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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 14 - Compensation des transferts de compétences aux départements

Commentaire : le présent article actualise les montants de la compensation financière versée aux départements au titre des transferts de compétences fondés sur la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En outre, il modifie les assiettes fiscales servant de base à cette compensation, ainsi que celles employées pour la compensation des transferts de compétences issus de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA).

I. LE DROIT DE LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX DÉPARTEMENTS

A. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS EN MATIÈRE DE RMI ET RMA PAR L'ATTRIBUTION DE FRACTIONS DE TARIFS DE LA TIPP

A compter du 1er janvier 2004, la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA), a confié aux départements la gestion des allocations de RMI et RMA. Afin de permettre aux collectivités d'assumer cette nouvelle compétence, un dispositif de compensation financière a été instauré, conformément aux dispositions à l'article 72-2 de la Constitution98(*).

L'article 4 de la loi précitée du 18 décembre 2003 prévoit que la compensation est constituée « d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat » et attribuée « dans les conditions fixées par la loi de finances ». En application de cette disposition, le I de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 dispose que la compensation au titre des RMI et RMA est versée aux départements sous la forme d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Selon le deuxième alinéa de ce texte, la part de produit de la TIPP ainsi attribuée aux départements « est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national ».

On peut résumer cette disposition par l'équation suivante :

Ce calcul a été réalisé en trois étapes.

Dans un premier temps, le troisième alinéa du I, précité, de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 a fixé une fraction de tarif provisoire, « calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2003 elle conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité ». Il convient d'observer que la prise en compte, dans le calcul, de l'assiette de la TIPP pour l'année 2003, permet aux départements de bénéficier du dynamisme de cette taxe par la suite.

Dans un deuxième temps, conformément aux disposition du septième alinéa du même article, cette fraction a été modifiée par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2004, afin de tenir compte « du coût supplémentaire résultant, pour les départements, d'une part, de la création d'un revenu minimum d'activité, et, d'autre part, de l'augmentation du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion résultant de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique ».

Dans un troisième et dernier temps, en application du septième alinéa du I, précité, de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2006, après que les montants définitifs de dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre des RMI et RMA ont été connus, a fixé le niveau définitif de la fraction du tarif de la TIPP attribuée en compensation. Cette fraction représente :

- 12,50 euros par hectolitre pour les supercarburants sans plomb ;

- 13,56 euros par hectolitre s'agissant du supercarburant sans plomb contenant un additif « antirécession de soupape » (ARS) ;

- 8,31 euros par hectolitre pour le gazole.

Conformément au huitième alinéa du I, précité, de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, chaque département reçoit un pourcentage de la part du produit de la TIPP ainsi déterminée pour l'ensemble des départements, au prorata de ses dépenses : « ce pourcentage est égal, pour chaque département, au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité dans ce département et au montant des dépenses exécutées par ce département en 2004 au titre de l'allocation de revenu minimum d'activité, rapporté au montant total de ces dépenses dans l'ensemble des départements ».

Dans ce cadre, faisant suite à une demande de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2006 dispose que la compensation aux départements se fait par l'intermédiaire du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». Alors que la situation antérieure se caractérisait par une certaine irrégularité des recettes de TIPP versées aux départements, désormais, chaque mois, un douzième de la compensation qui leur est due leur est versée et, en fin d'exercice, au regard des consommations de carburants et des recettes de la TIPP, le solde résultant du dynamisme de l'assiette. Cette solution protectrice de la trésorerie des départements, le cas échéant, permettrait de faire jouer en temps réel la garantie applicable en cas de baisse de cette assiette99(*).

B. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS PRÉVUS PAR LA LOI DU 13 AOÛT 2004 PAR L'ATTRIBUTION DE POURCENTAGES DE FRACTION DE TAUX DE LA TSCA

Comme il a été indiqué à l'occasion du commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances, la compensation des transferts de compétences dont bénéficient les collectivités territoriales et leurs groupements sur le fondement de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, est organisée par l'article 52, modifié, de la loi de finances initiale pour 2005.

En ce qui concerne les départements, cette compensation est régie par les dispositions du paragraphe III de l'article précité, conforme aux principes retenus par la loi « libertés et responsabilités locales »100(*). Ses mécanismes sont inspirés de ceux, qui viennent ci-dessus d'être rappelés, permettant la compensation financière des compétences relatives aux RMI et RMA. Elle consiste dans l'attribution d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) perçue, en application du 5  bis de l'article  1001 du code général des impôts (CGI), sur les assurances contre les risques relatifs aux véhicules terrestres à moteur (VTM).

Aux termes du III, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, la part du produit de la TSCA revenant à l'ensemble des départements est obtenue « par application d'une fraction du taux de la taxe à l'assiette nationale correspondant aux conventions d'assurances mentionnées ». Soit le calcul :

La fraction de taux utilisée dans ce calcul est elle-même calculée de sorte que, appliquée à l'assiette nationale de la TSCA en 2004 (année ayant précédé les premiers transferts de compétences), elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des départements. Ce droit à compensation, depuis 2006, est augmenté du produit reçu en 2004 par l'ensemble des départements au titre de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (la « vignette » automobile : 134,5 millions d'euros), afin de tenir compte de la suppression totale de cette taxe, réalisée par la loi de finances initiale pour 2006.

La fraction a ainsi été fixée, provisoirement, à 8,705 %, jusqu'à la connaissance des montants définitifs des droits à compensation. Cette connaissance ne devrait être possible qu'en 2009 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences, notamment des transferts du personnel101(*), résultant de la loi « libertés et responsabilités locales ».

Chaque département reçoit un produit de TSCA correspondant à un pourcentage de la fraction de taux précitée, au prorata de son droit compensation. Cependant, à compter de 2006 et jusqu'à l'année 2008 incluse, une minoration est pratiquée sur ce droit à compensation, correspondant à l'affectation aux départements de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration dans les collèges102(*).

En synthèse, le pourcentage de fraction de taux de TSCA attribué à chaque département correspond donc au droit à compensation de ce département, augmenté du produit reçu en 2004 par le département au titre de la « vignette » automobile et minoré du montant, constaté en 2004 dans ce département, de la participation des familles, rapporté au montant de la compensation de l'ensemble des départements calculé selon les modalités prévues.

L'équation suivante schématise ce dispositif :

Le niveau des pourcentages départementaux de fraction de taux de la TSCA ne pourra être fixé de façon définitive qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation financière corrélatifs. En attendant, à l'instar de ce qu'on observe pour l'attribution aux régions de fractions de tarifs de la TIPP, le Parlement doit, chaque année, de manière provisionnelle en loi de finances initiale puis en loi de finances rectificative pour régularisation, réviser les pourcentages attribués aux départements, en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré103(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DES ASSIETTES FISCALES EMPLOYÉES POUR LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX DÉPARTEMENTS

1. La modification des fractions de tarifs de la TIPP compensant le transfert des compétences en matière de RMI et RMA

Comme on l'a rappelé ci-dessus, la compensation financière au titre des compétences relatives aux RMI et RMA est versée aux départements sous la forme d'une part du produit de la TIPP perçue sur trois types de carburants : les supercarburants sans plomb, le supercarburant ARS et le gazole. Or la distribution du supercarburant ARS, carburant qui avait remplacé à compter de l'année 2000 le supercarburant traditionnel comprenant un additif au plomb, après une diminution constante prévisible liée à la progressive disparition des véhicules en circulation concernés par son utilisation, s'est interrompue depuis 2007.

En d'autres termes, l'une des assiettes fiscales servant à la compensation des transferts de compétences en matière de RMI et RMA est désormais improductive : l'application à cette assiette de la fraction de tarif de 13,56 euros par hectolitre actuellement en vigueur, employée au calcul de la compensation de l'ensemble des départements suivant les modalités précitées, n'engendrera aucune recette en 2008.

Dans ce contexte, le paragraphe I du présent article, modifiant le I, précité, de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, réforme le régime de la compensation des transferts en matière de RMI et RMA de la manière suivante :

- d'une part, le 2° du I du présent article supprime du régime de compensation l'assiette de la TIPP afférente au supercarburant ARS, devenue stérile ;

- d'autre part, afin de préserver la compensation du RMI et du RMA au niveau du droit des départements (c'est-à-dire au niveau des montants définitifs de dépenses exécutées en 2004 en ce domaine), les 1° et 3° du I du présent article relèvent les fractions de tarifs de la TIPP concernant respectivement les supercarburants sans plomb et le gazole qui seules à l'avenir détermineront la compensation due pour l'ensemble des départements.

Cette majoration, calculée de manière à compenser la disparition des recettes issues de l'assiette du supercarburant ARS et, suivant les dispositions de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 précité, compte tenu de l'assiette de la TIPP pour 2003, représente 0,52 euro par hectolitre pour les supercarburants sans plomb et 0,36 euro par hectolitre en ce qui concerne le gazole. Elle porte ainsi les fractions de tarifs de TIPP utilisées dans le calcul de la compensation financière des départements pour les RMI et RMA à hauteur de :

- 13,02 euros par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 8,67 euros par hectolitre quant au gazole.

2. La modification des pourcentages de fraction de taux de la TSCA compensant les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004

Comme on l'a rappelé ci-dessus, la compensation versée aux départements au titre des compétences transférées en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prend la forme d'une part du produit de la TSCA perçue sur les conventions relatives aux véhicules terrestres à moteur (TSCA-VTM). Or cette ressource, désormais, eu égard à l'importance des charges que représentent les compétences transférées, apparaît comme insuffisante pour honorer le droit à compensation des départements.

En effet, le 5° bis, précité, de l'article  1001 du CGI fixe à 18 % le taux de la TSCA-VTM. Cependant, l'article 52, précité, de la loi de finances pour 2005, dans le cadre du financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), a substitué à une part de la dotation de compensation des départements une fraction de ce taux. Cette fraction a été arrêtée définitivement à 6,45 % par l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2006, tenant compte de l'assiette définitive de cette taxe établie pour 2005. Dans ces conditions, seule une fraction du taux de la TSCA-VTM reste disponible en vue de compenser aux départements d'autres charges, à hauteur de 11,55 %.

Cette fraction maximale, rapportée à l'assiette de 2004, qui constitue la référence pour la compensation des transferts, permet d'attribuer une compensation maximale de 1,593 milliard d'euros. Compte tenu du droit à compensation pour 2008 retenu, à titre de prévision, pour l'élaboration du présent article (1,85 milliard d'euros cf. infra), il apparaît nécessaire d'élargir l'assiette servant à compenser les transferts de compétences aux départements. Tel est l'objet du paragraphe II du présent article, modifiant en ce sens le III, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005.

Ainsi, le 1° du II du présent article réforme les modalités de la compensation financière des départements en y introduisant deux nouvelles assiettes de TSCA :

- d'une part, les conventions d'assurances contre l'incendie, sur lesquelles la TSCA est perçue en application du 1° de l'article  1001, précité, du CGI104(*) ;

- d'autre part, les conventions d'assurances contre les risques de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance, soumises à la TSCA en application du 3° du même article105(*).

La compensation, à l'avenir, serait assise :

- en premier lieu, sur la totalité du produit de la TSCA-incendie et de la TSCA-navigation ;

- en second lieu, sur une fraction de la TSCA-VTM, employée comme variable d'ajustement.

Le produit de la TSCA-incendie s'élevait à près de 517,42 millions d'euros en 2004. Son montant est attendu pour 2007 à hauteur de 547 millions d'euros. Le produit de la TSCA-navigation s'élevait à 21,3 millions d'euros en 2004. En l'absence de chiffrage pour 2007, on indique que son montant en 2006 était de 22,78 millions d'euros.

Le produit total de ces deux catégories de TSCA, en 2008, devrait s'élever à 570 millions d'euros, intégralement affectés à la compensation des transferts de compétences aux départements. Le produit de la TSCA-VTM (2,48 milliards d'euros, au total, en 2004) sera utilisé en complément, à due concurrence du droit à compensation des départements. Comme on l'a indiqué, l'hypothèse retenue pour le présent article est en la matière de 1,85 milliards d'euros ; par conséquent, le produit de TSCA-VTM versé aux départements devrait être égal à 1,28 milliard d'euros106(*).

Le 2° du II du présent article, tenant compte de ces éléments, fixe à 9,504 % pour 2008, dans l'attente de connaître le montant définitif du droit à compensation des départements, la fraction de taux de la TSCA-VTM qui permettra, une fois rapportée à l'assiette de cette taxe pour 2004, de produire le montant de la compensation restant due pour l'ensemble des départements après la prise en compte du versement du produit cumulé de la TSCA-incendie et de la TSCA-navigation.

Le 3° du II du présent article conserve le mode de calcul en vigueur, ci-dessus rappelé, du pourcentage de fraction de taux de la TSCA attribué à chaque département au titre de cette compensation. Ce pourcentage, néanmoins, correspondra désormais à une somme de produits de cette taxe (produit de l'assiette « incendie », produit de l'assiette « navigation » et, pour partie, produit de l'assiette « VTM »).

B. L'ACTUALISATION DES COMPENSATIONS VERSÉES AUX DÉPARTEMENTS AU TITRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES ISSUS DE LA LOI DU 13 AOÛT 2004

Le précité du II du présent article, in fine, attribue à chaque département le pourcentage de fraction de taux de TSCA qui lui revient, pour 2008, au titre de la compensation financière des compétences transférées en application de la loi « libertés et responsabilité locales » du 13 août 2004.

Conformément au III, modifié par le présent article comme il a été indiqué, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, ces fractions de taux de TSCA ont été calculées, « pour chaque département, en rapportant, d'une part, le droit à compensation de ce département, augmenté du produit reçu en 2004 par ce département au titre de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur et minoré du montant, constaté en 2004 dans ce même département, de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration des collèges et, d'autre part, le montant de la compensation de l'ensemble des départements calculé selon les modalités prévues ».

Le calcul s'est donc ramené à l'équation suivante, pour chaque département :

Les pourcentages de fraction de taux de TSCA attribués aux départements pour 2008

(en %)

AIN

1,029697

AISNE

0,985294

ALLIER

0,676811

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

0,459913

HAUTES-ALPES

0,371797

ALPES-MARITIMES

1,697934

ARDÈCHE

0,658061

ARDENNES

0,653390

ARIÈGE

0,325961

AUBE

0,749529

AUDE

0,695863

AVEYRON

0,628103

BOUCHES-DU-RHÔNE

2,796172

CALVADOS

1,052142

CANTAL

0,420413

CHARENTE

0,546903

CHARENTE-MARITIME

0,993057

CHER

0,572368

CORRÈZE

0,612012

CORSE-DU-SUD

0,118821

HAUTE-CORSE

0,111470

CÔTE-D'OR

1,127871

CÔTES-D'ARMOR

0,941534

CREUSE

0,313577

DORDOGNE

0,686354

DOUBS

0,873197

DRÔME

0,761374

EURE

1,008466

EURE-ET-LOIR

0,688898

FINISTÈRE

1,067253

GARD

1,071477

HAUTE-GARONNE

1,736274

GERS

0,379669

GIRONDE

1,711411

HÉRAULT

1,376569

ILLE-ET-VILAINE

1,335124

INDRE

0,417514

INDRE-ET-LOIRE

0,946801

ISÈRE

1,959993

JURA

0,629463

LANDES

0,613576

LOIR-ET-CHER

0,541030

LOIRE

1,127691

HAUTE-LOIRE

0,470584

LOIRE-ATLANTIQUE

1,593549

LOIRET

1,158953

LOT

0,485519

LOT-ET-GARONNE

0,438032

LOZÈRE

0,350775

MAINE-ET-LOIRE

1,168954

MANCHE

0,816441

MARNE

0,981602

HAUTE-MARNE

0,506386

MAYENNE

0,512371

MEURTHE-ET-MOSELLE

1,087152

MEUSE

0,464577

MORBIHAN

0,917626

MOSELLE

1,315033

NIÈVRE

0,554887

NORD

3,904370

OISE

1,201625

ORNE

0,642964

PAS-DE-CALAIS

2,487463

PUY-DE-DOME

1,232383

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

0,895905

HAUTES-PYRÉNÉES

0,462803

PYRÉNÉES-ORIENTALES

0,602882

BAS-RHIN

1,543221

HAUT-RHIN

1,048623

RHONE

2,281624

HAUTE-SAONE

0,398286

SAÔNE-ET-LOIRE

1,076078

SARTHE

1,099501

SAVOIE

1,073540

HAUTE-SAVOIE

1,379834

PARIS

3,279646

SEINE-MARITIME

1,990157

SEINE-ET-MARNE

1,826808

YVELINES

1,905039

DEUX-SÈVRES

0,644405

SOMME

1,006910

TARN

0,580671

TARN-ET-GARONNE

0,400600

VAR

1,376419

VAUCLUSE

0,769459

VENDÉE

0,917067

VIENNE

0,679569

HAUTE-VIENNE

0,520324

VOSGES

0,671225

YONNE

0,733770

TERRITOIRE-DE-BELFORT

0,233244

ESSONNE

1,944356

HAUTS-DE-SEINE

2,419479

SEINE-SAINT-DENIS

1,802800

VAL-DE-MARNE

1,549380

VAL-D'OISE

1,748997

GUADELOUPE

0,450112

MARTINIQUE

0,421467

GUYANE

0,254407

RÉUNION

0,249320

TOTAL

100

Source : présent projet de loi de finances

Le tableau suivant récapitule, par tranche annuelle (transferts réalisés en 2005, 2006, 2007 ou 2008) et par catégorie de transferts, le montant du droit à compensation de l'ensemble des départements employé pour ce calcul des fractions de TSCA attribuées, pour 2008, par le présent article. Le cas échéant, il s'agit de montants corrigés par rapport aux premiers chiffrages établis pour les précédentes lois de finances.

Avant minoration au titre de l'affectation de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration en 2006, ce droit à compensation s'élève, au total, à 1,97 milliard d'euros. Le droit net à compensation des départements, déduction faite de la participation des familles (soit, exactement, 119.011.185 euros), est ainsi établi à 1,85 milliard d'euros (1.850.149.421 euros).

Le droit à compensation brut des départements en 2008

(en euros)

Année de transfert

Compétences transférées

et autres titres à compensation

Montant de la compensation

2005

Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)

13.857.911

Centres locaux d'information et de coordination (CLIC)

17.164.993

Comités départementaux des retraites et des personnes âgées (CODERPA)

1.101.392

Fonds de solidarité logement (FSL)

81.778.362

Fonds eau-énergie

11.749.054

Convention de restauration

5.637.466

Conservation du patrimoine rural non protégé

5.387.000

 

Total 2005

136.676.178

2006

Suppression de la vignette automobile

132.495.100

STIF (départements d'Ile-de-France)

42.403.000

TOS (total vacations, agents contractuels de droit public, emplois aidés)

72.434.780

 

Total 2006

146.264.700

2007

TOS (Education nationale, total des titres à compensation)

613.463.243

Forfait d'externat

136.251.900

Routes

185.257.793

Postes vacants en DDE

10.891.363

 

Total 2007

945.864.299

2008

TOS (Education nationale, total des titres à compensation)

316.242.382

DDE

305.157.858

Routes

1.386.000

 

Total 2008

622.786.240

Droit à compensation brut total des départements en 2008

1.969.160.606

Source : direction générale des collectivités locales

Il convient de noter que, suivant un schéma identique à celui qu'on a observé pour le droit à compensation des régions, les montants ci-dessus indiqués de la compensation due aux départements au titre des transferts intervenus en 2007 feront l'objet d'une révision, en fonction des dernières données disponibles concernant l'exercice du droit d'option, qui commande le transfert effectif du personnel fonctionnaire aux collectivités territoriales107(*). La loi de finances rectificative pour 2007 procédera aux ajustements nécessaires des fractions de taux de TSCA attribuées aux départements. D'après les indications de la direction générale des collectivités locales, le montant de la régulation serait de l'ordre de 26,7 millions d'euros.

D'autre part, les montants ci-dessus indiqués de la compensation due au titre des transferts intervenant en 2008, suivant l'exemple des précédentes années, devraient être révisés dans le cours même de la discussion budgétaire, entraînant à l'initiative du gouvernement un ajustement des fractions de taux de TSCA attribuées aux départements par le présent article. La réévaluation du droit à compensation des régions pour 2008, par rapport aux prévisions à partir desquelles ont été calculées les fractions inscrites dans le présent article, correspondra à de nouveaux dénombrements des droits d'option exercés, par les agents concernés, avant le 31 août 2007. En effet, comme il a déjà été indiqué à l'occasion du commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances, chaque année, en vue de la prise en compte, par le projet de loi de finances initiale, de l'exercice de ce droit d'option, les administrations doivent mener, dans un délai bref, des opérations de synthèse relativement lourdes. Les prévisions du droit à compensation des collectivités établies pour le dépôt de ce projet de loi, de fait, restent provisoires.

Cependant, cette année, le dynamisme des transferts de personnel pourrait rendre insuffisants, non seulement les pourcentages départementaux de fraction de TSCA inscrits au présent article, mais encore les règles même fixées par celui-ci pour organiser la compensation (cf. infra).

III. LES DÉLIBÉRATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MODERNISATION DU RÉGIME DE COMPENSATION DES TRANSFERTS RELATIFS AUX RMI ET RMA

En supprimant l'assiette de la TIPP afférente au supercarburant ARS du régime de compensation aux départements des compétences relatives aux RMI et RMA, tout en relevant les fractions de tarifs de cette taxe concernant les supercarburants sans plomb et le gazole, le présent article tend à opérer une modernisation bienvenue dudit régime. La mesure, en effet, s'imposait, compte tenu de la « stérilisation » du supercarburant ARS en tant qu'assiette de la TIPP, liée à la disparition des véhicules en circulation nécessitant ce type de carburant.

Il convient de souligner que cette opération, à l'instar de l'article 13 du présent projet de loi de finances, reste sans incidence sur les prix à la pompe : il ne s'agit pas de modifier les tarifs de TIPP applicables, mais d'en attribuer une fraction aux départements. L'opération un partage du produit de la taxe entre l'Etat et les départements est donc neutre pour les consommateurs.

Surtout, le présent article permettra de préserver le niveau de la compensation, en la matière, à hauteur du droit des départements, suivant les exigences de garantie de l'autonomie financière des collectivités territoriales fixées par l'article 72-2 de la Constitution.

Cependant, votre rapporteur général relève que, sur les deux assiettes qui, en application du présent article, seront à l'avenir seules utilisées comme base de cette compensation, une seule progresse constamment - le gazole - tandis que l'autre les supercarburants sans plomb , depuis 2002, marque un repli régulier. Aussi, alors que rien ne permet d'anticiper les suites de ce phénomène, qui tient au prix du pétrole et à la « diésélisation » du parc automobile national, le législateur pourrait être amené à intervenir à nouveau, dans les prochaines années, si la consommation du gazole ne suffisait plus à compenser la moindre consommation de supercarburants sans plomb.

B. UNE SOUS-ÉVALUATION DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS AU TITRE DES TRANSFERTS PRÉVUS PAR LA LOI DU 13 AOÛT 2004

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les transferts réalisés en 2008 sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, compte tenu des informations disponibles au moment de l'élaboration du présent article, ont été sous-évalués au moment de l'élaboration de celui-ci. Or, faute de connaître le nombre d'agents qui, en fonction de l'exercice de leur droit d'option avant le 31 août 2007, se trouveront transférés à la gestion des départements en 2008, le gouvernement a construit un système de compensation dont on peut penser qu'il ne suffira pas à couvrir le droit des départements en ce domaine. Non seulement les pourcentages de fraction de taux de la TSCA attribués à chaque département resteront insuffisants, mais le produit disponible de cette taxe, lui-même, pourrait s'avérer inférieur au droit à compensation global des départements.

En effet, compte tenu des derniers dénombrements attendus des effectifs qui devront réellement être transférés au 1er janvier 2008, le montant estimé du droit à compensation des départements au titre des transferts de 2008 pourrait s'élever à 1,38 milliard d'euros, soit une réévaluation de 758 millions d'euros par rapport aux prévisions à partir desquelles ont été calculées les pourcentages de fraction de taux de la TSCA inscrits dans le présent article. Dès lors, compte tenu des transferts réalisés entre 2005 et 2007, la compensation totale due aux départements en 2008 pourrait représenter 2,6 milliards d'euros. Or le produit de TSCA disponible pour la compensation, eu égard à l'affectation d'une partie de ce produit au financement des SDIS, ne devrait pas excéder 1,593 milliard d'euros108(*).

Le présent article pourrait donc faire l'objet d'un amendement durant la discussion budgétaire, à l'initiative du gouvernement, afin de fournir une nouvelle base de compensation aux départements.

Une première étape de cette démarche pourrait consister à affecter l'intégralité du produit disponible de la TSCA-VTM en complément des TSCA-incendie et TSCA-navigation (570 millions d'euros de produits cumulés). Cette opération permettrait d'assurer la compensation due à hauteur de 2,164 milliards d'euros.

Un solde de l'ordre de 436 millions d'euros demeurerait à financer pour 2008. Toutefois, ce solde doit être replacé dans la perspective de la poursuite des transferts de personnels, qui interviendra au cours des années 2009 et 2010. En effet, compte tenu des dénombrements attendus, 18.000 agents des services transférés (agents des services de l'équipement et agents TOS) devraient encore opter durant cette période, soit un surcroît de compensation prévisible de 560 millions d'euros. Aussi, le mode de compensation retenu devrait pouvoir dégager, à terme, environ 1 milliard d'euros par an. Dans ce contexte, deux solutions paraissent envisageables.

La première consiste dans le versement d'un complément de compensation sous forme de dotation globale de décentralisation, inscrit dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » du budget général. Cette solution présenterait l'avantage d'une grande souplesse d'utilisation, répondant aux besoins répétés d'ajustement. Cependant, elle ne paraît pas conforme aux principes fixés, pour la compensation des transferts de compétences, par la loi du 13 août 2004 dont l'article 119 prévoit que cette compensation « s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature » , ni aux exigences de l'autonomie financière des collectivités territoriales. En effet, une compensation sous cette forme dégraderait sensiblement le ratio d'autonomie financière des départements.

La seconde solution tient au transfert d'un autre produit fiscal national. La mise en oeuvre de cette solution, conforme aux règles précitées, nécessiterait cependant de trouver un impôt capable de dégager un milliard d'euros de recettes d'ici à 2009. En l'état, il semble que le plus simple consisterait à attribuer aux départements de nouvelles fractions de tarifs de TIPP sur les supercarburants sans plomb et sur le gazole, suivant la méthode retenue en 2003 pour la compensation de la décentralisation des RMI et RMA. Une telle mesure, de fait, présenterait au moins deux avantages :

- d'une part, le produit de la TIPP s'avère suffisant pour supporter la charge de la compensation requise ;

- d'autre part, l'ajustement des compensations pourrait s'opérer de manière simple, par la modification des fractions de tarifs attribuées aux départements.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 98 L'article 72-2 de la Constitution dispose notamment que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

* 99 Par ailleurs, il convient de rappeler que le dernier alinéa du I, précité, de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 prévoit la remise d'un rapport au Parlement, tous les trois ans à compter de l'année 2006, au plus tard le jour du dépôt du projet de loi de finances de l'année, qui comporte notamment un bilan de la gestion administrative et financière de la compétence en matière de RMI et RMA, ainsi qu'une « analyse des variations annuelles selon les départements du nombre des allocataires du revenu minimum d'insertion, des allocataires du revenu de solidarité et des bénéficiaires du revenu minimum d'activité ». Le prochain rapport au titre de cette disposition sera remis au Parlement en 2009.

* 100 Ces principes font l'objet de rappels au sein du commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances (encadré 1).

* 101 Cf. rappels au sein du commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances (encadré 3).

* 102 Cf. rappels au sein du commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances (encadré 2).

* 103 Il convient de remarquer que les pourcentages de TSCA attribués aux départements au titre de la compensation des transferts de compétences fondés sur la loi du 13 août 2004, contrairement aux fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions dans le même cadre à l'initiative des conseils régionaux (cf. les rappels effectués dans le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances), ne sont pas modulables par les conseils généraux. A l'origine, cette possibilité avait été envisagée, afin faire bénéficier les départements d'une ressource fiscale indépendante. Cependant, comme votre rapporteur général l'a relevé lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006, le gouvernement, après avoir exploré toutes les pistes, a dû se résoudre à ne pas organiser cette modulation, en raison de difficultés d'ordre technique. Cet abandon, pour regrettable qu'il soit au plan des principes, a cependant recueilli l'adhésion de votre rapporteur général et du Parlement, convaincus du bien fondé de l'analyse du gouvernement.

* 104 Le taux de la TSCA-incendie est fixé à hauteur de : 7 % pour les risques agricoles ainsi que pour les biens des collectivités locales ou ceux affectés à une activité industrielle, commerciale ou artisanale ; 24 % pour les autres contrats s'ils sont souscrits auprès d'une caisse départementale ; 30 % pour tous les autres contrats.

* 105 Le taux de la TSCA relative à ces contrats, qui couvrent la responsabilité de l'assuré comme les risques encourus par le bateau lui-même, est fixé à 19 %.

* 106 Le droit à compensation des départements pour 2008 sera cependant supérieur à cette hypothèse : cf. infra.

* 107 Pour un rappel de ce régime, voir le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi de finances (encadré 3).

* 108 En théorie, suivant le dispositif prévu par le présent article, le niveau révisé du droit à compensation des départements pour 2008 imposerait de porter la fraction de taux de la TSCA-VTM servant de complément aux deux autres assiettes (« incendie » et « navigation ») à 14,7 % environ. Cependant, le transfert d'une telle fraction est impossible dans la mesure où, comme on l'a rappelé ci-dessus, sur les 18 % fixé pour le taux de la TSCA-VTM, une fraction de 6,45 % se trouve déjà employée au financement des SDIS : la fraction de TSCA-VTM disponible n'est donc que de 11,55 %. Rapporté, suivant les règles légales du calcul, à l'assiette pour 2004 de la taxe (13,8 milliards d'euros), le produit de cette fraction de taux correspond à 1,594 milliard d'euros.