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Projet de loi de finances pour 2008 : Le budget de 2008 : en attendant la révision générale des politiques publiques

 

V. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

A. UNE PROGRAMMATION INCHANGÉE DEPUIS LE DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE

Les principaux objectifs du gouvernement en matière de programmation des politiques publiques ont d'ores et déjà été explicités à plusieurs occasions :

- la réunion de l'Eurogroupe du 9 juillet 2007, à laquelle a participé le président de la République ;

- le débat d'orientation budgétaire (DOB) pour 2008 ;

- le document intitulé Trajectoire pluriannuelle des finances publiques françaises, transmis à la Commission européenne, ainsi qu'à votre commission des finances, le 11 septembre 2007, en vue de la réunion de l'Eurogroupe du 13 septembre 200730(*).

Ces objectifs sont confirmés dans la « programmation pluriannuelle des finances publiques 2009-2012 » annexée au présent projet de loi de finances. Conformément à l'usage, cette programmation ne donne que les grandes lignes du programme de stabilité 2009-2011 qui doit être prochainement adressé à la Commission européenne, ce qu'on ne peut que déplorer. Cependant, pour la première fois, cette programmation ne porte pas seulement sur quatre ans (l'année concernée par le projet de loi de finances et les trois années suivantes), mais sur les cinq prochaines années, c'est-à-dire jusqu'au terme du mandat présidentiel.

On rappelle que l'objectif du gouvernement pour 2012 est double :

- ramener la dette publique à moins de 60 % du PIB ;

- ramener le solde public à l'équilibre.

Il n'y a pas de lien entre le chiffrage des deux objectifs : pour ramener la dette publique à moins de 60 % du PIB en 2012, un déficit que l'on ramènerait progressivement à 1 point de PIB en fin de période serait suffisant.

L'objectif de solde public du gouvernement pour 2012 est donc nettement plus ambitieux que ceux évoqués pendant la campagne électorale, de l'ordre de 1,5 point de PIB31(*) ou 0,8 point de PIB32(*).

Il est en revanche moins ambitieux - mais aussi plus réaliste, en particulier compte tenu des allégements fiscaux prévus pour 2008 - que le programme de stabilité 2008-2010, qui prévoyait de ramener les finances publiques à l'équilibre dès 2010, avec une croissance du PIB de 2,25 %, voire 2009, avec une croissance du PIB de 3 %.

Le retour à l'équilibre se ferait conformément au schéma ci-après :

- avec une croissance du PIB de 2,5 % en moyenne, hypothèse retenue par le gouvernement, et qualifiée de « scénario central », l'équilibre serait atteint en 2012 ;

- avec une croissance du PIB de 3 % en moyenne, l'équilibre serait atteint dès 2010.

La nouvelle programmation des finances publiques : comparaison avec les programmes de stabilité successifs et avec l'exécution passée

(solde public en points de PIB)

Sources : programmes de stabilité, Insee, programmation pluriannuelle des finances publiques 2009-2012

B. DES EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES EN PERSPECTIVE

1. Une programmation pour 2007 remise en cause par la faible croissance du PIB ?

Ramener le déficit public de 2,5 points de PIB en 2006 à 2,4 points de PIB en 2007 ne va pas de soi.

a) Le gouvernement à nouveau un peu optimiste ?

On peut souligner à cet égard que, selon le consensus des conjoncturistes du début du mois d'octobre 200733(*), le déficit public serait de 2,6 points de PIB en 2007 et 2,7 points de PIB en 2008.

Il est vrai que ces dernières années, le gouvernement a eu « raison » d'être plus optimiste que le consensus, comme le montrent les graphiques ci-après.

Solde public : prévisions faites en septembre de l'année concernée et exécution

(en points de PIB)

Sources : commission économique de la Nation, Insee

Solde public : prévisions faites en septembre de l'année antérieure et exécution

(en points de PIB)

Sources : commission économique de la Nation, Insee

Ainsi, à partir de l'automne 2002 les prévisions faites par le gouvernement pour l'année en cours ou pour l'année suivante ont été, en règle générale, au moins aussi exactes que celles du consensus. Le gouvernement a été nettement plus précis que le consensus à partir de l'automne 2005, ses prévisions alors faites pour 2005 et 2006, de même que celles faites à l'automne 2006 pour 2006 et 2007, ayant été à la fois plus optimistes, et plus proches de l'exécution, que la prévision du consensus.

Si le gouvernement a eu « raison » d'être plus optimiste que le consensus à partir de l'automne 2005, c'est parce que le consensus sous-estimait alors le dynamisme des recettes, alors nettement supérieur à la normale. La question est de savoir si ce fort dynamisme des recettes publiques va se poursuivre en 2007 et en 2008.

b) L'objectif de solde public pour 2007 qui serait atteint non par une maîtrise totale des dépenses mais par le dynamisme des recettes

Le gouvernement prévoit d'ores et déjà que la norme de dépenses des administrations publiques ne sera pas respectée en 2007. Ainsi, alors que le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2007 prévoyait une croissance des dépenses publiques en volume de 1,4 % en 2007, le gouvernement prévoit désormais que cette croissance sera de 2 %.

Par ailleurs, les allégements nets de prélèvements obligatoires pour 2007 actuellement prévus par le gouvernement sont nettement supérieurs à ceux qui résultaient des documents disponibles jusqu'alors. Comme votre rapporteur général l'a indiqué et expliqué dans son rapport préalable au débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution pour 2008, alors que les indications figurant il y a un an dans le rapport relatif aux prélèvements obligatoires pour 2007, et les estimations de coût de la loi TEPA, laissaient attendre des allégements nets de prélèvements obligatoires de l'ordre de 0,5 point de PIB en 2007, le rapport économique, social et financier pour 2008 évalue les allégements nets de prélèvements obligatoires en 2007 à 0,7 point de PIB.

Ainsi, l'» effort structurel », c'est-à-dire l'évolution du déficit structurel hors recettes exceptionnelles qui dépend de l'action du gouvernement, contribuerait non à améliorer le solde public de 0,2 point de PIB, comme cela résultait des indications disponibles au moment du DOB pour 2008, mais à le dégrader de 0,3 point de PIB, comme le montre le tableau ci-après.

Décomposition, par votre commission des finances, de l'évolution du solde public

(en points de PIB)

 

Exécution

Prévisions du gouvernement

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008 (PLF 2008)

                 

DOB 2008

PLF 2008

 

Evolution du solde conjoncturel

0,6

0,9

-0,2

-0,6

-0,6

0,1

-0,2

-0,1

0,0

-0,1

0,0

Maîtrise de la dépense

-0,4

0,1

0,2

-0,5

-0,1

-0,1

-0,2

0,4

0,6

0,4

0,5

Mesures sur les prélèvements obligatoires

-0,3

-1,0

-0,9

-0,4

0,2

0,1

0,4

0,0

-0,4

-0,7

-0,4

Evolution du solde structurel dépendant de la politique du gouvernement (« effort structurel »)

-0,7

-0,9

-0,7

-0,9

0,1

0,0

0,2

0,4

0,2

-0,3

0,1

Elasticité des prélèvements obligatoires au PIB

1,2

0,2

0,6

-0,3

-0,4

0,2

0,3

0,4

0,2

0,5

0,1

Evolution des recettes hors prélèvements obligatoires

-0,2

0,1

0,2

0,1

-0,1

0,1

0,5

-0,2

-0,1

0,1

-0,2

Evolution du solde structurel ne dépendant pas de la politique du gouvernement

1,0

0,4

0,8

-0,1

-0,5

0,3

0,7

0,1

0,0

0,6

0,0

EVOLUTION DU SOLDE :

Solde public (comptabilité nationale)

-1,8

-1,5

-1,5

-3,2

-4,1

-3,6

-3,0

-2,6*

-2,4

-2,4

-2,3

Evolution du solde public

0,8

0,3

-0,1

-1,6

-1,0

0,5

0,6

0,4

0,2

0,2

0,1

Evolution du solde structurel

0,3

-0,6

0,1

-1,0

-0,4

0,4

0,9

0,5

0,2

0,3

0,1

Evolution des recettes exceptionnelles

ND

ND

ND

ND

ND

ND

0,5

-0,4

-0,1

-0,1

0,0

Evolution du solde structurel hors recettes exceptionnelles

ND

ND

ND

ND

ND

ND

0,4

0,9

0,3

0,4

0,1

* Au sens du traité de Maastricht, le solde des administrations publiques a été de - 2,5 points de PIB en 2006. En effet, le déficit public au sens du Traité de Maastricht diffère légèrement du besoin de financement des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, car il prend en compte les gains ou pertes d'intérêts sur produits dérivés (+ 0,9 milliard d'euros en 2006).

Sources : commission des finances du Sénat, d'après l'Insee et les principaux documents budgétaires

Ainsi, en 2007 l'objectif de solde public serait une fois de plus respecté non grâce à la politique du gouvernement, mais grâce à un fort dynamisme spontané des recettes. Selon le gouvernement, la part des prélèvements obligatoires dans le PIB passerait de 44,2 % en 2006 à 44 % en 2007, malgré des allégements nets de prélèvements obligatoires évalués à 0,7 point de PIB.

On rappelle que la croissance moyenne des dépenses publiques en volume a été de 2,2 % depuis 1990, et ce taux a toujours été supérieur à 2 % depuis 1999, y compris en 200634(*), essentiellement du fait du dérapage des dépenses de sécurité sociale.

Croissance des dépenses des administrations publiques en volume : prévision et exécution

(croissance déflatée de l'augmentation
des prix hors tabac, en %)

Sources : Insee, programmes de stabilité, présent projet de loi de finances

On rappelle par ailleurs que, l'évolution des dépenses de santé laissant craindre un dépassement de 2,6 milliards d'euros de l'ONDAM 2007, le comité d'alerte, mis en place par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie35(*), a déclenché, le 29 mai 2007, la procédure d'alerte prévue par l'article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale. Les mesures finalement retenues par le gouvernement, lors de la présentation des comptes de la sécurité sociale, le 4 juillet 2007, devraient engendrer seulement 0,4 milliard d'euros d'économies en 2007, et 1,2 milliard d'euros à partir de 2008.

La question pour 2007 est donc de savoir si, comme les années précédentes, et comme le prévoit le gouvernement, le dérapage prévu des dépenses publiques sera compensé par un fort dynamisme spontané des recettes.

2. Quelles perspectives pour 2008 et au-delà ?

a) Ramener le déficit public à 2,3 points de PIB en 2008, un objectif qui ne va pas de soi

Le gouvernement prévoit de ramener le déficit public à 2,3 points de PIB en 2008, soit une diminution de 0,1 point de PIB par rapport à 2007.

Il ne semble pas évident, même avec le respect d'une norme « zéro volume » élargie pour les dépenses de l'État, de réduire le déficit public de 0,1 point de PIB en 2008.

Avec une hypothèse « prudente » en matière de dynamisme spontané des recettes publiques36(*), le gouvernement compte, comme ces dernières années, effectuer cette réduction par la seule maîtrise de la dépense. Les dépenses publiques devraient en effet augmenter de seulement 1,4 % en volume en 2008. On a vu que cela correspond à l'objectif fixé il y a un an pour l'année 2007, que le gouvernement ne compte plus atteindre, puisqu'il prévoit désormais qu'en 2007 les dépenses publiques augmenteront de 2 % en volume.

Cependant, peu de mesures de maîtrise des dépenses ont été annoncées pour 2008.

Dans le cas de l'État, si l'élargissement du périmètre auquel s'applique de la règle du « zéro volume » infléchira significativement à long terme la croissance de la dépense publique, en 2008 cet élargissement devrait essentiellement avoir pour conséquence de répartir différemment l'effort d'ajustement entre l'État et les collectivités territoriales, comme on l'a vu ci-avant.

Dans le cas des administrations de sécurité sociale, sur environ 4 milliards d'euros de mesures tendant à améliorer le solde en 2008, seulement 2 milliards d'euros, soit 0,1 point de PIB, concerneraient la dépense, les deux principales mesures prévues étant la franchise sur les médicaments, et le renforcement de la maîtrise médicalisée par l'avenant n 23 à la convention médicale, qui devraient permettre d'économiser, respectivement, 850 millions d'euros et 635 millions d'euros en 2008.

Les mesures nouvelles prévues en 2008 par le projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2008

(impact sur le solde, en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures d'économies sur les dépenses d'assurance maladie

dont :

1.744

2.025

Mesures d'économies intégrées à l'ONDAM 2008

1.644

1.925

Franchise sur les médicaments, transports sanitaires et actes paramédicaux

723

850

Maîtrise médicalisée avenant n°23

543

635

Mesures structurantes proposées par l'UNCAM

86

100

Calcul des indemnités journalières

60

70

Plan médicament : baisses de prix génériques

77

90

Plan médicament : baisses de prix médicaments sous brevet

43

50

Encadrement des transports sanitaires effectués par les taxis

26

30

Dispositif d'entente préalable

43

50

Remboursement médicalisé des médicaments à 35% pour les ALD

43

50

Mesures d'économies hors ONDAM

100

100

Participation de l'État au financement de l'EPRUS

100

100

Mesures d'économie 2008 sur les autres branches

85

85

Droit d'option entre l'AEEH et la PCH

50

50

Alignement des taux d'effort pour les ménages modestes pour la
garde des enfants par des assistantes maternelles ou en mode collectif

-35

-35

Majoration unique par âge

80

80

Revalorisation de rentes de certains ayants droit de victimes AT-MP

-10

-10

TOTAL DES MESURES NOUVELLES SUR LES DEPENSES

1.829

2.110

Mesures nouvelles 2008 sur les recettes

   

Suppression de l'exonération AT-MP

180

180

Maintien du taux de la taxe sur le chiffre d'affaires de l'industrie
pharmaceutique à 1 %

100

100

Taxe exceptionnelle sur le chiffre d'affaires des grossistes

43

50

Prélèvement à la source sur les dividendes (mesure PLF)

867

867

Instauration d'une contribution sur les indemnités de mise à la retraite
et de départ à la retraite

300

300

Augmentation de la contribution sur les préretraites et affectation de
tout le produit de la taxe à la CNAV

80

80

Affectation de nouvelles recettes fiscales pour compenser les allègements
généraux des charges sociales (mesure PLF)

459

486

TOTAL DES MESURES NOUVELLES SUR LES RECETTES

2.029

2.063

TOTAL DES MESURES NOUVELLES

3.858

4.173

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

La maîtrise des dépenses de la sécurité sociale devrait être favorisée en 2008 par une inflation moins forte que prévu en 2007. En effet, certaines prestations sociales, en particulier les pensions de vieillesse du régime général et les prestations familiales37(*), sont indexées sur l'inflation prévisionnelle de l'année concernée, cette indexation étant corrigée l'année suivante en fonction de l'inflation effectivement observée. La prévision d'inflation pour 2007 ayant été de 1,8 %, alors que l'inflation, selon les nouvelles estimations du gouvernement, devrait être de 1,3 %, les dépenses concernées verraient leur croissance diminuée de 0,5 point en 2008, ce qui réduirait celle des dépenses de la sécurité  sociale et de l'ensemble des administrations publiques d'environ 0,2 point et 0,1 point respectivement, soit 1 milliard d'euros, ou encore 0,05 point de PIB.

Contrairement aux prévisions du rapport économique, social et financier, le gouvernement semble donc compter en 2008 sur le dynamisme spontané des recettes publiques, pour réduire le déficit des administrations publiques d'environ 0,5 point de PIB, comme cela s'est produit en 2005 et en 2006.

On peut se demander s'il est réaliste de construire une politique de finances publiques sur un tel mécanisme, par définition non soutenable, et qui expose au risque de graves déconvenues, si l'on considère que jusqu'à présent, les « bulles » de recettes ont toujours fini par éclater.

Décomposition, par votre commission des finances, de l'évolution du solde public

(en points de PIB)

 

Exécution

Prévisions du gouvernement

 

2006

2007

2008 (PLF 2008)

   

DOB 2008

PLF 2008

 

Evolution du solde conjoncturel

-0,1

0,0

-0,1

0,0

Maîtrise de la dépense

0,4

0,6

0,4

0,5

Mesures sur les prélèvements obligatoires

0,0

-0,4

-0,7

-0,4

Evolution du solde structurel dépendant de la politique du gouvernement (« effort structurel »)

0,4

0,2

-0,3

0,1

Elasticité des prélèvements obligatoires au PIB

0,4

0,2

0,5

0,1

Evolution des recettes hors prélèvements obligatoires

-0,2

-0,1

0,1

-0,2

Evolution du solde structurel ne dépendant pas de la politique du gouvernement

0,1

0,0

0,6

0,0

Solde public (comptabilité nationale)

-2,6*

-2,4

-2,4

-2,3

Evolution du solde public

0,4

0,2

0,2

0,1

Evolution du solde structurel

0,5

0,2

0,3

0,1

Evolution des recettes exceptionnelles

-0,4

-0,1

-0,1

0,0

Evolution du solde structurel hors recettes exceptionnelles

0,9

0,3

0,4

0,1

* Au sens du traité de Maastricht, le solde des administrations publiques a été de - 2,5 points de PIB en 2006. En effet, le déficit public au sens du Traité de Maastricht diffère légèrement du besoin de financement des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, car il prend en compte les gains ou pertes d'intérêts sur produits dérivés (+ 0,9 milliard d'euros en 2006).

Sources : commission des finances du Sénat, d'après l'Insee et les principaux documents budgétaires

b) Trouver 85 milliards d'euros d'amélioration du solde public d'ici à 2012

Selon les informations fournies au cours de la campagne présidentielle, les réformes structurelles prévues par le programme présidentiel (essentiellement le projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat et l'augmentation des dépenses relatives à l'enseignement supérieur et à la recherche) semblent devoir coûter environ 30 milliards d'euros par an à partir de 2012.

Elles seront intégralement financées à partir de 2012 par la réalisation d'économies à due concurrence, grâce en particulier à la « révue générale des politiques publiques «. Comme ces économies seront réalisées progressivement, le programme devrait avoir un coût net de l'ordre de 10 milliards d'euros en 2008, qui s'annulerait progressivement d'ici à 2012.

Des économies sont nécessaires en plus de celles prévues par le programme présidentiel, comptablement équilibré. Ainsi, si l'on suppose que la croissance du PIB sera de 2,5 % par an, comme le prévoit le gouvernement, et si l'on suppose que les dépenses publiques tendent « spontanément » à augmenter de 2,5 % par an en volume, le déficit public demeurera stable, à environ 2,5 points de PIB en 2012.

Avec une croissance du PIB de 2,2 %, le déficit public pourrait même dépasser les 3 points de PIB en 2012, si rien n'était fait pour l'en empêcher.

Avec une croissance économique de 2,5 %, en tenant compte des quelque 30 milliards d'euros visant à financer le programme présidentiel, l'effort d'économies à atteindre d'ici à 2012 est de l'ordre de 85 milliards d'euros.

Sur cette somme, le maintien de la norme actuelle du « zéro volume » appliquée aux dépenses de l'État stricto sensu permettrait de « neutraliser » l'impact budgétaire des augmentations de dépenses de l'État découlant du programme présidentiel, soit environ 10 milliards d'euros, concernant en quasi-totalité l'enseignement supérieur et la recherche.

Par rapport à la norme actuelle, la norme « zéro volume élargie » devrait permettre d'économiser environ 20 milliards d'euros supplémentaires d'ici à 2012. En effet, les dépenses de l'État, au sens de la norme « zéro volume élargie », ont augmenté de 1,1 % par an en volume de 1999 à 2006. Comme les dépenses concernées sont de l'ordre de 350 milliards d'euros, la stabilisation de ces dépenses en volume devrait permettre d'économiser près de 4 milliards d'euros par an. Ce montant de 20 milliards d'euros est légèrement supérieur aux chiffrages, publiés par l'UMP lors de la campagne présidentielle38(*), des économies que devaient permettre le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux (5 milliards d'euros) et la révision générale des politiques publiques (14,2 milliards d'euros). En sens inverse, ce chiffrage ne comprenait pas la non reconduction du contrat de croissance et de solidarité, qui devrait permettre d'économiser plus de 300 millions d'euros supplémentaires par an, soit plus de 1,5 milliard d'euros en 2012.

Il reste donc à trouver encore 55 milliards d'euros d'économies. Parmi les « pistes » évoquées lors de la campagne présidentielle, la suppression des dispositifs de cessation anticipée d'activité et l'alignement des régimes spéciaux de retraite sur les régimes privés et publics ont alors été chiffrés à respectivement 5 milliards d'euros et 3,5 milliards d'euros. On rappelle que l'impact de la franchise en matière d'assurance maladie, alors évalué à 4 milliards d'euros, a été revu à la baisse, à 850 millions d'euros.

A moins d'une très forte croissance du PIB, ou d'une poursuite du dynamisme spontané des recettes observé depuis 2004, il convient donc de trouver rapidement d'autres « gisements » d'économies, afin de porter les mesures d'économie, actuellement de l'ordre de 6 milliards d'euros par an, à plus de 15 milliards d'euros par an.

On peut indiquer à cet égard que, par rapport à la règle « zéro volume élargie », une règle « zéro valeur élargie » permettrait d'économiser environ 6 milliards d'euros supplémentaires par an, soit de l'ordre de 30 milliards d'euros d'ici à 2012. Il ne resterait donc « plus » que 25 milliards d'euros à trouver. La question se poserait cependant de savoir quelles dépenses supplémentaires devraient être réduites pour permettre l'application de cette nouvelle norme.

* 30 Les Echos, 11 septembre 2007.

* 31 « Le chiffrage du projet législatif de l'UMP », UMP, 5 décembre 2006.

* 32 « Le chiffrage du projet de Nicolas Sarkozy «, UMP, 10 mars 2007.

* 33 Commission économique de la Nation, 2 octobre 2007.

* 34 En 2006, les dépenses publiques ont augmenté de 2,1 % en volume, contre une prévision de 1,6 % en LFI 2006.

* 35 Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie.

* 36 Le gouvernement prévoit une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 1,1, contre 1,3 en 2007 et 1,2 en 2004, 2005 et 2006.

* 37 Selon, respectivement, les articles L. 161-23-1 et L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

* 38 Source : « Le chiffrage du projet de Nicolas Sarkozy «, 10 mars 2007.