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Projet de loi de finances pour 2008 : Le budget de 2008 : en attendant la révision générale des politiques publiques

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 7 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2008, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 reposait sur la règle, dite du « zéro volume », soit une stabilisation des dépenses de l'État en volume. Il a souligné que le périmètre des dépenses prises en compte était, pour la première fois, élargi aux prélèvements sur les recettes de l'État, ainsi qu'aux affectations de recettes à des opérateurs de l'État. Il a indiqué que, selon ce nouveau périmètre, le projet de loi de finances prévoyait que les recettes et les dépenses de l'État seraient, en 2008, de respectivement 300,2 milliards d'euros et 341,4 milliards d'euros, ce qui correspondait à un déficit de 41,2 milliards d'euros, et, après prise en compte du solde des comptes spéciaux de 41,7 milliards d'euros. Il a souligné que ce déficit était en diminution de 300 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, mais en augmentation de 3,4 milliards d'euros par rapport aux prévisions révisées pour 2007. Il a précisé que, le déficit budgétaire ayant été de 35,7 milliards d'euros en 2006, le déficit budgétaire serait même en 2008 en augmentation par rapport à 2006.

Il a indiqué que si, par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, les dépenses du périmètre élargi devaient augmenter de 5,5 milliards d'euros à périmètre constant, elles devaient augmenter de 6,4 milliards d'euros à périmètre courant. Du côté des recettes, les 15 milliards d'euros d'augmentation spontanée des recettes fiscales seraient pour l'essentiel absorbés par les importants allégements fiscaux, dont 7,5 milliards d'euros correspondant à la mise en oeuvre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « TEPA «. Après la prise en compte d'une augmentation de 1,1 milliard d'euros des recettes non fiscales, les recettes totales augmenteraient de 7,5 milliards d'euros. Au total, le solde du budget général s'améliorerait donc de seulement 1,1 milliard d'euros, et le solde général du budget de l'État (y compris les comptes spéciaux) s'améliorerait de seulement 0,3 milliard d'euros.

Il a considéré que l'exécution 2007 était soumise à d'importantes incertitudes, les recettes de TVA étant actuellement inférieures à ce que semblait impliquer la prévision de la loi de finances initiale, et la crise des « subprimes » pouvant réduire significativement les recettes d'impôt sur les sociétés, d'autant plus que, suite à la réforme du régime des acomptes réalisée en 2006, ces recettes sont désormais fortement liées aux fluctuations conjoncturelles.

M. Michel Mercier s'est interrogé sur la fiabilité des prévisions de recettes.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la prévision des recettes fiscales était techniquement difficile, particulièrement en ce qui concernait l'impôt sur les sociétés, et que les aléas conjoncturels rendaient ces incertitudes d'autant plus importantes en 2007 et en 2008.

Pour 2008, comme pour chaque année ou presque, la prévision de croissance du PIB du gouvernement présentait un léger « biais » optimiste, puisqu'elle était supérieure d'environ 0,25 point au consensus des conjoncturistes, ce qui correspondait à l'écart observé en moyenne depuis 1999 entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes. Il a jugé cet écart inévitable, considérant que la prévision de croissance du gouvernement constituait un « signal » donné par le gouvernement aux acteurs économiques. Alors que le consensus des conjoncturistes prévoyait une croissance de 2 % en 2008, le gouvernement retenait une hypothèse de 2,25 %, avec un intervalle compris entre 2 % et 2,5 %. Il a précisé que cet écart provenait essentiellement du fait que le gouvernement prévoyait que les exportations redeviendraient dynamiques, alors que le consensus des conjoncturistes tablait sur un maintien du faible dynamisme de ces dernières années. Il a rappelé que, selon les estimations usuelles, un écart de 10 dollars du prix du baril de Brent, ou de 1 point de la croissance de l'économie des États-Unis, aurait un impact à court terme sur le PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point environ. L'impact d'un écart de 10 % du taux de change de l'euro ou d'une hausse des taux d'intérêt (courts et longs) de 100 points de base serait, lui, légèrement inférieur à 1 point de PIB. Si l'on pouvait parler de « crise bancaire » aux États-Unis, il n'était pas certain que les conditions financières se dégradent en Europe, de sorte que la quasi-totalité des conjoncturistes prévoyaient que la crise des « subprimes » réduirait faiblement la croissance du PIB de la France et de la zone euro. Il n'a cependant pas exclu que, en raison de cette crise, la croissance du PIB soit en 2008 inférieure de 0,5 point aux prévisions des conjoncturistes.

Par rapport à 2007, le projet de loi de finances prévoyait pour 2008 des mesures tendant globalement à réduire les recettes de l'État de 8,4 milliards d'euros. La loi TEPA « coûterait » en 2008 à l'État 7,5 milliards d'euros par rapport à 2007, dont 3,9 milliards d'euros sous la forme de transferts aux administrations de sécurité sociale de recettes de cotisation sur les bénéfices (CSB), de TVA brute sur les boissons alcoolisées et de taxe sur les véhicules de sociétés, afin de compenser les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires. Le doublement, pour la première année, du crédit d'impôt relatif aux intérêts d'emprunt, coûterait, quant à lui, 220 millions d'euros. Le coût de la loi TEPA en « régime de croisière » serait de 14,7 milliards d'euros pour l'État, et de 14 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé un indicateur de performance pour la prévision des recettes de l'État, dont l'utilité avait été souligné par M. Bernard Angels lors de sa présentation de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il a indiqué que, selon cet indicateur, depuis 2001, les prévisions du gouvernement auraient toujours été de bonne qualité, avec une exception pour l'année 2002.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si le fait que les recettes de TVA nette semblaient être inférieures aux prévisions provenait d'une consommation moins forte que prévu, ou de remboursements plus importants que prévu. En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que c'était ce second phénomène qui prévalait.

M. Yves Fréville a souligné qu'en 2008, la différence entre recettes brutes et recettes nettes serait accrue par l'augmentation des dégrèvements de taxe professionnelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le gouvernement prévoyait une croissance des dépenses de l'ensemble des administrations publiques, en volume, de 2 % en 2007, 1,4 % en 2008, et un peu plus de 1 % de 2009 à 2012. Il a considéré que, dans le cas de l'État, l'objectif de maîtrise de la dépense était d'autant plus ambitieux que l'augmentation de la charge de la dette « préemptait » une partie significative des marges de manoeuvre.

Il a souligné l'impact qu'aurait eu, pour le passé, l'application de la norme de dépense élargie « zéro volume » par rapport à une norme de dépense « zéro volume » appliquée strictement aux dépenses de l'État. Estimant que si le périmètre élargi avait été retenu sous la précédente législature, plus de 10 milliards d'euros supplémentaires auraient été économisés (soit 2 milliards d'euros par an). Il a cependant considéré que l'impact de cette nouvelle norme de dépense devait être nuancé dans le cas de l'année 2008. Il a indiqué que les dépenses de l'État, selon la norme du « zéro volume » appliquée au « périmètre étroit », devaient augmenter en 2008 de 1,9 % en valeur, soit nettement plus que l'inflation prévisionnelle, de 1,6 %. Il a ajouté que si l'État se contentait en 2008 d'appliquer la règle du « zéro volume » au seul « périmètre étroit », même sans réformer l'indexation des dotations aux collectivités territoriales, les dépenses du « périmètre élargi » augmenteraient en 2008 de seulement 1,5 %, contre 1,6 % selon le projet de loi de finances pour 2008. Il a indiqué que ce paradoxe s'expliquait par le fait que le gouvernement profitait du faible dynamisme, en 2008, du prélèvement au profit de l'Union européenne. Il a proposé d'élargir encore la norme de dépenses, en l'étendant aux dépenses fiscales.

M. Michel Charasse a acquiescé et estimé que la LOLF devait donc être modifiée en ce sens.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que les sous-budgétisations s'élevaient, pour 2008, à au moins 1,3 milliard d'euros, sans prendre en compte la question du versement de la soulte à la caisse nationale d'assurance vieillesse liée à l'adossement du régime spécial de retraite de la RATP au régime général. Il a considéré que les principales sous-budgétisations concernaient la subvention d'équilibre à la caisse de retraite de la RATP, les frégates multimissions, les opérations extérieures, le contrat d'accompagnement à l'emploi (CAE), les contributions de la France aux institutions internationales, l'absence de dotation du fonds national de garantie des calamités agricoles, les refus d'apurement communautaire, les primes d'épargne logement, le Fonds européen de développement (FED), l'Etablissement national des invalides de la marine, ou les vaccins contre la fièvre catarrhale ovine.

M. Michel Charasse s'est interrogé sur la prise en compte, dans ces estimations, des contributions volontaires de la France aux institutions internationales. Il a considéré que la sous-budgétisation des crédits du FED était préférable à la situation antérieure où les crédits inscrits en loi de finances n'étaient alors que partiellement consommés.

M. Yves Fréville a considéré que la sous-budgétisation relative aux opérations extérieures pourrait être inférieure à 305 millions d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique avait procédé à des « rebasages » significatifs, en particulier dans le cas de l'aide médicale d'État, de l'allocation parent isolé et des centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Il a indiqué que, selon le projet de loi de finances, le plafond des autorisations d'emplois s'établirait en 2008 à 2.206.737 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 2.270.840 en 2007. En incluant les budgets annexes, le plafond global des autorisations d'emplois de l'État serait de 2.219.035 ETPT, contre 2.283.159 ETPT en 2007. L'exercice 2008 permettrait ainsi d'annuler complètement les créations d'effectifs réalisées sous la précédente législature et de diminuer le nombre d'agents de l'État en dessous du niveau de l'année 1998. Il a précisé que la diminution nette du plafond d'emplois de 2008 par rapport à 2007 se décomposait ainsi : 17.977 ETPT correspondant au non-remplacement en moyenne d'un départ à la retraite sur trois, 10.440 ETPT correspondant à un ajustement technique des plafonds d'autorisations d'emplois de 2007, et 35.708 ETPT liés à des mesures d'ordre et, pour l'essentiel, au transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) vers les collectivités territoriales.

M. Michel Charasse a jugé cette diminution des effectifs peu significative.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la baisse de 1 % des effectifs de l'État prévue pour 2008 ne permettrait pas une diminution de sa masse salariale, les économies réalisées étant plus que compensées par l'augmentation des pensions, à hauteur de 2 milliards d'euros. Il a déploré que, pour 2008, le solde global des emplois par rapport à 2007 soit, s'agissant des opérateurs de l'État, de + 2.547 ETPT, ce qui ne correspondait pas vraiment à une logique de « non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux », ou même sur trois. Il a par ailleurs indiqué que la charge nette de la dette passerait de 39,2 milliards d'euros en 2007 à 40,8 milliards d'euros en 2008, soit une progression de 1,6 milliard d'euros. Il a ajouté qu'en termes relatifs, la France, qui avait bénéficié de conditions de financement presque aussi favorables que l'Allemagne jusqu'en août 2006, décrochait nettement, ce qui traduisait la dégradation de la perception par les investisseurs internationaux de la situation budgétaire française, notamment par rapport à celle de l'Allemagne.

M. Serge Dassault a estimé, pour sa part, que les réformes prévues ne permettraient pas le retour à l'équilibre du solde public en 2012.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que l'objectif, pour 2012, du gouvernement était de ramener la dette publique à moins de 60 % du PIB, et le solde public à l'équilibre. Il a précisé qu'avec une croissance du PIB de 2,5 % en moyenne, hypothèse retenue par le gouvernement, et qualifiée de « scénario central », l'équilibre serait atteint en 2012, alors qu'avec une croissance du PIB de 3 % en moyenne, l'équilibre serait atteint dès 2010.

Il a considéré que, par rapport à la tendance spontanée des dépenses, les économies à réaliser d'ici à 2012 étaient de l'ordre de 85 milliards d'euros. Il en a déduit que, si l'on considérait que les économies permises d'ici à 2012 par le passage à la norme « zéro volume élargie » étaient de l'ordre de 25 milliards d'euros, il restait environ 60 milliards d'euros d'économies à trouver d'ici à 2012.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les analyses du rapporteur général justifiaient pleinement les attentes relatives à la révision générale des politiques publiques et à celle des prélèvements obligatoires. Il s'est interrogé sur l'opportunité budgétaire du doublement du taux de réduction d'impôt pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement d'un emprunt immobilier.

M. Michel Charasse s'est demandé si l'atonie actuelle des recettes de TVA, soulignée par M. Jean Arthuis, président, n'était pas due à une fraude croissante en matière d'échanges intracommunautaires.

Saluant l'exercice de pédagogie du rapporteur général, M. Alain Lambert a souligné la forte rigidité des dépenses. Il a montré l'impact des mesures de recettes sur la trajectoire de retour à l'équilibre des comptes publics en 2012. Il s'est inquiété de la forte montée de la charge de la dette, et de l'écart grandissant entre les conditions de financement de la France et de l'Allemagne, considérant que les marchés financiers tiraient les conséquences des efforts de réforme allemands en les comparant avec la situation budgétaire française.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé les hypothèses de redressement des finances publiques qu'il avait présentées à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2007, en fixant un objectif raisonnable de déficit budgétaire ramené à 1 % du PIB à l'horizon 2011. Il a expliqué que ce scénario nécessitait 40 milliards d'euros d'économies, à condition que les conditions de l'exercice ne soient pas rendues plus difficiles par des mesures d'allègement de la fiscalité. Dès lors que l'objectif de solde du gouvernement à l'horizon 2012 était plus ambitieux, puisqu'il prévoyait un retour à l'équilibre, et que l'adoption du « paquet fiscal » avait nécessité des marges de manoeuvre supplémentaires, les économies nécessaires s'établissaient à 60 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé l'ambition de la révision générale des politiques publiques, dont les risques politiques sont néanmoins significatifs, indiquant que l'accomplissement de celle-ci pourrait se traduire par l'adoption d'une « loi de dégagement des cadres ». Il a ajouté que la loi de finances pour 2008 marquait un véritable exercice de rigueur en matière de dépense « tout en restant loin du compte ».

M. Jean Arthuis, président, a observé que la contrainte issue de la norme plus stricte de progression de la dépense engendrait une adaptation des comportements, qui conduisait certains ministères à privilégier la dépense fiscale. Evoquant le rôle souhaité par le Président de la République pour la Cour des comptes, qui aurait vocation à procéder à des « audits », il a jugé nécessaire, au-delà de la nécessaire coopération avec la Cour des comptes dans le cadre des articles 58-1° et 58-2° de la LOLF, que le Parlement ne s'en remette pas seulement à cette expertise, et « mette sous tension » l'appareil d'État.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la nécessité de ne pas avoir un « Parlement immobile ». Il ne lui paraît ainsi plus possible de se contenter des évaluations fiscales du gouvernement dont certaines paraissent contestables. En ce concerne les positions de principe de la Cour des comptes, il a jugé que certaines préconisations de celle-ci s'apparentent aux remontrances de l'Ancien Régime, et qu'il ne lui paraissait pas souhaitable qu'un corps administratif non élu, dont le rôle était de certifier les comptes, fasse des injonctions au pouvoir législatif.

M. Thierry Foucaud a exprimé son inquiétude en ce qui concernait les sous-budgétisations constatées par le rapporteur général sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

M. Jean-Jacques Jégou a considéré que la soulte à verser à la caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de l'adossement du régime spécial de la RATP au régime général constituait une dette certaine pour l'État. Il s'est demandé si le passage à une norme de stabilité en valeur des dépenses de l'État était susceptible de ramener l'équilibre budgétaire en 2012.

M. Serge Dassault s'est inquiété des perspectives de croissance pour 2008, notamment au regard de l'appréciation de l'euro par rapport au dollar. Il a regretté la dérive des dépenses publiques et invité à un « changement d'état d'esprit ».

M. Marc Massion a fait remarquer que le projet de loi de finances pour 2008 n'était pas un budget de rupture, mais un budget « d'aggravation » de la situation du pays et de celle des Français.

M. Yves Fréville a évoqué l'impact sur les recettes, et donc sur le solde, d'un retournement de conjoncture. Il a souligné l'importance en 2008 des émissions de dette à court terme, qui n'apparaissaient donc pas dans le plafond de variation de la dette à moyen et long terme.

M. Michel Mercier a rendu hommage au travail du rapporteur général et à son « honnêteté intellectuelle ». Il a rappelé l'importance pour le Sénat d'imprimer sa marque sur le vote du budget, afin de garantir son soutien au moment du vote du projet de loi de finances.

M. Michel Charasse a souligné que toutes les conséquences n'avaient pas été tirées du transfert de nombreuses compétences aux collectivités territoriales. En ce qui concernait la soulte à verser à la caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de l'adossement du régime spécial de la RATP au régime général, il a exprimé sa crainte que celle-ci ne soit pas versée en 2008.

En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que de nombreuses sous-budgétisations étaient récurrentes, en particulier s'agissant de la subvention d'équilibre à la caisse de retraite de la RATP. En ce qui concernait l'évaluation de la dépense fiscale, il a souligné les limites des méthodes utilisées par l'administration fiscale citant l'exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires ou le coût du « bouclier fiscal ». Il a donc souhaité que le Sénat puisse se doter de moyens économétriques propres afin de vérifier la pertinence des évaluations du gouvernement. Il a indiqué que son rapport écrit détaillerait l'impact sur le retour à l'équilibre budgétaire du passage à une stabilité des dépenses en valeur. Il a précisé que le plafond de variation de la dette ferait l'objet d'un examen spécifique au moment de l'examen en séance de l'article d'équilibre.

Il a souligné, par ailleurs, les enjeux de la révision générale des politiques publiques à laquelle il était associé, s'interrogeant sur la possibilité pour la commission d'approfondir ces travaux et d'accompagner les réformes nécessaires. Il s'est montré partisan d'une modification de la LOLF permettant au Parlement de voter sur un plafond d'emplois incluant les opérateurs de l'État, précisant la notion d'investissement et incluant la dépense fiscale dans la norme de dépense.

S'agissant des sous-budgétisations, il s'est demandé si la commission ne pourrait pas prendre des initiatives au cours de l'examen du projet de loi de finances afin de corriger cette situation, sans pour autant dégrader le solde budgétaire.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.