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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 15 - Affectation du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) au financement de la DSI de 2008

Commentaire : le présent article prévoit que le montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) au titre de 2008 est diminué de 47,3 millions d'euros par rapport à ce qui découlerait de son indexation sur la DGF, prévue par le droit actuel. Corrélativement, le reliquat de la DSI de 2006, de 47,3 millions d'euros, serait intégralement affecté à la DSI au titre de 2008.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME GÉNÉRAL DE LA DSI

La DSI a été a été créée par l'article 94 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, dite « loi Defferre ».

L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales prévoit que « la DSI évolue, chaque année, comme la dotation globale de fonctionnement ». Cependant, son montant global est en diminution régulière depuis 1992. Ainsi, elle est passée de 517,5 millions d'euros en 1991 à 123,9 millions d'euros en 2006. Cette diminution est normale. Elle vient du fait que, selon l'article L. 2334-26 précité, la DSI « est diminuée chaque année par la loi de finances initiale du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles »109(*).

Cette diminution du montant global de la DSI s'accompagne d'une augmentation régulière de son montant unitaire, c'est-à-dire du montant effectivement perçu par chaque instituteur, comme l'indique le graphique ci-après.

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs : montant total et montant unitaire

(en millions d'euros et en euros)

Source : comité des finances locales, séance du 13 novembre 2007

La DSI est composée de deux parts (article L. 2334-27 du même code) :

- l'une est versée aux communes pour compenser les charges afférentes aux logements effectivement occupés par des instituteurs ;

- l'autre est destinée à verser l'indemnité communale prévue par l'article L. 921-2 du code de l'éducation, c'est-à-dire l'indemnité communale en faveur des instituteurs qui ne bénéficient pas d'un logement.

L'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que les sommes afférentes à la seconde part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui verse, au nom de la commune, l'indemnité communale aux instituteurs ayants droit.

B. LA QUESTION DE L'AFFECTATION DU RELIQUAT COMPTABLE

1. Le droit commun 

La dotation par instituteur (le « montant unitaire ») étant fixée indépendamment du montant global de la DSI, il existe chaque année un reliquat de DSI, venant de la diminution du nombre d'instituteurs. En effet, chaque année, des instituteurs sont intégrés dans le corps des professeurs des écoles, qui ne comprend pas le droit au logement ou l'indemnité en tenant lieu. Le nombre d'instituteurs ne peut donc qu'être estimé par la loi de finances. Une régularisation a posteriori est, par conséquent, inévitable.

Selon le droit commun, les reliquats comptables de la DSI de l'année précédente sont affectés à la dotation d'aménagement, après l'affectation de tout ou partie de ceux-ci par le Comité des finances locales (CFL) à la majoration de la DSI de l'année en cours.

a) La possibilité, pour le CFL, de décider de l'affectation du reliquat comptable de l'année n-1 à la DSI de l'année n

En effet, l'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales prévoit que le CFL peut majorer la DSI « de tout ou partie du reliquat comptable afférent au dernier exercice connu ». Ainsi, le CFL peut majorer la DSI de l'année n de tout ou partie du reliquat comptable de l'année n-1.

L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales

« A compter de l'exercice 1986, les communes reçoivent une dotation spéciale, prélevée sur les recettes de l'Etat, au titre des charges qu'elles supportent pour le logement des instituteurs.

« Cette dotation évolue, chaque année, comme la dotation globale de fonctionnement, compte tenu, le cas échéant, de la régularisation prévue à l'article L. 1613-2. Le Comité des finances locales peut majorer cette dotation de tout ou partie du reliquat comptable afférent au dernier exercice connu.

« Cette dotation est répartie par le comité des finances locales proportionnellement au nombre des instituteurs, exerçant dans les écoles publiques, qui sont logés par chaque commune ou qui reçoivent d'elle une indemnité de logement.

« Elle est diminuée chaque année par la loi de finances initiale du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles.

« Il est procédé, au plus tard au 31 juillet de l'année suivante, à la régularisation de la diminution réalisée, conformément aux dispositions du précédent alinéa, en fonction de l'effectif réel des personnels sortis du corps des instituteurs et de leurs droits au logement au regard de la dotation spéciale.

« La diminution est calculée par référence au montant unitaire de la dotation spéciale ».

b) L'affectation automatique du solde de ce reliquat de l'année n-1 à la dotation d'aménagement de l'année n+1

Le solde de ce reliquat non utilisé pour abonder la DSI majore, le cas échéant, la dotation d'aménagement de l'année n+1.

Tel est ce que prévoient le troisième et le quatrième alinéa de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales, introduits par le IV de l'article 61 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

L'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales

« Les communes perçoivent directement les sommes leur revenant au titre de la première part de la dotation spéciale.

« Les sommes afférentes à la seconde part sont attribuées, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant au Centre national de la fonction publique territoriale qui verse, au nom de la commune, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans que cela n'entraîne de charges pour cet établissement, l'indemnité communale aux instituteurs ayants droit, sur la base du montant fixé pour chaque commune par le représentant de l'Etat dans le département et dans la limite du montant unitaire fixé sur le plan national à l'article L. 2334-28.

« A compter de 2003, la dotation versée au Centre national de la fonction publique territoriale est minorée du montant du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs du pénultième exercice.

« La dotation d'aménagement définie à l'article L. 2334-13 est abondée, au titre de la même année, à hauteur de la différence entre le reliquat comptable du pénultième exercice et la fraction de ce reliquat majorant, le cas échéant, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2334-26. »

Cette disposition avait été introduite à l'initiative de notre collègue Michel Charasse, qui soulignait l'importance du reliquat qui figurait alors au titre de la DSI et « dormait » dans les caisses du CNFPT, qui ne pouvait l'utiliser.

Les reliquats du CNFPT ont ainsi permis d'abonder la DSI, à hauteur de :

- 20,12 millions d'euros en 2000 ;

- 17,5 millions d'euros en 2001 ;

- 9,512 millions d'euros en 2004.

2. Des dispositions auxquelles il est fréquemment dérogé

Il est fréquemment dérogé à ces règles de droit commun.

Ainsi, l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2004 a prévu d'utiliser le reliquat comptable de la DSI pour abonder en 2004 non pas la dotation d'aménagement, mais le solde de la dotation d'aménagement, soit la DSU, la DSR, et la DNP.

De même, à l'initiative de notre collègue député Marc Laffineur, rapporteur spécial pour les relations avec les collectivités territoriales et pour les avances aux collectivités territoriales, l'article 127 de la loi de finances initiale pour 2007 a prévu un prélèvement de 9,34 millions d'euros sur la DSI de 2006 vers la dotation d'aménagement de 2007 (alors que, normalement, la dotation d'aménagement de 2007 n'aurait dû être abondée que du reliquat de 2005). En effet, sans cette disposition le montant unitaire de la DSI aurait augmenté de 10,76 %, ce que le CFL, lors de sa réunion du 24 octobre 2006, avait jugé excessif. Comme, par ailleurs, le reliquat de 2005 a été de 11,59 millions d'euros, la dotation d'aménagement de 2007 a été abondée de 20,9 millions d'euros au total.

Une opération analogue aurait dû être effectuée par la loi de finances initiale pour 2005, mais votre commission des finances s'y est alors opposée. En effet, dans sa rédaction initiale, l'article 47 de la loi de finances initiale pour 2005, qui effectuait la réforme générale des modalités de répartition de la DGF, prévoyait l'affectation du reliquat comptable 2003 à la dotation d'aménagement de 2005. Cependant, lors de sa réunion du 26 octobre 2004, le CFL, lors de son examen de la répartition de la DSI pour 2004, a constaté que, pour la première fois, le montant unitaire risquait d'être en diminution par rapport à celui de l'année précédente, à cause d'un montant insuffisant inscrit en loi de finances initiale pour 2004. Aussi, à l'initiative de votre commission des finances, cette disposition a été supprimée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de déroger, une fois de plus, au droit commun de répartition de la DSI.

Il s'agit de tenir compte du fait que le reliquat au titre de 2006 a été particulièrement important. En effet, après les 9,34 millions d'euros qui, comme cela a été indiqué ci-avant, ont été affectés, par la loi de finances initiale pour 2007, à la dotation d'aménagement de 2007, il reste encore 47,3 millions d'euros, qui, selon le droit commun, devraient être répartis entre la DSI de 2007 et la dotation d'aménagement de 2008.

Le I du présent article prévoit que le montant de la DSI au titre de 2008, tel qu'il découlerait de l'application de l'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales, est diminué de 47,3 millions d'euros.

Son II prévoit que le montant du reliquat comptable global net constaté au terme de la répartition de la dotation DSI au titre de 2006 est mis en répartition avec la DSI au titre de 2008.

Ce II prévoit en quelque sorte de « forcer la main » au CFL. Comme on l'a indiqué ci-avant, le deuxième alinéa de l'article L. 2334-26 précité du code général des collectivités territoriales prévoit que le CFL peut majorer la DSI de tout ou partie du reliquat comptable afférent au dernier exercice connu. Le présent article propose que dans le cas de la DSI de 2006, cette affectation soit automatique. Le CFL n'aurait donc pas la possibilité d'affecter une partie du reliquat de 2006 à la dotation d'aménagement de 2008.

Selon l'exposé des motifs du présent article, compte tenu de l'ouverture de 5,2 millions d'euros par le présent projet de loi de finances, le montant total de la DSI qui sera mis en répartition au titre de 2008 s'établira à 52,5 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision, avec un avis favorable du gouvernement.

La modification du présent article adoptée par l'Assemblée nationale

Texte initial

Texte adopté par l'Assemblée nationale

I. - Le montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au titre de 2008 en application de l'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales est diminué de 47,3 millions d'euros.

II. - Par dérogation

aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2334-26 et du quatrième alinéa de l'article L. 2334-29 du même code,

au deuxième alinéa de l'article L. 2334-26 et au quatrième alinéa de l'article L. 2334-29 du même code,

le montant du reliquat comptable global net constaté

au titre de 2006

au terme de la répartition de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au titre de 2006

est mis en répartition avec la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au titre de 2008.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

On comprend bien que si le présent projet de loi de finances prévoit que la DSI de 2008 est de seulement 5,2 millions d'euros, il est nécessaire d'utiliser la totalité du reliquat de 2006, de 47,3 millions d'euros, pour financer les besoins pour 2008, évalués à 52,5 millions d'euros.

Cependant, on peut se demander pourquoi le gouvernement ne s'est pas contenté de prévoir, pour 2008, une indexation « normale » de la DSI, c'est-à-dire une augmentation au même taux que la DGF, conformément à l'article L. 2334-26 précité du code général des collectivités territoriales. Le CFL aurait alors vraisemblablement décidé de ne pas affecter le reliquat comptable de 2006 à la DSI de 2007, mais de l'affecter intégralement à la dotation d'aménagement de 2008, ce qui aurait été favorable à la péréquation.

On constate que ce choix du gouvernement a pour effet de minorer, de 47,3 millions d'euros, la croissance affichée des prélèvements sur recettes. La croissance des dépenses du « périmètre élargi » en 2008 s'en trouve réduite de 0,01 point, et celle de l' « enveloppe normée » de 0,1 point.

Il s'agit d'une mesure à « un coup », qui ne pourra être utilisée pour permettre le respect de la norme de dépenses en 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 109 Il est procédé, au plus tard au 31 juillet de l'année suivante, à la régularisation de la diminution réalisée, en fonction de l'effectif réel des personnels sortis du corps des instituteurs et de leurs droits au logement au regard de la DSI.