politique, sans portée réelle en exécution. A titre d'exemple, on constate ainsi que les aides à la presse de la mission « Medias » sont sous-consommées à hauteur de 10 millions d'euros chaque année, tout en restant « intouchables » en prévision. Pour 2008, la mise en place d'un programme spécifique « Présidence française de l'Union européenne », doté de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement, afin d'afficher un niveau de dépense comparable à celui de la présidence allemande, ne conduira pas nécessairement à la consommation de la totalité des crédits, sans doute surévalués de l'ordre de 40 millions d'euros, puisque d'autres programmes contribueront également, sur leur substance, au bon déroulement de la présidence française.

Mais les autres annulations concernent les crédits les plus aisés à supprimer : quelques crédits d'intervention, des crédits d'investissement, notamment informatique, et les crédits d'entretien des locaux dédiés au travail des services de l'État...

C. UNE DEPENSE TOUJOURS RIGIDE, EN ATTENDANT LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Malgré une baisse des effectifs supérieure à celle des années précédentes, la dépense sur le titre 2 ne peut être maîtrisée : les départs à la retraite augmentent mécaniquement le nombre de pensionnés et donc le taux de cotisation de l'État. Les audits de modernisation ont eu un impact limité sur les effectifs, même s'ils ont pu produire des effets positifs sur certaines dépenses de fonctionnement, comme les achats.

Les dépenses contraintes représentent encore l'essentiel de la marge de manoeuvre autorisée par l'application d'une norme en volume. Toutefois, les dépenses d'avenir, qui constituent les priorités du gouvernement, connaîtraient une augmentation significative : + 1,7 milliard d'euros, dont 1 milliard d'euros en dépenses du budget général.

Les dépenses contraintes représentent 4,8 milliards d'euros sur les 5,5 milliards d'euros alloués par la norme de dépense en volume23(*)

(en milliards d'euros)

Source : présent projet de loi de finances

1. Une baisse des effectifs accrue représentant 1 % des effectifs de l'État, contrebalancée par les recrutements des opérateurs, qui ne permet pas une maîtrise de la masse salariale

La baisse des effectifs de l'État a, en partie, été contrebalancée au cours des dernières années par une augmentation des effectifs des opérateurs. La circulaire budgétaire du 31 juillet 2007 sur la préparation des budgets des opérateurs pour l'année 2008 indiquait que « les opérateurs de l'État doivent participer à l'effort de réduction des emplois que celui-ci s'impose. Ainsi, la préparation des budgets prévisionnels devra intégrer une règle de non renouvellement des effectifs identique à celle qui est appliquée, en 2008, à leur programme de rattachement ». Selon le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2008 relatif aux opérateurs de l'État, cette orientation a été imparfaitement suivie. Votre rapporteur général insiste pour qu'elle devienne une règle impérative.

Par ailleurs, la diminution des effectifs de l'État ne lui permet pas de maîtriser sa masse salariale inscrite sur le titre 2, en raison de la progression du montant des dépenses de pensions, et de la hausse du taux de cotisation « employeur » correspondant. Ceci peut conduire à s'interroger pour savoir si un objectif de maîtrise de la masse salariale, à définir, ne devrait pas se substituer à l'objectif de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, ou le compléter.

a) Des effectifs en baisse au sein de l'État

Le plafond des autorisations d'emplois s'établirait en 2008 à 2.206.737 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 2.270.840 en 2007. En incluant les budgets annexes, le plafond global des autorisations d'emplois de l'État serait de 2.219.035  TPT, contre 2.283.159 ETPT en 2007.

L'exercice 2008 permettra d'annuler complètement les créations d'effectifs réalisés sous l'avant dernière législature 1997/2002 et de diminuer le nombre d'agents de l'État en dessous du niveau de l'année 1998.

Evolution des effectifs de l'État entre 1998 et 2008 : un solde négatif en emplois de 8.900, mais une masse salariale inévitablement en hausse

Source : présent projet de loi de finances

La diminution nette du plafond d'emplois de 2008 par rapport à 2007 se décompose ainsi :

- 17.977 ETPT correspondant au non-remplacement en moyenne d'un départ à la retraite sur trois (soit le départ de 22.921 équivalents temps plein (ETP))24(*) ;

- 10.440 ETPT correspondant à un ajustement technique des plafonds d'autorisations d'emplois de 2007 : l'exécution 2006 a permis de constater que les plafonds d'emplois de certains ministères ont été surestimés au moment du passage à la LOLF ;

- 35.708 ETPT liés à des mesures d'ordre et de décentralisation correspondant pour l'essentiel à la décentralisation des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) vers les collectivités territoriales.

Parmi les créations de postes, il convient de relever :

- au ministère de l'éducation nationale, 700 emplois d'enseignants dans l'enseignement public du premier degré pour accompagner l'évolution démographique des élèves et 300 emplois d'infirmières conformément à la loi d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école ;

- au ministère de la justice, 1.100 emplois pour permettre l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires, 400 emplois sur le programme « justice judiciaire « pour permettre la mise en oeuvre des pôles d'instruction, et la création de juges délégués aux victimes, 100 emplois sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » ;

- au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, 100 contrôleurs du travail, 60 inspecteurs et 10 médecins et ingénieurs.

Evolution des emplois en 2008 en ETP

Missions ou budgets annexe

Plafond des autorisations d'emploi en LFI 2007

Suppressions nettes PLF 2008

%

Publications officielles et information administrative

1.032

- 24

- 2,3 %

Budget, comptes publics et fonction publique

153.168

- 2.625

- 1,7 %

Agriculture et pêche

38.253

- 575

- 1,5 %

Santé, jeunesse et sports

7.292

- 107

- 1,5 %

Défense

436.994

- 6.037

- 1,4 %

Economie, finances et emploi

16.402

- 205

- 1,2 %

Ecologie, développement et aménagement durables

96.627

- 1.192

- 1,2 %

Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales

192.744

- 2.306

- 1,2 %

Education nationale

1.044.980

- 11.200

- 1,1 %

Contrôle et exploitation aériens

11.287

- 106

-0,9 %

Culture et communication

12.137

- 106

- 0,9 %

Travail, relations sociales et solidarité

25.518

- 183

- 0,7 %

Affaires étrangères et européennes

16.463

- 118

- 0,7 %

Services du Premier ministre

2.604

- 1

0,0 %

Enseignement supérieur et recherche

147.636

0

0,0 %

Conseil et contrôle de l'État

4.911

49

1,0 %

Justice

72.023

1.615

2,2 %

Logement et ville

3.088

100

3,2 %

Immigration, intégration, identité nationale et codéveloppement

0

100

-

Total

2.283.159

- 22.921

1,0 %

Source : rapport sur la dépense publique et son évolution

b) Une masse salariale en progression

La baisse de 1 % des effectifs de l'État ne permet toutefois pas une diminution de sa masse salariale. En effet, les économies réalisées sont plus que compensées par l'augmentation des pensions, à hauteur de plus de 2 milliards d'euros.

Titre 2 : dépenses de personnels à structure constante 2008

 

LFI 2007

PLF 2008

Rémunérations d'activité

74,2

73,5

Cotisations pour pensions

43,1

45,1

Prestations sociales et allocations diverses

1,3

1,3

Total

118,6

119,9

Source : présent projet de loi de finances

Il convient donc de suivre avec précision l'évolution du taux de cotisation de l'État pour le paiement des retraites de ses agents, qui marque une évolution préoccupante, liée au déséquilibre démographique de la fonction publique.

Evolution du taux de cotisation de l'État pour les pensions civiles

(en %)

c) Les efforts insuffisants des opérateurs de l'État

Selon le rapport annuel sur l'état de la fonction publique en 2007, la fonction publique de l'État rémunérait au 31 décembre 2005, hors emplois aidés, 2,543 millions d'agents : 91 % appartenaient à des ministères et 9 % à des établissements publics nationaux à caractère administratif. L'évolution comparée des effectifs des ministères et des effectifs des agences de l'État est éloquente : entre 1994 et 2005, les effectifs des établissements publics administratifs ont progressé de 46,7 % tandis que ceux des ministères n'ont augmenté que de 4,5 %. Ainsi, alors qu'ils ne représentaient que 7 % des effectifs de l'État en 1994, ils en représentaient 9 % en 2005 et ont donc contribué pour 38 % à la croissance des effectifs de la fonction publique de l'État.

Sur la période récente, l'annexe au projet de loi de finances relative aux opérateurs de l'État corrobore cette appréciation, même si elle porte sur un périmètre différent. On appelle ainsi « opérateur de l'État » une entité dotée de la personnalité morale quel que soit son statut juridique25(*) (établissement public national, groupement d'intérêt public, association...) qui a une activité de service public, pouvant explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'État, dont le financement est assuré majoritairement par l'État, directement sous forme de subventions ou via des ressources affectées, et contrôlé directement par lui. En 2008, on compterait 649 opérateurs recevant pour 21,7 milliards d'euros26(*) de crédits de paiement (contre 20,2 milliards d'euros en 2007, en raison de l'augmentation de la subvention aux universités) et 7,9 milliards d'euros de ressources fiscales affectées.

En termes d'emplois, selon l'annexe précitée, le décompte apparaît malaisé car tous les opérateurs ne sont pas encore passés à la notion d'ETPT, ce qui traduit un retard certain par rapport aux règles posées par la LOLF.

Nombre d'emplois des opérateurs de l'État

 

ETPT

ETP

Effectifs physiques

2006

180.230

42.058

812

2007

188.500

47.764

825

2008

190.300

48.511

825

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2008 relative aux opérateurs de l'État

L'évolution comparée des effectifs des opérateurs et des effectifs de l'État sur les trois dernières années est instructive. Entre 2006 et 2008, selon l'annexe précitée au projet de loi de finances, les effectifs sous plafond auraient diminué de 102.205 emplois tandis que les effectifs des agences auraient augmenté de 16.536 emplois27(*). Ces chiffres sont à prendre avec précaution compte tenu de modes de comptabilisation différents et des corrections apportées au recensement des effectifs de l'État après le passage à la LOLF. Ils traduisent néanmoins une tendance préoccupante : celui de l'augmentation des effectifs des agences, alors que l'État diminue ses emplois.

Evolution comparée des effectifs de l'État (- 102.205) et de ses agences (+ 16.536) entre 2006 et 2008

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2008 relative aux opérateurs de l'État

Pour 2008, le solde global des emplois par rapport à 2007 serait, s'agissant des opérateurs de l'État de + 2.547 ETPT, selon l'annexe précitée. Cette variation serait due pour l'essentiel à :

- l'extension en année pleine des créations d'emplois 2007, pour 1.150 emplois, concernant « principalement les établissements de la recherche et de l'enseignement supérieur et les établissements de l'enseignement scolaire » ;

- les transferts d'emplois de l'État vers ses opérateurs, pour 730 ETPT28(*), concernant principalement, la bibliothèque nationale de France, le Louvre, la Cité de l'architecture et du patrimoine, les écoles de la défense et l'école nationale supérieure de la police ;

- la suppression des « doubles comptes », pour 478 ETPT ;

- la création de nouveaux opérateurs dans le projet de loi de finances pour 2008, se traduisant par la création de 209 emplois (agence nationale des titres sécurisés, établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires, agence des aires marines protégées, parcs nationaux de France).

Néanmoins, même en « neutralisant » les trois premiers facteurs qui peuvent être considérés comme des créations correspondant à des « mesures d'ordre », les nouveaux emplois des opérateurs de l'État s'établissent à 189 ETPT supplémentaires29(*), ce qui ne correspond pas vraiment à une logique de « non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux », ou même sur trois.

Votre rapporteur général demande au gouvernement de s'engager à appliquer dans les meilleurs délais aux opérateurs la règle de non-remplacement d'un départ en retraite sur deux.

2. Des redéploiements insuffisants pour assurer le financement des dépenses d'avenir

Le gouvernement a souhaité donner un signal clair s'agissant de ses priorités politiques et permettre leur financement, en dépenses, dans le projet de budget, malgré la part importante des dépenses contraintes. Ce financement ne peut se faire par redéploiement intégral des dépenses, en attendant les premiers résultats de la révision générale des politiques publiques, et en prenant en compte la dynamique nouvelle de certaines dépenses, comme la charge de la dette, qui avait fait bénéficier les exercices précédents des effets d'aubaine de la baisse des taux d'intérêt.

a) Le respect des choix politiques du gouvernement

Le gouvernement indique que ces choix politiques pourront être transcrits dans le projet de loi de finances pour 2008. Il en est ainsi des « dépenses d'avenir » qui recouvrent selon le gouvernement les dépenses d'investissement hors équipement militaire et l'effort en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur. Au total, selon les calculs du gouvernement, les crédits alloués passeraient de 36,7 milliards d'euros en 2007 à 39 milliards d'euros, soit un effort sensible.

Les « dépenses d'avenir » dans le projet de loi de finances pour 2008

(en milliards d'euros)

 

LFI 2007

PLF 2008

Investissement (hors équipement militaire)

12,4

13,0

Effort en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur

24,3

26,0

Dépenses directes de l'État

21,3

22,3

Dépenses indirectes de l'État

   

Dépenses fiscales (crédit impôt recherche essentiellement)

2,1

2,5

Opérateurs de l'État (ANR, Oséo-Anvar)

1,0

1,2

Source : dossier de presse sur le projet de loi de finances

En outre, autre priorité du Président de la République et du gouvernement, le budget de la mission « Justice » s'afficherait en hausse de 4,65 % (+ 1.615 ETP en 2008).

b) Les tensions liées à la hausse de la charge de la dette 

La charge nette de la dette passerait de 39,2 milliards d'euros en 2007 à 40,8 milliards d'euros en 2008, soit une progression de 1,6 milliard d'euros. Comme le montre le graphique suivant, le budget de l'État a largement bénéficié du bas niveau des taux d'intérêt qui a permis, au moins jusqu'en 2006, d'annuler l'effet volume lié à la persistance des déficits de l'État. En 2008, effet volume et effet taux pourraient tous deux jouer dans le sens d'une augmentation de la charge de la dette.

Répartition des effets taux et effets volume sur la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : agence France Trésor

Ainsi, pour 2008, la prévision du consensus des économistes s'agissant du taux à 10 ans s'établirait à 4,5 %, à comparer au niveau bas atteint fin 2005 : 3,3 %. Le différentiel entre ces deux taux conduit à un durcissement des conditions de refinancement de la dette de l'État, dont les volumes à amortir seront très élevés en 2008.

Les prévisions du consensus des économistes sur les taux d'intérêt à 10 ans

(en %)

 

Fin 2004

Fin 2005

Fin 2006

Fin 2007

Fin 2008

Fin 2009

Fin 2010

Taux à 10 ans

3,677

3,304

3,89

4,4

4,5

4,63

4,7

Source : agence France Trésor

La remontée durable des taux d'intérêt, sous réserve des décisions à venir de la banque centrale européenne, constituera un facteur d'aggravation de la charge de la dette. Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux de 1 point à partir de 2008, par ailleurs peu probable, se traduirait par une augmentation de la charge d'intérêt sur la dette négociable de 4 milliards d'euros à horizon 2012.

Impact d'une hausse durable des taux d'intérêt

(en millions d'euros)

Source : agence France Trésor

Néanmoins, le retournement des taux, aussi limité soit-il, a un impact budgétaire significatif. Ceci peut être préoccupant, compte tenu de la situation budgétaire actuelle, alors que, en comparaison avec l'Allemagne, les conditions de financement de la France se dégradent nettement. Si les conditions obtenues par les meilleurs émetteurs de la zone euro ont convergé depuis le premier semestre 2003, il n'en est plus de même aujourd'hui : en termes relatifs, la France, qui bénéficiait de conditions de financement presque aussi favorables que l'Allemagne jusqu'en août 2006, décroche nettement, traduisant ainsi la dégradation de la perception relative des investisseurs internationaux de la situation budgétaire française par rapport au redressement des comptes allemands.

Ecart de financement entre pays de la zone euro

(en %)

Source : agence France Trésor/octobre 2007

c) L'illisibilité de la notion d'investissement

A priori, la présentation des recettes et dépenses budgétaires du projet de loi de finances en une section de fonctionnement et une section d'investissement devrait améliorer l'information du Parlement sur la question cruciale de l'investissement. Selon ces informations, annexées au projet de loi de finances, les dépenses d'investissement s'établiraient en 2008 à 19,15 milliards d'euros, pour une section d'investissement d'un montant de 127,77 milliards d'euros (les dépenses d'opérations financières représentent dans cette section 108,62 milliards d'euros).

Pour autant, les dépenses d'investissement présentées dans la section d'investissement ne correspondent pas stricto sensu aux crédits du titre 5 qui représentent 13,28 milliards d'euros en 2008. Les crédits inscrits au titre 5 de la mission « Défense » représentent 10,5 milliards d'euros. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, la progression est de + 0,9 % sur le titre 5 (13,16 milliards d'euros en loi de finances initiale 2007 à structure 2008), et de 1,6 % sur le titre 5 de la mission « Défense » (10,34 milliards d'euros en loi de finances initiale 2007 à structure 2008).

Pour autant, cette évolution doit être relativisée en l'absence de toute information sur l'évolution entre 2007 et 2008 des dépenses présentées dans la section d'investissement. Surtout, le gouvernement a présenté dans son dossier de presse, au titre de l'évolution des dépenses d'avenir, d'autres chiffres, qui ne figurent pas dans le projet de loi de finances, montrant que les crédits de paiement d'investissement de l'État (hors équipement militaire) passeraient de 12,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2007 à 13 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2008.

La multiplication de chiffres différents, dont le périmètre n'est pas explicité, rend désormais, malgré les progrès souhaités par les « pères de la LOLF » la notion d'investissement « illisible », d'autant que dans ce domaine, c'est moins la présentation en loi de finances initiale que l'exécution qui permettront de mesurer les efforts de long terme de l'État, par rapport aux collectivités territoriales notamment.

* 17 Cf le chapitre précédent consacré aux recettes.

* 18 Entre la norme de dépense élargie et la norme de dépense de l'État.

* 19 Rapport d'information n° 456 (2005-2006) de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi.

* 20 Les 6/19èmes sont inscrits en loi de finances, les 13/19èmes de crédits supplémentaires, nécessaires à la couverture des factures de l'année, sont inscrits en loi de finances rectificative, selon l'arbitrage alors rendu sur la question par le Président de la République M. Jacques Chirac.

* 21 Ecart entre les crédits inscrits en loi de finances initiale (1,1 milliard d'euros) et les crédits ouverts, à hauteur de 1,4 milliard d'euros. Les réformes engagées en matière d'épargne logement devraient amener à diminuer le volume des primes versées, sans qu'il soit possible de connaître avec précision cette évolution.

* 22 Les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont notamment prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC. La neutralité financière doit être assurée par une soulte dont le montant pourrait être compris entre 500 et 700 millions d'euros. Il est rappelé que les conditions de l'adossement et notamment le montant de la soulte due par l'État font l'objet de négociations avec la CNAV qui devraient aboutir en 2008.

* 23 L'écart de 700 millions d'euros correspond au surcroît de dépense autorisé par le passage s'agissant des dépenses de l'État au sens étroit du terme du « 0 volume » au « 0,3 volume ».

* 24 45.000 ETP devraient être recrutés en 2008.

* 25 Etablissement public administratif : 50 % ; établissement public industriel et commercial : 9 %, établissement public scientifique, culturel et professionnel : 19 % ; association : 9 % ; autres : 4 %.

* 26 S'il était une mission de l'État, le budget des opérateurs représenterait le 4ème budget civil.

* 27 Y compris les mesures d'ordre.

* 28 Qui ne sont pas pris en compte dans les suppressions d'emplois.

* 29 A périmètre constant, on peut considérer que 20 ETPT sont supprimés, qui correspondent au différentiel entre les créations liées aux nouveaux opérateurs (209) et le solde (189) hors « mesures d'ordre ».