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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 16 - Répartition du produit des amendes des radars automatiques

Commentaire : le présent article modifie la répartition du produit des amendes des radars automatiques.

I. LE DROIT APPLICABLE

La répartition du produit des amendes des radars automatiques ne concerne que le produit des amendes forfaitaires, à l'exclusion des amendes majorées. Le produit total des amendes s'est élevé en 2006 à 349 millions d'euros, dont 57 millions d'euros d'amendes majorées, affectés au budget général.

En ce qui concerne les amendes forfaitaires, l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006 a instauré un mode particulier de répartition. Il dispose que ce produit est affecté :

- pour 60 % et dans la limite de 140 millions d'euros au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » ;

- pour 40 % et dans la limite de 100 millions d'euros à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)110(*) ;

- le solde éventuel est inclus dans le produit d'ensemble des amendes de police, que le comité des finances locales (CFL) répartit chaque année entre les différentes collectivités, en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation111(*). Toutefois, le CFL a compétence liée. L'article L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales précise notamment que cette répartition ne peut bénéficier qu'aux communes ou communautés urbaines et autres groupements auxquels les communes ont transféré la totalité de leurs compétences en matière de voies communales, de transports en commun et de parcs de stationnement112(*). En pratique, le CFL distribue des fonds aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale, à la région Ile-de-France et au Syndicat des transports Ile-de-France113(*).

Ainsi, les départements, à la différence des communes, ne reçoivent aucune ressource du produit des amendes des radars automatiques. Or, parallèlement, la propriété d'une grande part des routes nationales leur a été transférée par la loi de décentralisation du 13 août 2004114(*). 501 radars sont aujourd'hui disposés sur les routes départementales, 120 y étant par ailleurs en cours d'installation.

Un nombre croissant de départements, à partir de la fin de l'année 2006, a pris l'initiative de soumettre à redevance chaque radar automatique installé par l'Etat sur leur réseau routier départemental. Seize départements avaient créé ce type de redevances en juin 2007.

Le fondement juridique de ces redevances était le plus souvent recherché dans l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, qui soumet à une redevance toute « occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique », sauf exception. Mais l'incertitude de ce fondement juridique a conduit la justice administrative à rendre des arrêts contradictoires quant à la légalité de ce procédé115(*), jusqu'aux trois arrêts rendus par le Conseil d'Etat le 31 octobre dernier qui ont condamné l'institution par les départements de redevances sur les radars automatiques. Toutefois, la pression des départements, ainsi que la confusion résultant de cette situation juridique, ont conduit le gouvernement à proposer une nouvelle répartition du produit des amendes des radars automatiques qui bénéficie aussi aux départements.

En 2008, il est prévu que le montant total des amendes forfaitaires (donc soumises à répartition) s'élève à 560 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le principal objet du présent article est d'affecter aux départements une partie du produit des amendes des radars automatiques. Pour cela, le I de l'article précité modifie l'ordre d'affectation du produit mentionné à l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2006.

Le produit des amendes serait donc réparti, dans la rédaction initiale du projet de loi de finances :

- dans un premier temps, au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». L'article 16 supprime la limitation de l'affectation à 60 % du produit des amendes et relève le plafond maximal affecté au compte d'affectation spéciale de 140 à 204 millions d'euros ;

- dans un second temps, aux communes et groupements à travers la répartition effectuée par le CFL, dans la limite de 100 millions d'euros ;

- puis, aux départements de métropole, à la collectivité territoriale de Corse, aux régions d'outre-mer et aux départements d'outre-mer, à hauteur de 30.000 euros par radar implanté sur la voirie appartenant au département ;

- enfin, l'éventuel surplus est affecté à l'AFITF.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA MODIFICATION DU PRODUIT AFFECTÉ AUX DÉPARTEMENTS

L'Assemblée nationale n'a pas modifié les parts du produit des amendes des radars affectées au compte d'affectation spéciale puis aux communes, mais elle a modifié le mode de calcul de la part bénéficiant aux départements.

La proposition du gouvernement d'un versement de 30.000 euros par radar a fait l'unanimité contre elle à la commission des finances de l'Assemblée nationale du fait, d'une part, de son montant trop faible et, d'autre part, de son caractère forfaitaire.

Dans le dispositif modifié par les députés, sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, les départements se verront affecter par décret une part du produit des amendes des radars, dans la limite de 30 millions d'euros. Le décret devra répartir le produit en fonction notamment de l'accidentologie locale sur la voirie départementale et de la longueur de la voirie départementale.

Suite à un sous-amendement à l'amendement de notre collègue député Gilles Carrez, proposé par notre collègue député Michel Bouvard, la répartition prendra aussi en compte les ouvrages d'art de la voirie départementale. Notre collègue député Michel Bouvard avait initialement présenté un amendement visant à la prise en compte non seulement des ouvrages d'art mais aussi de la climatologie et de la géologie de chaque département. Après avoir estimé l'amendement initial de notre collègue député Michel Bouvard trop complexe, notre collègue député Gilles Carrez s'est finalement rallié à l'idée d'ajouter uniquement la prise en compte des ouvrages d'art dans la répartition, mais les critères de climatologie et de géologie n'ont pas été retenus.

Enfin, le décret de répartition fixera la liste des travaux pouvant être financés par cette part du produit des amendes affectée aux départements.

B. L'INTRODUCTION D'UNE CLAUSE DE REVOYURE

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a introduit un III (nouveau) qui prévoit, au 1er octobre 2010, la remise au Parlement par le gouvernement d'un rapport sur l'évolution du produit de ces amendes et de sa répartition.

C. LE RÈGLEMENT DES LITIGES ADMINISTRATIFS ENTRE L'ETAT ET LES DÉPARTEMENTS

Enfin, l'Assemblée nationale a ajouté un IV (nouveau) au présent article afin de clarifier l'état du droit et d'apporter une solution aux litiges administratifs en cours. Deux dispositions sont ainsi modifiées afin de supprimer toute base légale aux redevances mises en place par les départements pour l'installation de radars sur la voirie départementale.

L'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques est ainsi modifié afin d'exclure l'occupation ou l'utilisation du domaine public résultant de l'installation par l'Etat d'équipements visant à améliorer la sécurité routière des cas ou cette occupation ou utilisation peut donner lieu au paiement de redevances.

Par ailleurs, l'article L. 113-2 du code de la voirie routière est modifié afin d'exclure explicitement le cas de l'installation par l'Etat d'équipements visant à améliorer la sécurité routière des cas où l'occupation du domaine public routier nécessite une permission de voirie ou un permis de stationnement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que la question de la répartition du produit des amendes des radars automatiques est d'autant plus importante que ce produit connaît une croissance rapide. Il exprime par ailleurs son accord quant à la proposition de faire bénéficier les départements d'une part du produit des amendes des radars automatiques.

Toutefois, il propose d'améliorer le dispositif proposé sur deux points.

A. MINORER LA PART AFFECTÉE AU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

Le présent article aurait pour conséquence d'augmenter la part maximale du produit des amendes affectée au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » de 140 à 204 millions d'euros. Ces recettes supplémentaires bénéficieraient uniquement au programme « Radars » du compte d'affectation spéciale.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, cette hausse doit semble-t-il servir à financer notamment un programme complémentaire d'implantation de 500 nouveaux équipements. Ce financement supplémentaire se justifie par ailleurs par la nécessité de mettre en place de nouveaux types de radars, qui contrôleraient entre autres les feux rouges et les distances de sécurité. Ces radars sont plus complexes et plus coûteux que les radars standards. Mais votre rapporteur général observe que, parallèlement, le coût des radars standards diminue, d'autant plus que le nouveau plan quinquennal d'installation de radars, approuvé par le conseil restreint sur la sécurité routière du 5 octobre 2007, privilégie les radars mobiles, dont les coûts de fonctionnement sont inférieurs aux radars fixes.

Par ailleurs, votre rapporteur général note que le compte d'affectation spéciale ne consomme pas la totalité des crédits qui lui sont affectés. En effet, pour pouvoir passer des marchés pluriannuels, il faut que le compte dispose de suffisamment de crédits en autorisations d'engagement. Or, ceux-ci sont abondés au fur et à mesure de l'encaissement des amendes des radars. Mme Cécile Petit, directrice de la sécurité et de la circulation routière et responsable du programme « Radars » de la mission constituée par le compte d'affectation spéciale, reconnaît cette difficulté116(*).

Enfin, le programme « Radars » du compte d'affectation spéciale est désormais chargé de financer des dépenses qui excèdent la mission d'origine du compte spécial (actions de communication, verbalisation électronique des infractions de stationnement, etc). De nombreuses incertitudes pèsent donc sur l'utilisation des fonds supplémentaires par le compte d'affectation spéciale.

Votre rapporteur général vous propose un amendement visant à minorer à 175 millions d'euros, au lieu de 204, l'augmentation des fonds alloués au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Cela représenterait une augmentation de 25 %, proche de celle du nombre de radars automatiques entre 2007 et 2008, dont le nombre doit être porté de 1.850 à 2.350. Les 29 millions d'euros résultant de cette minoration des fonds alloués au compte d'affectation spéciale bénéficieraient mécaniquement à l'AFITF, puisque celle-ci se voit affecter le reliquat du produit des amendes non versé au compte d'affectation spéciale, aux départements ou aux communes.

En effet, en ce qui concerne l'AFITF, vos rapporteurs spéciaux sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » se sont, dans leur rapport, posé « la question de son financement futur, compte tenu de l'épuisement, dès 2009, des ressources tirées de la privatisation des sociétés d'autoroutes »117(*). Ils constatent que depuis sa création en 2005, plus de la moitié des ressources de l'AFITF ont été constituées du versement de 4 milliards d'euros de produits de cession des sociétés concessionnaires des autoroutes. En 2008, ce produit s'élèvera à 1,26 milliard d'euros pour des ressources prévisionnelles totales de l'AFITF de 2,19 milliards d'euros. L'épuisement de ces ressources conduit donc à un besoin de financement de l'ordre de 1,2 milliard d'euros.

La solution actuellement à l'étude pour compenser cette perte est la mise en place d'une taxe kilométrique pour les poids lourds. Mais celle-ci ne pourra vraisemblablement, dans la meilleure des hypothèses, selon le directeur général des routes, procurer des recettes qu'en 2010 et qu'à hauteur de 800 millions d'euros.

Enfin, le rôle primordial de l'AFITF dans la mise en oeuvre des politiques de transport doit être signalé. Celle-ci finance le réseau ferroviaire, le transport combiné, les voies navigables, les transports collectifs à travers le programme « Transports terrestres et maritimes ». Pour ce programme, comme pour le programme « Réseau routier national », auquel l'AFITF a contribué à hauteur de 1,02 milliard d'euros, par voie de fonds de concours en 2006, l'échéance de 2009, où l'AFITF perdra la moitié de ses recettes, est cruciale. Assurer un financement pérenne à l'AFITF est donc la condition du développement et de l'entretien du réseau routier. Tous les acteurs ayant à leur charge l'entretien des routes ont donc intérêt à ce que l'AFITF dispose des moyens suffisants pour mener sa politique. Il faut noter par ailleurs que les nouvelles priorités définies pour le programme « Réseau routier national » réorientent le fonds de concours de l'AFITF vers l'entretien et les équipements de sécurité. Il semble donc justifié que cet acteur majeur de la sécurité routière bénéficie des ressources provenant des amendes des radars automatiques.

B. LA MODIFICATION DES CRITÈRES DE RÉPARTITION DU PRODUIT DES AMENDES AUX DÉPARTEMENTS

Votre rapporteur général estime par ailleurs que le mode de répartition du produit des amendes aux départements, tel que modifié par l'Assemblée nationale, présente certains inconvénients.

Tout d'abord, la direction de la sécurité routière, si elle se félicite de la prise en compte de l'accidentologie sur les routes départementales pour la détermination de l'indice de répartition du produit des amendes dans chaque département, indique ne pas encore savoir s'il faut lier positivement ou négativement les fonds versés au taux d'accidentologie.

En effet, si davantage d'argent est donné aux départements qui ont une faible accidentologie, le système risque de bénéficier aux départements qui ont le moins besoin des fonds et de pénaliser les départements dont les routes sont les moins sécurisées pour des raisons climatiques ou géologiques.

D'autre part, si davantage d'argent est donné aux départements qui ont une forte accidentologie, il sera difficile d'assumer une sorte de « prime à l'accident », d'autant plus que le contrôle de l'utilisation des fonds est presque inexistant et ne permettra donc pas de déterminer si les départements les utilisent effectivement pour améliorer la sécurité routière ou pour d'autres dépenses.

Le critère de l'accidentologie apparaît donc particulièrement malaisé à mettre en oeuvre.

Par ailleurs, la direction de la sécurité routière estime qu'il sera difficile, par décret, d'établir un mode de prise en compte des ouvrages d'art dans la détermination de l'indice de répartition par département. Cette prise en compte risquerait de compliquer exagérément le système de répartition.

Votre rapporteur général vous propose un amendement visant à supprimer la prise en compte de l'accidentologie et des ouvrages d'art des voiries départementales dans le critère de répartition du produit des amendes, pour ne conserver comme critère pertinent que la longueur de la voirie appartenant à chaque département.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 110 Conformément à l'article 62 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 auquel renvoie l'article 49.

* 111 Conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales auquel renvoie l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 112 Voir les articles R. 2334-10 à 2334-12 du code général des collectivités territoriales.

* 113 L'article R. 4414-1 du code général des collectivités territoriales affecte 50 % du produit des amendes de la région Ile-de-France au Syndicat des transports d'Ile-de-France et 25 % à la région Ile-de-France.

* 114 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 115 Voir notamment l'arrêt n° 07MA00271 de la Cour administrative d'appel de Marseille du 9 juillet 2007, rejetant la demande du département de l'Aude et, en sens inverse, l'arrêt n° 07VE00746 du 24 mai 2007 de la Cour administrative d'appel de Versailles.

* 116 Voir ses propos, cités dans le rapport spécial de votre commission des finances sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » : « Les contraintes de gestion du compte d'affectation spéciale ne permettent pas une gestion satisfaisante des marchés d'acquisition de radars qui s'inscrivent dans une perspective pluriannuelle, la notification des marchés de radars ne pouvant intervenir que lorsque le compte d'affectation spéciale est abondé par les recettes des amendes ».

* 117 Voir le rapport spécial de nos collègues Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Fabienne Keller sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » du présent projet de loi de finances.