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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 12 - Institution du contrat de stabilité

Commentaire : le présent article propose de remplacer l'actuel contrat de croissance et de solidarité, qui prévoit que les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales contenues dans l' « enveloppe normée » sont indexées sur l'inflation prévisionnelle de l'année n + 33 % de la croissance du PIB prévue pour l'année n-1, par un « contrat de stabilité », selon lequel ces dotations seraient indexées sur la seule inflation prévisionnelle de l'année n.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE MÉCANISME DE L'« ENVELOPPE NORMÉE »

Depuis 1996, les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont régis par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée ».

1. Une enveloppe d'environ 45 milliards d'euros

L'enveloppe normée est actuellement définie par le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003).

Cette enveloppe, d'environ 45 milliards d'euros, consiste essentiellement en la dotation globale de fonctionnement (DGF), de l'ordre de 40 milliards d'euros.

L'enveloppe normée et la DGF, qui en fait partie, n'obéissent pas aux mêmes règles d'indexation :

- d'un côté, le taux de croissance de la DGF est égal à l'inflation + 50 % de la croissance du PIB, selon l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales ;

- de l'autre, l'enveloppe normée augmente à un taux, dont le mode de détermination a varié au cours du temps, et qui lui est inférieur.

L'indexation de l'enveloppe normée

Les règles d'indexation de l'enveloppe normée sont définies depuis 1999 par le « contrat de croissance et de solidarité », qui résulte de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999, et a depuis été reconduit chaque année par la loi de finances initiale.

Le contrat de croissance et de solidarité est plus avantageux, pour les collectivités territoriales, que le « pacte de stabilité » qui l'avait précédé, en vigueur de 1996 à 1998. Alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 200188(*).

2. Une « variable d'ajustement » : la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

Pour permettre cette double règle d'indexation, la DGF augmentant plus vite que l'enveloppe dont elle fait partie, il est prévu qu'une dotation de l'enveloppe, la DCTP (dotation de compensation de la taxe professionnelle, créée en 1987), évolue au taux nécessaire, c'est-à-dire diminue, pour permettre à l'enveloppe d'évoluer au taux prévu.

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) a été créée par le IV de l'article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances initiale pour 1987. Elle était destinée à l'origine à regrouper les allocations versées par l'Etat afin de compenser les pertes de taxe professionnelle résultant des décisions du législateur.

Les quatre composantes de la DCTP (hors réduction pour création d'établissement)

La DCTP comprend quatre composantes, qui évoluent chacune au même rythme :

- la compensation des pertes de recettes découlant du plafonnement du taux de taxe professionnelle à deux fois le taux moyen, pour les communes dont en 1982 le taux de taxe professionnelle était supérieur à ce taux (I de l'article 18 de la loi du 28 juin 1982 de finances rectificative pour 1982) ;

- la compensation des pertes de recettes découlant de l'abattement de 10 % des salaires pris en compte au titre de la taxe professionnelle (I de l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1982) ;

- la compensation des pertes de recettes découlant de la prise en compte à hauteur de 50 % la première année de l'augmentation de la valeur locative de l'ensemble des équipements et biens mobiliers (I de l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 1982) ;

- la compensation des pertes de recettes découlant de l'abattement de 16 % des bases d'imposition à la taxe professionnelle (article 1472 A bis du code général des impôts).

A partir de 1996, la DCTP a été éloignée de son objet, et est devenue la variable d'ajustement du pacte de stabilité, puis, avec l'article 57 de la loi n° 98-1266 de finances pour 1999 - qui modifiait à cette fin l'article 6 précité de la loi de finances initiale pour 1987 -, la variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

Le choix de cette dotation vient du fait qu'elle bénéficie à des collectivités qui, en règle générale, sont plutôt riches, puisque ce sont des collectivités qui bénéficient de compensations de taxe professionnelle importantes.

Ainsi, l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) prévoit que le « taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ». Jusqu'à 2007, cet article a été modifié chaque année par la loi de finances initiale afin d'étendre son champ d'application à l'année concernée.

Le tableau ci-après synthétise les règles d'indexation des dotations de l'enveloppe normée.

Les règles actuelles d'indexation des dotations de l'enveloppe normée

(montants en milliers d'euros)

Source : d'après le ministère de l'intérieur

En conséquence de ce statut de variable d'ajustement, la DCTP diminue fortement d'année en année.

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (1)

(en millions d'euros)

Source : d'après le ministère de l'intérieur

B. LE « CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ » : L'INDEXATION DE L'ENVELOPPE NORMÉE SUR L'INFLATION + 33% DE LA CROISSANCE DU PIB

Comme on l'a rappelé ci-avant, les règles d'indexation de l'enveloppe normée sont définies depuis 1999 par le « contrat de croissance et de solidarité », qui résulte de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999, et a depuis été reconduit chaque année par la loi de finances initiale89(*).

Ainsi, avant la modification proposée par le présent article, l'enveloppe normée de l'année n évoluait chaque année selon le taux suivant :

Croissance de l'enveloppe normée pour l'année n

=

Inflation hors tabac prévue pour l'année n + 33 % de la croissance du PIB prévue pour l'année n-1.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. L'INDEXATION DE L'ENVELOPPE NORMÉE SUR LA SEULE INFLATION

Le présent article propose de remplacer le « contrat de croissance et de solidarité » par un « contrat de stabilité », prévoyant que l'enveloppe normée serait désormais indexée sur la seule inflation prévisionnelle de l'année concernée.

Il s'agit donc d'un « retour » au « pacte de stabilité », en vigueur de 1996 à 1998.

Dans son rapport déposé en vue du DOB pour 2008, le gouvernement s'était explicitement engagé à ce qu'en 2008, les dotations de l'enveloppe normée augmentent selon la règle du « zéro volume », soit au même rythme que l'inflation.

Extrait du rapport du gouvernement déposé en vue du DOB 2008

« Conformément aux engagements pris lors des deux dernières Conférences nationales des finances publiques, le projet de loi de finances pour 2008 amorcera une réforme d'ensemble des concours de l'État qui relèvent du contrat de croissance et de solidarité aux collectivités locales. Ainsi, par souci d'équité, le même effort sera appliqué à ces concours qu'aux autres dépenses de l'Etat, c'est-à-dire une croissance zéro en volume.

« Ce changement d'indexation du contrat de croissance et de solidarité posera naturellement la question de l'évolution des dotations qui y sont incluses voire aussi de celles qui évoluent aujourd'hui en dehors du contrat, en fonction de règles propres. Le PLF 2008 devra ainsi être l'occasion d'engager avec les représentants des collectivités territoriales une concertation sur l'évolution de ces dotations. »

Votre commission des finances avait alors approuvé cette orientation, compte tenu de la nécessité de réduire les déficits publics.

B. L'INTÉGRATION AU SEIN DE L'ENVELOPPE NORMÉE DE NOUVELLES « VARIABLES D'AJUSTEMENT »

1. Présentation générale du mécanisme

La nouvelle règle d'indexation de l'enveloppe normée proposée par le présent article rend nécessaire une modification du périmètre de l'enveloppe, afin de ne pas faire porter un effort excessif sur la DCTP.

En effet, à périmètre inchangé de l'enveloppe normée, une indexation sur la seule inflation aurait pour conséquence de réduire la DCTP de plus de 46 % en 2008, ce qui serait difficilement soutenable.

C'est pourquoi le I du présent article intègre au sein de l'enveloppe normée :

- la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) ;

- les dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles (dont l'Assemblée nationale a exclu la compensation de la part communale) ;

- la réduction pour création d'établissements de la DCTP, alors que jusqu'à présent cette composante de la DCTP ne sert pas de « variable d'ajustement ».

Le périmètre de l'enveloppe normée

 

II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003)

I du présent article

Texte initial

Texte adopté par l'Assemblée nationale

 

II. - En 2004, en 2005, en 2006 et en 2007,

I. - En 2008,

Périmètre de l'enveloppe normée

la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement, la dotation générale de décentralisation,

la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle,

la dotation générale de décentralisation pour la formation professionnelle,

la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire, la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

 

la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle,

 

les dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles (hors Corse)

les dotations de compensation des exonérations des parts

départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles (hors Corse)

et la dotation de compensation de la taxe professionnelle

(hors réduction pour création d'entreprises)

, y compris la réduction pour création d'établissements,

Evolution de l'enveloppe normée

forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale

forment un ensemble dont le montant est augmenté,

de la loi de finances initiale de l'année précédente à la loi de finances initiale de l'année de versement,

par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente

associés au projet de loi de finances de l'année de versement.

par application d'un indice égal au taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement

associé au projet de loi de finances de cette même année.

Source : présent projet de loi de finances

Après que le I du présent article a intégré ces trois composantes dans l'enveloppe normée, le II du présent article indique que ce sont elles qui, avec la DCTP hors réduction pour création d'établissement, serviront de variables d'ajustement. Le tableau ci-après permet de comparer le texte initial et le texte adopté par l'Assemblée nationale, qui, comme on l'a indiqué, prévoit que la compensation des exonérations communales de TFPNB agricole n'est pas une variable d'ajustement.

Les variables d'ajustement de l'enveloppe normée proposées par le II du présent article

 

II du présent article (texte initial)

II du présent article (texte adopté par l'Assemblée nationale)

Variables d'ajustement :

II. - 1° En 2008, le taux d'évolution de l'ensemble formé par les dotations instituées

DCTP

au premier alinéa du IV

Réduction des bases de TP de 50% la 1re année = réduction pour création d'établissement, qui fait partie de la DCTP au sens large

et au IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986),

Compensation de la suppression de la part départementale et régionale pour les terrains agricoles

la dotation instituée au III de l'article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992)

Réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC)

la dotation instituée au I du B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002)

et la dotation instituée au I du B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002)

Compensation de l'exonération de TFPNB communale

et la dotation instituée au II de l'article 13 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006

[supprimé]

 

est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au I du présent article, compte tenu du montant total des autres dotations énumérées au même I.

Montant des variables d'ajustement :

2° Pour la détermination du montant de chacune des dotations comprises dans l'ensemble mentionné au 1°, la différence entre, d'une part, le montant cumulé de ces dotations calculé par application du 1°, et, d'autre part, le montant cumulé de ces mêmes dotations inscrit en loi de finances de l'année précédente est répartie entre ces dotations au prorata de leur part respective dans leur montant cumulé inscrit en loi de finances de l'année précédente.

Source : présent projet de loi de finances

Le III du présent article consiste en des dispositions de coordination. Il tend en effet à insérer, dans les textes législatifs fixant actuellement les règles de progression des diverses variables d'ajustement, un renvoi aux dispositions du II du présent article.

Les dispositions de coordination du III du présent article

Dotation concernée

Disposition à laquelle le III du présent article fait référence

Nouvelle règle de progression proposée par le III du présent article

DCTP

Douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986)

« En 2008, l'évolution de la dotation est celle résultant de l'application des dispositions du II de l'article XX de la loi n° 2007-XXXX du XX décembre 2007 de finances pour 2008 et de celles de l'article L. 1631-6 du code général des collectivités territoriales. »

Réduction de taxe professionnelle pour création d'établissement (RCE)

IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986)

« En 2008, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent est minorée par application du taux d'évolution résultant de la mise en oeuvre des dispositions du II de l'article XX de la loi n° 2007-XXXX du XX décembre 2007 de finances pour 2008. »

Compensation de la suppression de la part départementale et régionale de TFPNB pour les terrains agricoles

III de l'article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992)

Réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC)

II du B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002)

« En 2008, la compensation est actualisée selon le taux d'évolution résultant de l'application des dispositions du II de l'article XX de la loi n° 2007-XXXX du XX décembre 2007 de finances pour 2008. »

Compensation de l'exonération de TFPNB communale

II de l'article 13 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006

[idem ; disposition supprimée par l'Assemblée nationale, par coordination avec la suppression de la disposition faisant de cette dotation une variable d'ajustement.]

Source : présent projet de loi de finances

2. Les sommes en jeu

Le montant global des cinq dotations d'ajustement prévues par le présent article dans sa rédaction initiale (DCTP hors RCE, RCE, compensations de TFPNB des départements et des régions, compensations de TFPNB des communes, compensation de la réduction de TP pour les BNC) devrait être de l'ordre de 2 milliards d'euros en 2008.

Parmi ces cinq dotations, une seule, la DCTP hors RCE, sert actuellement de variable d'ajustement. Si le contrat de croissance et de solidarité était maintenu, la DCTP hors RCE diminuerait de « seulement » 121 millions d'euros, soit environ 12 %. Cependant, la réduction globale de l'enveloppe normée exigée par le contrat de stabilité est de 439 millions d'euros par rapport à 2007. Un tel effort ne pourrait porter sur la seule DCTP hors RCE, qui diminuerait alors de plus de 45 %.

Le présent article propose donc de faire aussi porter l'ajustement sur d'autres dotations. Par rapport à l'année 2007, les dotations d'ajustement doivent globalement diminuer de 439 millions d'euros.

Cependant, il ne s'agit pas là du « manque à gagner » pour les collectivités territoriales, qui correspond à l'économie budgétaire de l'Etat. En effet, le maintien du contrat de stabilité et de croissance impliquerait une diminution de 121 millions d'euros de la DCTP, et une augmentation de 17 millions d'euros des quatre autres dotations, soit une diminution globale des cinq dotations concernées de 104 millions d'euros. Le « manque à gagner » pour les collectivités territoriales, et l'économie budgétaire de l'Etat, est donc de 439-104=335 millions d'euros.

La question qui se pose, une fois que l'on admet le principe d'une réduction des dotations de l'enveloppe normée « élargie » de 439 millions d'euros par rapport à 2007, ou de 335 millions d'euros par rapport au maintien du contrat de stabilité et de croissance, est celle des dotations concernées.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait, on l'a vu, que la compensation des exonérations communales de TFPNB était l'une des variables d'ajustement, qui étaient donc au nombre de cinq. Les cinq variables d'ajustement devaient alors diminuer de 21,9 % par rapport à 2007.

Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, le présent article prévoit que la compensation des exonérations communales de TFPNB continue d'être indexée sur la DGF, comme actuellement. Il n'y a donc plus que quatre variables d'ajustement. La compensation des exonérations communales de TFPNB correspondant à une faible somme (168 millions d'euros en 2007), la diminution des variables d'ajustement ne s'en trouve que faiblement accrue : elle passe de 21,9 % à 23,9 %.

Le tableau ci-après synthétise les principaux chiffres.

L'évolution des variables d'ajustement en 2008

(en millions d'euros)

Dotation concernée

Base juridique

Montant en

2007

Montant en 2008

Texte initial

Texte adoptée par l'Assemblée nationale

Maintien du contrat de croissance et de solidarité

Rédaction initiale du présent article

Rédaction du présent article adoptée par l'Assemblée nationale

Evolution par rapport à 2007

Evolution par rapport au maintien de l'indexation actuelle

Evolution par rapport à 2007

Evolution par rapport au maintien de l'indexation actuelle

DCTP hors RCE

Douzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986)

986

865

771

751

-216

(-21,9 %)

-94

(-10,9 %)

-236

(-23,9 %)

-114

(-13,2 %)

Réduction pour création d'établissement (RCE)

IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986)

69

70

54

52

-15

(-21,9 %)

-17

(-23,8 %)

-16

(-23,9 %)

-18

(-25,8 %)

Compensation de la suppression de la part départementale et régionale de TFPNB pour les terrains agricoles

III de l'article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992)

314

318

245

239

-69

(-21,9 %)

-73

(-23 %)

-75

(-23,9 %)

-79

(-25 %)

Réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC)

II du B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002)

476

485

372

362

-104

(-21,9 %)

-113

(-23,4 %)

-114

(-23,9 %)

-123

(-25,4 %)

Compensation de l'exonération de TFPNB communale*

II de l'article 13 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006

168

170

131

170

-37

(-21,9 %)

-38

(-22,6 %)

2

(1 %)

0

(0 %)

TOTAL

 

2.012

1.908

1.573

1.573

-439

(-21,9 %)

-335

(-17,6 %)

-439

(-21,9 %)

-335
(-17,6 %)

* Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, cette compensation n'est plus une variable d'ajustement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de loi de finances et les informations transmises par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

3. Présentation succincte des nouvelles variables d'ajustement proposées par le présent article

a) La réduction pour création d'établissement de la taxe professionnelle, composante de la DCTP

La réduction pour création d'établissement (RCE) de la taxe professionnelle fait partie de la DCTP, mais actuellement, contrairement au reste de la DCTP, elle ne sert pas de variable d'ajustement.

Elle résulte du IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986). Initialement dénommée réduction pour embauche ou investissement (REI), elle est devenue la réduction pour création d'établissement (RCE), en application de l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999.

Elle est prévue par l'article 1478 du code général des impôts. Elle est fixée à 50 % la première année d'imposition.

b) La dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC)

La réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) a été instaurée par l'article 26 de la loi de finances initiale pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

Elle se justifie par le fait qu'en vertu de l'article 1467 du code général des impôts, dans le cas des titulaires de bénéfices non commerciaux employant moins de cinq salariés et non soumis à l'impôt sur les sociétés90(*), l'assiette de la taxe professionnelle est égale à une fraction des recettes et à la valeur locative des seules immobilisations passibles des taxes foncières. N'étant pas imposés sur leur masse salariale, ces contribuables ne bénéficiaient donc pas de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle opérée par l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999.

C'est pourquoi, satisfaisant une demande répétée de votre commission des finances, qui déplorait cette rupture d'égalité, l'article 26 précité de la loi de finances initiale pour 2003 a modifié l'article 1467 précité du code général des impôts, pour prévoir que la fraction de recettes prise en compte, auparavant de 10 %, était fixée à 9 % au titre de 2003, 8 % au titre de 2004 et 6 % à compter de 2005.

Le B du I de l'article 26 précité de la loi de finances initiale pour 2003 a instauré un prélèvement sur recettes pour compenser cette réduction de la fraction imposable. Le II du même article précise que cette compensation est égale, chaque année, au produit obtenu en multipliant la perte de base correspondante par le taux de taxe professionnelle pour 2002, et qu'au titre des années 2004 et suivantes, elle est actualisée, chaque année, en fonction du taux d'évolution de la DGF entre 2003 et l'année de versement.

Autrement dit, cette compensation a actuellement un statut hybride, à mi-chemin entre la compensation habituelle des allégements de fiscalité locale (prise en compte de la perte de base de l'année) et la dotation (indexation sur la DGF).

c) Les dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles

Dans le cas des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) afférentes aux terrains agricoles, il convient de distinguer deux cas de figure :

- la suppression de la part départementale et régionale pour les terrains agricoles, qui est totale et résulte de l'article 9 de la loi de finances initiale pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992)91(*);

- la réduction, de seulement 20 %, de la TFPNB communale, qui résulte de l'article 13 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006.

Votre commission des finances s'est clairement opposée à cette seconde mesure, comme cela est rappelé ci-après.

Dans les deux cas, la compensation est assurée par un prélèvement sur recettes.

Dans le cas de la suppression des parts départementale et régionale, il s'agit d'un prélèvement sur recettes égal, chaque année, au montant des bases d'imposition exonérées, multiplié par le taux voté en 1992 par la région ou en 1993 par le département. Il s'agit donc d'une compensation « classique » d'exonération de fiscalité locale.

Dans le cas de la réduction de 20 % de la part communale, le Sénat a adopté un amendement du gouvernement, prévoyant que la compensation est égale en 2006 au produit des bases d'imposition exonérées par le taux voté au titre de l'année 2005, et qu'à compter de 2007, elle évolue chaque année d'un coefficient égal au taux de croissance de la DGF. Il s'agit donc d'une dotation pure, indexée sur la DGF.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Comme on l'a indiqué ci-avant, à l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prévoit que la compensation de l'exonération de la part communale de la TFPNB sur les terrains agricoles n'est pas une variable d'ajustement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'INDEXATION DE L'ENVELOPPE NORMÉE SUR LA SEULE INFLATION, CONDITION NÉCESSAIRE DE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

1. Une économie de l'ordre de 2 milliards d'euros en 2012

L'enjeu à court terme est, somme toute, modeste. L'économie permise par le présent article, par rapport au maintien des règles d'indexation actuelles des dotations, est en effet de l'ordre de 335 millions d'euros92(*), soit environ 0,5 % de l'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales (de plus de 70 milliards d'euros au total), et 0,016 point de PIB.

L'enjeu à long terme est en revanche significatif. A l'horizon 2012, si l'on suppose que la croissance du PIB et l'inflation seront en moyenne de respectivement 2,25 % par an et 1,5 % par an, l'économie cumulée serait d'environ 1,7 milliard d'euros, soit 0,07 point de PIB de 2012. A l'horizon 2020, l'économie cumulée serait d'environ 5 milliards d'euros, soit environ 0,16 point de PIB de 2020.

Le déficit des administrations publiques s'en trouverait réduit d'autant, à condition que les collectivités territoriales ne réagissent pas par une augmentation de leur déficit, actuellement de l'ordre de 0,3 point de PIB.

Le solde des collectivités territoriales

(en points de PIB)

Source : Insee

2. Il est d'autant plus regrettable que les dépenses de l'Etat cessent de respecter la règle du « zéro volume » en 2008

Votre rapporteur général regrette cependant que, comme il a eu l'occasion de le souligner dans le tome I de son rapport général, cette année de « mise à la diète » des collectivités territoriales soit aussi celle où l'Etat abandonne pour lui-même la règle du « zéro volume », comme l'indique le tableau ci-après.

Le passage à une norme « zéro volume élargie » traduit-il en 2008 une maîtrise supplémentaire de la dépense de l'Etat ?

(montants en milliards d'euros,
taux de croissance en % ;
on raisonne à périmètre 2007)

 

LFI 2007

PLF 2008

2008 avec « zéro volume » appliqué au périmètre étroit +
maintien de l'indexation actuelle des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

Dépenses du budget général (1)

266,9

271,9

271,2

Croissance des dépenses du « périmètre étroit » (en %)

 

1,9

1,6

Prélèvement au profit des collectivités territoriales

49,5

50,1

50,4

Prélèvement au profit de l'Union européenne

18,7

18,4

18,4

Total des prélèvements sur recettes (2)

68,1

68,5

68,8

Affectation de recettes à des opérateurs de l'État (3)

-

0,1

0,1

Total des dépenses « norme élargie » = (1)+(2)+(3)

335,0

340,5

340,1

Croissance des dépenses du « périmètre élargi » (en %)

 

1,6

1,5

Sources : présent projet de loi de finances, calculs de votre commission des finances

B. LE « MOINS MAUVAIS DES MÉCANISMES POSSIBLES » ?

1. Il n'était vraisemblablement pas possible de retenir d'autres variables d'ajustement

Le présent article propose vraisemblablement la « moins mauvaise des solutions possibles ».

Dès lors que l'on admet le principe d'une indexation de l'enveloppe normée sur la seule inflation, il n'y a en effet guère de choix.

a) L'indexation de la DGF sur la seule inflation : une solution probablement inéluctable à moyen terme, mais inenvisageable pour 2008

Une première possibilité serait d'indexer la DGF sur l'inflation.

L'avantage d'un tel dispositif serait d'être soutenable. En effet, les variables d'ajustement proposées par le présent article auront disparu en 2012, comme l'indique le tableau ci-après.

Quelle évolution à moyen terme pour les dotations de l'enveloppe normée ?

(montants en millions d'euros,
croissance annuelle en %)

 

Prévision 2007

PLF 2008

Hypothèse de croissance annuelle

2009

2010

2011

2012

Prélèvements sur les recettes de l'État :

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

39.322

40.056

2,65

41.118

42.207

43.326

44.474

Dotation spéciale instituteurs (DSI)

67

5

 

54

55

57

58

dont besoins au titre de 2008

 

53

 

0

0

0

0

dont financement par les reliquats constatés en fin de gestion 2006

 

-47

 

0

0

0

0

Dotation élu local

62

63

2,65

65

67

69

70

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle (FDPTP)

119

121

2,65

124

128

131

135

Dotation départementale d'équipement des collèges

 

329

3,60

340

353

365

375

Dotations régionale d'équipement scolaire

 

662

3,60

686

710

736

755

Dotations inscrites sur crédits budgétaires :

Dotation globale d'équipement des communes (AE)

472

485

3,60

502

520

539

553

Dotation globale d'équipement des départements (AE)

219

224

3,60

233

239

247

254

Dotation départementale d'équipement des collèges (AE)

327

           

Dotations régionale d'équipement scolaire (AE)

659

           

Dotation générale de décentralisation (yc crédits culture)

1.093

1.132

2,65

1.162

1.192

1.224

1.256

Dotation générale de décentralisation affectée à la collectivité territoriale de Corse (yc crédits culture)

271

277

2,65

284

292

299

307

Dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » (Mission Travail)

1.651

1.686

2,65

1.730

1.776

1.823

1.872

Montant global des 4 variables d'ajustement

986

1573

 

1061

577

70

-442

Total courant

45.249

46613

1,60

47.359

48.116

48.886

49.668

On suppose que la croissance du PIB est de 2,1%, l'inflation de 1,6 % et la prévision de FBCF des administrations publiques de 3,6 % (croissance moyenne observée depuis 1990).

Sources : présent projet de loi de finances, calculs de votre commission des finances

Il risque donc d'être nécessaire de remettre en cause, à moyen terme, l'indexation actuelle de la DGF.

Cependant, il n'aurait probablement pas été réaliste d'envisager une telle remise en cause l'année même où l'enveloppe normée est indexée sur la seule inflation. Par ailleurs, la DGF jouant un rôle péréquateur important, il semble nécessaire de maintenir son indexation actuelle le plus longtemps possible.

Une indexation de la DGF sur la seule inflation aurait des conséquences très lourdes, qu'il convient de ne pas sous-estimer. Elle pourrait en particulier impliquer un « gel » de la dotation forfaitaire des communes, si l'on souhaitait continuer à accroître significativement les dotations de péréquation.

b) Le choix d'autres variables d'ajustement était fortement contraint

Dès lors, il semblait inévitable de faire porter l'effort d'ajustement sur de « petites » dotations.

Les dotations ayant pour objet de compenser des charges transférées pouvaient difficilement voir leur indexation réduite. Ces dotations, qui font partie de l'enveloppe normée, sont synthétisées par le tableau ci-après.

Les dotations tendant à compenser des charges transférées (1)

(en millions d'euros)

 

Prévision 2007

PLF 2008

Dotation générale de décentralisation (yc crédits culture)

1.093

1.132

Dotation générale de décentralisation affectée à la collectivité territoriale de Corse (yc crédits culture)

271

277

Dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » (Mission Travail)

1.651

1.686

(1) Ces dotations font toutes partie de l'enveloppe normée.

Source : présent projet de loi de finances

L'ajustement ne pouvait pas non plus porter sur les dotations d'investissement, du fait de leur importance pour le développement local.

Les dotations d'investissement

(en millions d'euros)

 

Prévision 2007

PLF 2008

Dotations d'investissement faisant partie de l'enveloppe normée

Dotation globale d'équipement des communes (AE)

472

485

Dotation globale d'équipement des départements (AE)

219

224

Dotation départementale d'équipement des collèges (AE)

327

329

Dotations régionale d'équipement scolaire (AE)

659

662

Dotations d'investissement ne faisant pas partie de l'enveloppe normée

Fonds de compensation pour la TVA

4711

5192

Subventions du Budget général :

0

0

- Dotation de développement rural (AE)

128

131

- Subventions de fonctionnement et d'équipement de divers ministères (AE) hors réserve parlementaire

1642

1437

Source : présent projet de loi de finances

Ne pouvaient non plus être concernées les dotations à vocation sociale.

Les dotations à vocation sociale

(en millions d'euros)

 

Prévision 2007

PLF 2008

Dotation sous enveloppe

   

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle (FDPTP)

119

121

Dotation hors enveloppe

   

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500

500

Compensation de perte de base de taxe professionnelle

164

164

Source : présent projet de loi de finances

En définitive, après élimination des dotations d'investissement, de compensation de charges transférées, ou à vocation sociale, seules subsistaient les dotations du tableau ci-après.

Les dotations autres que les dotations d'investissement, de compensation de charges transférées, ou à vocation sociale (hors DGF)

(en millions d'euros)

 

Prévision 2007

PLF 2008

Dotations sous enveloppe

   

Dotation spéciale instituteurs (DSI)

67

5

Dotation élu local

62

63

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) - hors réduction pour création d'entreprise

(variable d'ajustement selon le droit actuel)

986

751

Dotations hors enveloppe

   

Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation

595

680

Reversement de TIPP aux départements et à la collectivité territoriale de Corse

42

43

Compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs :

   

- DCTP : réduction pour création d'entreprise (RCE ex REI)

69

52

- Compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale

2719

1791

dont exonération de taxe professionnelle au titre de la réduction de la part des recettes BNC

476

362

dont exonération de la taxe foncière relative au non bâti agricole (départements et régions)

314

239

dont exonération de la taxe foncière relative au non bâti agricole (communes)*

168

170

dont autres exonérations

176

179

- Contrepartie des dégrèvements et admissions en non valeur relatifs aux impôts locaux

13.890

16.030

Les lignes en grisé correspondent aux dotations devant servir de variables d'ajustement, selon le texte adopté par l'Assemblée nationale.

* Le texte initial prévoyait de faire de cette dotation une variable d'ajustement.

Source : présent projet de loi de finances (texte adopté par l'Assemblée nationale)

Un examen rapide montre qu'il n'était probablement pas possible de retenir des variables d'ajustement significativement différentes de celles proposées par le présent article. La DSI constitue un élément essentiel du statut des instituteurs, et il est probable que les communes devraient de toute façon continuer de financer le logement des instituteurs, même sans dotation. La dotation élu local est un élément essentiel de la démocratie locale. Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation a pour objet de restituer aux communes le produit des amendes : à moins de dissocier le montant attribué du montant perçu, on voit mal comment ce prélèvement pourrait devenir une variable d'ajustement. Le reversement de TIPP aux départements et à la collectivité territoriale de Corse a pour objet de prendre en compte la situation spécifique de la Corse.

Il était donc probablement inévitable de retenir comme variables d'ajustement des compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs. Le choix était fortement contraint, du fait de la nécessité de prendre en compte un double critère :

- les compensations concernées devaient représenter un montant financier significatif ;

- elles devaient obéir à une « logique de dotation », c'est-à-dire ne pas être trop fortement liées à l'évolution locale de l'assiette, sans quoi le principe même d'une indexation globale aurait été difficile.

Dans ces conditions, les dotations finalement retenues ont semblé correspondre au moins mauvais choix possible.

2. L'exclusion de la compensation des exonérations de la part communale de TFPNB par l'Assemblée nationale : une décision bienvenue

En particulier, la suppression, par l'Assemblée nationale, de la disposition selon laquelle la compensation de l'exonération partielle de la part communale de TFPNB pour les terrains agricoles faisait désormais partie des « variables d'ajustement » de l'enveloppe normée, est particulièrement bienvenue.

Comme l'indiquait l'auteur de l'amendement, notre collègue député Gilles Carrez, cet amendement ne déstabilisait pas le financement du contrat de stabilité prévu par le présent article. D'une part, il faisait passer la baisse des autres variables de - 21,87 % à - 23,9 % en 2008, ce qui constituait une accélération modérée de cette baisse, notamment en ce qui concernait la DCTP. D'autre part, le retrait de cette variable d'ajustement ne modifiait pas l'échéance prévisible du financement du contrat (2011, tous facteurs égaux par ailleurs).

Comme on l'a rappelé ci-avant, votre commission des finances a toujours eu de fortes interrogations au sujet de cette exonération. Elle avait même déposé un amendement de suppression de l'article du projet de loi de finances pour 2006 qui la prévoyait.

En particulier, ce n'est qu'après que le gouvernement avait présenté un amendement, prévoyant que la compensation aux collectivités territoriales de la perte de recettes correspondante évoluerait chaque année comme la DGF, que votre commission des finances avait finalement décidé de voter cette disposition. Aussi, elle n'aurait pu accepter la remise en cause de cette indexation.

L'exonération partielle de TFPNB communale : une disposition qui suscite toujours les interrogations de votre commission des finances

M. Jacques Chirac, alors président de la République, a annoncé le 21 octobre 2004 à Murat (Cantal), en présence de MM. Hervé Gaymard, alors ministre de l'agriculture, et Jean-Michel Lemétayer, président de la FNSEA, son intention de réformer la taxe sur le foncier non bâti, avec pour objectif « son élimination progressive pour les exploitants agricoles ».

Selon M. Jacques Chirac, « L'Etat [en fait les collectivités territoriales] doit adapter sa fiscalité aux évolutions de l'environnement économique ». Le président de la République a donc « demandé au gouvernement d'ouvrir avec les représentants des collectivités territoriales une concertation en vue de réformer la taxe sur le foncier non bâti ». Il a précisé qu'« une telle réforme ne peut s'envisager que si elle préserve les ressources propres des collectivités locales concernées »93(*).

Votre commission des finances a mis en place un groupe de travail sur le sujet, présidé par son président, M. Jean Arthuis. Elle n'a pas publié de rapport. Cependant, elle a diffusé le 7 juillet 2005 un communiqué de presse dans lequel elle estime que « l'élimination de la TFPNB agricole, même si elle était limitée aux seuls exploitants agricoles, n'est pas opportune ».

Ces inquiétudes ont été entendues, le projet de loi de finances pour 2006 ne proposant plus qu'une exonération de 20 %.

Ensuite, à la suite notamment de l'opposition de votre commission des finances - qui avait déposé un amendement de suppression de l'article -, le Sénat a adopté un amendement du gouvernement, prévoyant que la compensation aux collectivités territoriales de la perte de recettes correspondante évolue chaque année d'un coefficient égal au taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement.

La commission s'interroge toujours sur l'efficacité de cette mesure, coûteuse (170 millions d'euros par an), non ciblée, correspondant à une augmentation négligeable du revenu des agriculteurs (de l'ordre de 0,5 %), devant bénéficier à terme aux seuls propriétaires, et réduisant les recettes fiscales des petites communes (la TFPNB représente 21 % du produit des impôts directs locaux des communes de moins de 500 habitants, et pour 2.167 d'entre elles ce pourcentage s'élève à plus de 50 %).

3. Il semble difficile de prévoir des mécanismes de garantie, qui devraient être financés par les autres communes

On pourrait a priori imaginer de mettre en place des mécanismes de garantie, afin de limiter les pertes, pour certaines communes, des dotations servant de variables d'ajustement.

Cependant, un tel dispositif devrait être financé par les autres communes. Dès lors, pourrait être soit trop « ciblé », soit trop coûteux pour les collectivités qui n'en bénéficieraient pas.

C'est la raison pour laquelle les mécanismes de garantie autrefois en vigueur dans le cas de la DCTP ont dû être abandonnés.

La difficulté qu'il y aurait à instaurer un mécanisme de garantie : l'exemple des dispositifs anciennement en vigueur dans le cas de la DCTP

(1) Le mécanisme en vigueur de 1999 à 2002

Un dispositif de garantie pour les communes « pauvres » a été en vigueur de 1999 à 2002. Les communes concernées étaient les communes éligibles à la DSU ou à la DSR « bourgs-centres ».

Le Sénat a été favorable à la mise en place du mécanisme de garantie en 1999. Dans le cadre de la discussion du PLF 2002, le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, a même proposé que les baisses compensées par le FNPTP soient non seulement celles enregistrées de 1998 à 2001, mais aussi celles enregistrées en 2002. Cette disposition n'a cependant pas été maintenue dans le texte promulgué.

L'ancien mécanisme de garantie était relativement complexe, puisque les communes « pauvres » voyaient leurs baisses de DCTP réduites de moitié, une garantie totale étant cependant atteinte grâce au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP, intégré à la DGF en 2004), qui compensait les 50 % restants.

Par ailleurs, les années couvertes par chacun des deux volets du dispositif n'étaient pas les mêmes :

- réduction de 50 % des baisses de DCTP : compensation effectuée de 1999 à 2002 ;

- compensation des 50 % restants par le FNPTP : compensation effectuée de 1999 à 2003, mais seulement pour les baisses enregistrées en 1998 et 2001.

(2) A l'initiative de votre commission des finances, une garantie, d'ampleur plus limitée, a été en vigueur en 2006 et en 2007

A l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a inséré l'actuel article 86 de la loi de finances initiale pour 2006, qui réduit en 2006, pour certaines communes éligibles à la DSU ou à la DSR « bourgs-centres », les diminutions de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui sert de « variable d'ajustement » à l'enveloppe normée. Toujours à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a inséré l'article 68 de la loi de finances initiale pour 2007, prorogeant jusqu'en 2007 ce dispositif.

Cette garantie ne concernait pas la DCTP dans son ensemble, mais seulement l'une de ses quatre composantes, la compensation des pertes de recettes découlant du plafonnement du taux de taxe professionnelle à deux fois le taux moyen, pour les communes dont en 1982 le taux de taxe professionnelle était supérieur à ce taux (article 18 de la loi n° 82-540 du 28 juin 1982 de finances rectificative pour 1982).

En effet, un inconvénient du mécanisme de garantie en vigueur de 1999 à 2002 était qu'il augmentait de manière importante les diminutions de DCTP des communes qui n'en bénéficiaient pas.

En sens inverse, le dispositif instauré à l'initiative de la commission présentait l'inconvénient d'être très ciblé. C'est pourquoi il n'a concerné que les années 2006 et 2007.

Compte tenu de l'enjeu du présent article pour les finances locales, et du caractère parcellaire des simulations transmises par le gouvernement, votre commission des finances juge nécessaire de s'accorder un délai de réflexion supplémentaire.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

* 88 Par ailleurs, on rappellera que le III de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999 avait prévu un dispositif visant à réduire de moitié les baisses de DCTP des communes les plus défavorisées. Ce dispositif a été supprimé, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003, qui a reconduit le contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2003.

* 89 Le contrat de croissance et de solidarité a été successivement reconduit par l'article 39 de la loi de finances initiale pour 2002, l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003, l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004, l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2005, et l'article 36 de la loi de finances initiale pour 2006.

* 90 Ainsi que des agents d'affaires, des fiduciaires pour l'accomplissement de leur mission et des intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés et non soumis à l'impôt sur les sociétés.

* 91 Dans le cas des départements, les propriétés concernées sont exonérées à concurrence de trois neuvièmes en 1993, de cinq neuvièmes en 1994, de sept neuvièmes en 1995 et de la totalité à compter de 1996.

* 92 Pour une diminution globale des variables d'ajustement de 439 millions d'euros par rapport à 2007.

* 93 Maire Info, 22 octobre 2004.