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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 17 - Réforme de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

Commentaire : le présent article vise à réformer les conditions du versement et de la répartition des dotations d'équipement scolaire attribuées aux départements et aux régions, respectivement la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES). Suivant cette réforme :

- d'une part, les dotations précitées seraient versées sous la forme de prélèvements sur les recettes de l'Etat ;

- d'autre part, les critères de leur répartition seraient simplifiés.

I. LE DROIT EXISTANT

Créées, respectivement, par l'article 16 et l'article 17 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) ont vocation à financer les dépenses d'équipement et d'investissement relatives aux établissements publics d'enseignement transférés à la compétence des départements et des régions. Conformément aux articles L. 3334-16 et L. 4332-3, respectivement précisés par les articles R. 3334-16 et suivant et R. 4332-9 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), ces dotations doivent permettre aux collectivités territoriales de financer la reconstruction, les grosses réparations et l'équipement des établissements d'enseignement, ainsi que - sous réserve que ces opérations figurent sur la liste établie en application de l'article L. 211-2 du code de l'éducation120(*)- leur construction ou extension.

Les deux dotations obéissent à un régime similaire :

- leur montant résulte d'une progression annuelle égale au taux de formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques (+ 3,2 % en moyenne sur les dix derniers exercices) ;

- elles sont financées par la voie de crédits budgétaires, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;

- elles sont réparties, entre les collectivités bénéficiaires, selon des critères complexes, évolutifs, de sorte que leur clé de répartition peut varier d'une année à l'autre.

A. LES MODALITÉS DE VERSEMENT DES DOTATIONS

Suivant les articles R. 3334-19 et R. 4332-12 du CGCT, la DDEC et le DRES sont établies en crédits budgétaires, en autorisations d'engagement121(*) et en crédits de paiement. Ces crédits, dans la maquette budgétaire actuelle, se trouvent retracés par la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Ainsi, la loi de finances pour 2007 a ouvert 327,21 millions d'euros au titre de la DDEC et 658,92 millions d'euros au titre de la DRES.

Les autorisations d'engagement attribuées aux départements et aux régions dans ce cadre font l'objet d'une notification préfectorale aux collectivités bénéficiaires, qui peuvent prendre des engagements sur cette base.

Conformément aux articles R. 3334-20 et R. 4332-13 du CGCT, les crédits de paiement correspondant aux autorisations d'engagement de la DDEC et de la DRES sont versées par l'Etat aux collectivités comme suit :

- 42 % au cours de l'année d'attribution de ces dotations ;

- 35 % au cours de l'année qui suit l'année d'attribution de ces dotations ;

- 23 % au cours de la deuxième année qui suit l'année d'attribution de ces dotations.

Les articles précités précisent que les sommes correspondantes sont versées par quart, au début de chaque trimestre.

B. LES CRITÈRES DE RÉPARTITION DES DOTATIONS

1. Les critères de répartition de la DDEC

En application des dispositions de l'article R. 3334-17 du CGCT, la part de la DDEC qui revient à l'ensemble des départements de chaque région est déterminée, chaque année, de manière à tenir compte, à concurrence de 70 %, de la capacité d'accueil des établissements d'enseignement et, à concurrence de 30 %, de l'évolution de la population scolarisable.

La répartition de la DDEC

Les 70 % destinés à tenir compte de la capacité d'accueil des établissements sont répartis comme suit :

- 30 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des collèges publics ;

- 15 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des collèges publics construits avant 1973 ;

- 5 % proportionnellement à la superficie des classes mobiles ;

- 20 % proportionnellement aux effectifs des élèves des collèges publics.

Les 30 % destinés à tenir compte de l'évolution de la population scolarisable sont répartis comme suit :

- 25 % proportionnellement au nombre de naissances constatées dans la région entre la septième et la quatrième année précédant l'année d'attribution de la dotation ;

- 5 % en fonction du rapport des effectifs des élèves des collèges publics à la superficie développée hors oeuvre totale de ces collèges, lorsque ce rapport pour l'ensemble des départements de la région excède le rapport des mêmes paramètres au plan national.

Cependant, les départements d'outre-mer (DOM) bénéficient d'un régime particulier, dérogatoire sur deux points aux principes ci-dessus exposés.

En premier lieu, suivant l'article R. 3443-3 du CGCT, pour ces collectivités, la part de la DDEC destinée à tenir compte de l'évolution de la population scolarisable (30 % de la dotation) est en totalité répartie proportionnellement au nombre de naissances constatées entre la septième et la quatrième année précédant l'année d'attribution de la dotation.

En second lieu, l'article L. 3443-2 du CGCT prévoit que la part des crédits de la DDEC consacrés à l'ensemble des DOM est au moins égale à celle constatée à la date du transfert de compétences pour ces collectivités, soit 11,65 % du total. Le montant correspondant à cette « sanctuarisation » de la part de dotation due à l'outre-mer est répartie entre les quatre DOM en fonction des critères de droit commun (à l'exception du ratio de charge des collèges).

Par ailleurs, en application de l'article L. 3334-16, précité, du CGCT, la DDEC est répartie en deux temps. D'abord, le jeu des critères ci-dessus rappelés permet de déterminer la part de la dotation revenant à l'ensemble formé par tous les départements d'une région. Ensuite, cette enveloppe est répartie entre les départements de la région, par la conférence des présidents de conseils généraux. Cette répartition finale doit en principe obéir à une hiérarchisation des besoins, sur la base de la liste des opérations de construction et d'extension prévue par l'article L. 211-2, précité, du code de l'éducation, visant les établissements que l'Etat s'engage à doter des postes qu'il juge indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique.

2. Les critères de répartition de la DRES

Suivant les dispositions de l'article R. 4332-10 du CGCT, la DRES est répartie chaque année entre les régions de manière à tenir compte, à concurrence de 60 %, de la capacité d'accueil des établissements d'enseignements et, à concurrence de 40 %, de l'évolution de la population scolarisable.

La répartition de la DRES

Les 60 % destinés à tenir compte de la capacité d'accueil des établissements sont répartis comme suit :

- 30 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des bâtiments scolaires ;

- 5 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des bâtiments scolaires construits avant 1973 ;

- 5 % proportionnellement à la superficie des classes mobiles ;

- 5 % proportionnellement aux effectifs du second cycle général long des établissements publics et des classes préparatoires aux grandes écoles ;

- 5 % proportionnellement aux effectifs du second cycle technique long des établissements publics et des sections de techniciens supérieurs ;

- 10 % proportionnellement aux effectifs du second cycle technique court des établissements publics.

Les 40 % destinés à tenir compte de l'évolution de la population scolarisable sont répartis comme suit :

- 25 % proportionnellement au nombre des naissances constatées dans la région entre la dixième et la sixième année précédant l'année d'attribution de la dotation ;

- 15 % proportionnellement aux retards de scolarisation observés dans la région, selon la ventilation suivante :

- 7,5 % répartis entre les régions où le taux de scolarisation des jeunes gens âgés de seize à dix-neuf ans est inférieur à 80 %, proportionnellement à l'écart entre ce pourcentage et le pourcentage constaté dans la région ;

- 7,5 % répartis entre les régions où le taux de scolarisation des jeunes gens âgés de seize à dix-neuf ans est inférieur au taux moyen national de scolarisation de ces mêmes jeunes gens, proportionnellement à l'écart entre le taux moyen national et le taux constaté dans la région.

Cependant, l'application de ces dispositions reste subordonnée à celle de l'article R. 4332-11 du CGCT, qui constitue une sorte de « clause de sauvegarde » pour les régions : il garantit à chacune un taux de progression annuel au moins égal à 50 % du taux de croissance annuel du montant total de la DRES. Il convient de préciser qu'il n'existe pas, en ce qui concerne la DDEC, une « clause de sauvegarde » analogue, pour les départements.

En outre, un régime spécial a été aménagé en faveur des régions d'outre-mer (ROM), identique, mutatis mutandis, au régime dont bénéficient les DOM en ce qui concerne la DDEC.

D'une part, conformément à l'article R. 4443-2 du CGCT, pour ces collectivités, la part de la DRES destinée à tenir compte de l'évolution de la population scolarisable (40 % de la dotation) est en totalité répartie proportionnellement au nombre de naissances constatées entre la dixième et la sixième année précédant l'année d'attribution de la dotation.

D'autre part, en application de l'article L. 4434-8 du CGCT, la part des crédits de la DRES consacrés à l'ensemble des ROM est au moins égale à celle constatée à la date du transfert de compétences pour ces collectivités, soit 6,78 % du total. La quote-part de dotation correspondante est répartie entre les quatre ROM en fonction des critères de droit commun (à l'exception du ratio de charge des collèges). Dans la pratique, toutefois, cette « sanctuarisation » de la DRES des ROM ne trouve pas à s'appliquer, la mise en oeuvre des dispositions de droit commun permettant à ces collectivités d'obtenir, chaque année, un montant global de dotation supérieur à 6,78 % du total.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La réforme de la DDEC et de la DRES proposée par le présent article, double pour chaque dotation, est motivée par l'inadaptation actuelle du système en place, tant en ce qui touche aux modalités de versement de ces dotations que sous l'aspect des règles gouvernant leur répartition.

A. LA TRANSFORMATION DE LA DDEC ET DE LA DRES EN PRÉLÈVEMENTS SUR LES RECETTES DE L'ETAT

1. Un versement sous la forme de crédits budgétaires n'est pas pertinent pour ces dotations

Le mode de versement actuel de la DDEC et de la DRES, sous la forme de crédits budgétaires, en autorisations d'engagement et crédits de paiement, s'avère peu pertinent.

En premier lieu, ces dotations étant, comme on l'a rappelé ci-dessus, notifiées aux collectivités bénéficiaires, elles constituent pour celles-ci une sorte de créance sur l'Etat. Aussi, les règles de régulation budgétaire et, notamment, d'annulation, qui devraient en principe être applicables à la DDEC et à la DRES comme à tous les crédits budgétaires, ne s'appliquent pas de facto. Les crédits destinés à ces dotations, s'ils peuvent être « gelés », ne le sont jamais que provisoirement.

En deuxième lieu, la distinction entre autorisations d'engagement et crédits de paiement, en l'occurrence, ne concerne pas les collectivités territoriales, qui n'enregistrent pas dans leur budget les créances qu'elles détiennent à l'égard des tiers. Certes, lors des mandatements des crédits de paiement, les préfets visent les millésimes d'autorisation d'engagement correspondants. Cependant, pour les collectivités territoriales, cette précision reste sans incidence : elles ne distinguent pas les crédits reçus, chaque année, selon la loi de finances à laquelle ils se rapportent (42 % au titre de la loi de finances de l'année n en cours, 35 % au titre de celle de l'année n -1 , 23 % au titre de celle de l'année n -2).

En troisième lieu, la règle d'indexation des deux dotations sur le taux de FBCF des administrations publiques s'appliquant aux autorisations d'engagement et non aux crédits de paiement, il existe un décalage entre le montant voté en loi de finances initiale et, compte tenu de l'étalement sur trois ans du versement correspondant, le montant effectivement versé. La visibilité des collectivités territoriales quant à leurs dotations d'équipement s'en trouve amoindrie122(*).

En dernier lieu, le versement pluriannuel des crédits de paiement constitue une source de complexité voire d'erreurs pour les services de l'Etat, qui doivent référencer trois opérations lors du mandatement des crédits de paiement (aux titres de l'année n, de l'année n -1 et de l'année n -2).

2. La transformation proposée en prélèvements sur recettes de l'Etat

Le 1° du I et le 1° du III du présent article tendent à organiser le versement de la DDEC et de la DRES, à compter de 2008, sous la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat, en substitution des crédits budgétaires actuellement employés à cet effet.

Cette mesure se traduit logiquement par une simplification de la procédure de versement des dotations aux collectivités bénéficiaires. En conséquence, le cinquième alinéa du 2° du I et le cinquième alinéa du 2° du III du présent article prévoient que la DDEC et la DRES seront versées en une fois, au cours du troisième trimestre de l'année.

Le passage d'un versement sous la forme de crédits budgétaires à un versement par prélèvement sur recettes impose cependant de traiter le « stock » d'autorisations d'engagement qui, en raison du fractionnement sur trois exercices du versement des crédits de paiement, devrait normalement demeurer ouvertes en 2008 sur les comptes de l'Etat. Ce stock, au total (DDEC et DRES cumulées), s'élèverait à 792,374 millions d'euros, comme le retracent les deux tableaux ci-après.

Aussi, la dernière phrase du 1° du I et la dernière phrase du 1° du III du présent article prévoient la caducité des autorisations d'engagement qui n'auront pas été soldées au 31 décembre 2007, ce qui autorise les services préfectoraux à procéder, en liaison avec la direction générale de la comptabilité publique, à l'extinction de ce stock. Cette extinction sera sans incidence pour les régions et les départements, dans la mesure où, comme indiqué précédemment, ce mode de gestion des crédits est propre à l'Etat, les engagements détenus envers l'Etat par les collectivités territoriales n'étant pas enregistrés dans les comptes de celles-ci.

Stock théorique, pour 2008, des autorisations d'engagements (AE) au titre de la DDEC

(en euros)

Objet

Total AE

Versement 2008

Versement 2009

DDEC 2006

(AE soldées en 2008)

317.992.480

73.138.270

(23 % des AE)

 

DDEC 2007

(AE soldées en 2009)

327.214.000

114.524.900

(35 % des AE)

75.259.220

(23 % des AE)

Total des AE restant à solder en 2008

187.633.170

 

Total des AE restant à solder en 2009

75.259.220

Total des AE restant à solder

262.922.389

Source : direction générale des collectivités locales

Stock théorique, pour 2008, des autorisations d'engagements (AE) au titre de la DRES

(en euros)

Objet

Total AE

Versement 2008

Versement 2009

DRES 2006

(AE soldées en 2008)

640.326.720

147.279.743

(23 % des AE)

 

DRES 2007

(AE soldées en 2009)

658.917.000

230.620.950

(35 % des AE)

151.550.908

(23 % des AE)

Total des AE restant à solder en 2008

377.900.693

 

Total des AE restant à solder en 2009

151.550.908

Total des AE restant à solder

529.451.601

Source : direction générale des collectivités locales

Pour déterminer les montants de la DRES et de la DDEC à prélever, en 2008, sur les recettes de l'Etat, deux méthodes sont envisageables, chacune reposant sur la prise en compte des crédits de paiement afférents, seule donnée pertinente pour les collectivités territoriales. De ces deux méthodes, le présent article retient la plus avantageuse pour les collectivités territoriales, qui assure par ailleurs la neutralité de l'opération pour les finances de l'Etat.


· Une première méthode possible
consistait dans l'indexation des sommes versées en 2007, en retenant pour le calcul du prélèvement sur recettes de l'Etat le montant des crédits de paiement effectivement versés en 2007 aux collectivité territoriales, et en indexant ce montant sur le taux prévisionnel de la FBCF des administrations publiques en 2008 (soit + 2,6 %). Cette méthode conduirait à prélever en 2008 sur les recettes de l'Etat un montant de 327,348 millions d'euros au titre de la DDEC et un montant de 659,186 millions d'euros au titre de la DRES.


· La deuxième méthode possible
, retenue par le présent article, consiste à prélever sur les recettes de l'Etat le montant des crédits de paiement qui auraient dû être versés en 2008 en application du droit existant. En d'autres termes, le processus en vigueur est fictivement reconduit afin de déterminer les montants de la DDEC et de la DRES dus pour 2008, et ces montants seront prélevés sur les recettes de l'Etat. En pratique, il convient d'abord d'indexer les autorisations d'engagement ouvertes en 2007 sur le taux prévisionnel de la FBCF des administrations publiques en 2008, puis de compléter par 42 % du montant obtenu les crédits de paiement disponibles au titre des autorisations d'engagement ouvertes en 2006 et en 2007.

Cette méthode se révèle plus avantageuse que l'autre pour les collectivités territoriales : elle conduit à prélever en 2008 sur les recettes de l'Etat un montant de 328,666 millions d'euros pour la DDEC (+ 1,318 million d'euros par rapport à l'autre méthode) et 661,841 millions d'euros pour la DRES (+ 2,655 millions d'euros par rapport à l'autre méthode). Cependant, elle reste parfaitement neutre pour l'Etat, au regard du droit existant, puisqu'elle constitue une perte de recettes nationale strictement égale à la dépense budgétaire qui serait intervenue en 2008 aux titres de la DDEC et de la DRES en l'absence de réforme de ces dotations.

Traduisant ce raisonnement, le deuxième alinéa du 2° du I et le deuxième alinéa du 2° du III du présent article fixent les montants de la DDEC et celui de la DRES, pour 2008, à 328,666 millions d'euros et 661,841 millions d'euros respectivement.

A compter de 2009, le présent article (quatrième alinéa du 2° du I et du 2° du III précités) maintient l'indexation en vigueur des dotations sur le taux de la FBCF des administrations publiques.

B. LA SIMPLIFICATION DES CRITÈRES DE RÉPARTITION DE LA DRES ET DE LA DDEC

1. Les critères de répartition en vigueur pour les deux dotations sont obsolètes

Les critères existants, tels qu'ils ont été rappelés ci-dessus, pour la répartition de la DDEC et de la DRES, définis en 1986, s'avèrent aujourd'hui frappés d'obsolescence.


· Tout d'abord, deux critiques communes à la DDEC et à la DRES peuvent être formulées. Il s'agit en premier lieu du poids excessif du bâti « historique » et des classes mobiles dans les critères de répartition. A l'origine, le patrimoine construit avant 1973 (déterminant la répartition de la DDEC à hauteur de 15 % et celle de la DRES pour 5 %) devait permettre de tenir compte de l'ancienneté et de l'état des établissements d'enseignement. Les classes mobiles constituaient un critère visant à permettre une anticipation, sur le plan financier, de la construction ou l'agrandissement d'un établissement.

Cependant, les établissements d'enseignement, depuis vingt ans, ont fait l'objet de plans de mise en sécurité et de restauration au moyen de contributions exceptionnelles de l'Etat, versées aux collectivités territoriales en vue de la remise en état des bâtiments confiés à leur gestion. En outre, durant cette période, les bâtiments construits avant 1973 ont connu une moindre augmentation de leur superficie par rapport à la superficie totale en ce qui concerne les lycées, une diminution s'agissant des collèges, l'extension du bâti ancien s'avérant moins rapide que les nouvelles constructions. Quant aux classes mobiles, leur usage par les collectivités territoriales a globalement démontré qu'elles ne formaient pas un élément de prévision satisfaisant sur les futurs investissements.

Un second défaut commun aux critères de répartition de la DDEC et de la DRES tient au critère relatif aux naissances. Comme on l'a rappelé ci-dessus, chacune de ces dotations est en effet répartie, pour 25 %, en fonction du nombre de naissances constatées au cours d'une période antérieure de référence : six à dix ans avant l'année de versement pour la DRES ; quatre à sept ans avant l'année de versement s'agissant de la DDEC. Ces fourchettes ont été conçues afin d'adapter l'offre d'équipements scolaires à la population scolarisable.

Une première critique peut être adressée aux fourchettes ainsi retenues, qui découlent d'un postulat curieux : forfaitairement, cinq années seraient nécessaires pour construire un lycée, et quatre pour un collège. En outre, on observe une double incohérence au sein du critère :

- d'une part, ce critère tient à l'accroissement de la population scolaire alors qu'il ne conditionne que la répartition des dotations, non leur montant ;

- d'autre part, la DDEC et la DRES ne permettent de financer les extensions et créations d'établissements d'enseignement que si les établissements concernés se trouvent inscrits sur les besoins de la carte scolaire arrêtée par le représentant de l'Etat.


· Par ailleurs, les critères de répartition de chaque dotation encourent des critiques spécifiques.

 En ce qui concerne la DDEC, deux particularités de la répartition semblent produire des effets contraires à l'objectif poursuivi à travers cette dotation.

1° La répartition finale de la DDEC entre les départements d'une région, comme on l'a rappelé ci-dessus, devrait tenir compte des besoins locaux, sur la base de la liste des opérations de construction et d'extension d'établissements que l'Etat s'engage à doter de postes. Pourtant, on observe une grande stabilité, sur vingt ans, de la part de chaque département dans l'enveloppe régionale, qui coïncide avec une stabilité équivalente de sa part dans les critères de répartition. Cette superposition montre que la DDEC se trouve en fait répartie à l'échelon régional en fonction des critères « objectifs », plus qu'en fonction des besoins prioritaires.

2° Comme on l'a vu, la population scolarisable, dans la répartition de la DDEC en faveur des départements métropolitains, se trouve notamment prise en compte à travers le taux de charge des établissements d'enseignement (rapport entre l'effectif des établissements et la superficie des locaux scolaires). Ce critère ne bénéficie qu'aux ensembles régionaux de départements présentant un ratio plus élevé que celui constaté au niveau national : dans ces conditions, les ensembles régionaux de départements qui décident d'investir fortement dans le patrimoine, se rapprochant de la moyenne nationale, bénéficient d'une moindre dotation. Ce critère jouerait donc un rôle de « désincitation » à l'investissement.

Le phénomène est aggravé par l'évolution de la valeur du ratio national, en diminution depuis de nombreuses années (entre 1987 et 2007, il est passé de 0,0960 à 0,0696, soit une baisse de 27 %), la progression de la superficie des établissements s'avérant plus forte que celle des effectifs. Cette diminution favorise indirectement les départements qui conservent une capacité d'accueil insuffisamment adaptée au nombre d'élèves.

Au demeurant, la grande complexité des critères de répartition n'a pas conduit à une forte sensibilité du montant de DDEC réparti. Le plus souvent, d'après les indications de la direction générale des collectivités territoriale, la part de chaque département dans l'enveloppe régionale est restée relativement stable depuis 1986.

 En ce qui concerne la DRES, deux « effets pervers » propres méritent d'être relevés.

1° L'application de la « clause de sauvegarde » qui, ainsi qu'on l'a rappelé, garantit à chaque région un taux de progression annuel de sa dotation au moins égal à la moitié du taux de croissance annuel du montant total de la DRES, fausse l'application des critères de répartition. En effet, en maintenant pour de nombreuses régions un niveau de dotation supérieur à leur part au sein de l'ensemble des critères, elle conduit dès lors, pour d'autres régions, au versement d'une dotation sous-évaluée par rapport à leurs besoins réels.

2° Le critère du retard de scolarisation, applicable aux régions métropolitaines, répondait initialement à une volonté de réduire les écarts entre certaines collectivités. Comme indiqué ci-dessus, le retard s'apprécie par rapport à deux taux de référence : d'une part, le taux de scolarisation de 80 % de jeunes de 16 à 19 ans, qui constituait naguère un objectif de la politique d'éducation nationale ; d'autre part, le taux moyen national de scolarisation. Or, outre que l'objectif de 80 % de jeunes gens scolarisés n'est plus d'actualité, la moyenne nationale étant devenue supérieure123(*), ce critère engendre un effet de seuil important, car seules en bénéficient les régions qui se trouvent dans une situation de retard par rapport à la moyenne nationale. Il déséquilibre la répartition en faveur de ces dernières, alors que de moins en moins de régions sont éligibles à la DRES au titre de ce critère.

2. Le nouveau régime de répartition proposé

Le présent article, eu égard aux analyses qui viennent d'être développées, tend à moderniser les critères de répartition de la DDEC et de la DRES, en réécrivant les dispositions applicables.


· Tout d'abord, le dispositif proposé marque l'abandon des critères obsolètes du système en vigueur : la nouvelle rédaction des articles L. 3334-16 et L. 4332-3, précités, du CGCT, concernant respectivement la DDEC et la DRES, proposée par le I et le III du présent article, ne fait plus mention de critères liés au patrimoine bâti ou à la population scolarisable.


· 
Ensuite, le deuxième alinéa de l'article L. 3334-16 et le deuxième alinéa de l'article L. 4332-3 ainsi proposés par le présent article définissent les nouvelles règles de répartition des dotations. Elles reposent sur la constatation des fractions moyennes de dotation de chaque collectivité sur une période de référence, afin d'en faire la clé de répartition future.

Pour chaque dotation, une période de référence différente a été retenue parmi les deux envisagées dans le cadre de l'élaboration du présent article : soit la prise en compte de moyennes décennales (1998-2007), soit la prise en compte de la seule répartition pour 2007. Ce dispositif est le résultat des simulations menées par le gouvernement.

S'agissant de la DRES, le présent article propose de retenir pour base de la répartition les crédits de paiement attribués aux régions dans le courant de l'année 2007.

En effet, après comparaison des conséquences de chacune des deux périodes de référence précitées, il est apparu que la méthode basée sur une moyenne actualisée des montants des crédits de paiement consommés entre 1998 et 2007 était défavorable aux trois régions ayant connu durant les dernières années, ou connaissant, une progression significative (supérieure au taux FBCF des administrations publiques) de leur dotation : la région Alsace, la région Languedoc-Roussillon et la région Picardie. Ces régions bénéficient d'une majoration de leur dotation compte tenu de l'application du critère des taux de scolarisation des jeunes âgés de 16 à 19 ans. Au contraire, cette méthode aurait favorisé les régions dont la DRES a progressé « artificiellement », en vertu de la seule application de la « clause de sauvegarde ».

S'agissant de la DDEC, le présent article propose de retenir pour base de la répartition les crédits de paiement attribués aux départements sur la période 1998-2007.

Ici, en effet, la comparaison des conséquences de chacune des deux périodes de référence précitées a montré que la prise en compte de moyennes décennales pénaliserait de nombreux départements (quarante-six en métropole, deux outre-mer), dans la mesure où le système actuel de répartition au niveau régional leur a permis d'obtenir une progression récente de leur DDEC selon des taux nettement supérieurs à celui du taux de FBCF des administrations publiques. L'explication de ce phénomène tient essentiellement au mécanisme du ratio « effectifs des collèges publics rapportés à la superficie totale des collèges » : ces départements n'ont pas investi dans leurs collèges d'une manière conséquente avec la progression des effectifs.

Au contraire, les départements qui connaissent une stagnation de leur dotation sont ceux qui ont investi lors dans leurs établissements lors de la forte poussée des effectifs constatée au cours des années 1090. Ces départements, avec la période de référence retenue par le présent article, verront leur situation améliorée, légitime récompense de leurs efforts financiers.


· 
Compte tenu de la suppression du critère en vigueur relatif à la population scolarisable et l'instauration d'une répartition sur la base des montants perçus ces dernières années, qui garantissent aux DOM et ROM le maintien du niveau de leurs parts spécifiques de DDEC et DRES, le régime spécial des collectivités d'outre-mer, en ce domaine, est supprimé par le II et le IV du présent article, réécrivant les articles L. 3443-2 et L. 4434-8 du CGCT pour renvoyer aux dispositions de droit commun.

Les simulations de la répartition de la DRES et de la DDEC qui interviendrait, en 2008, conformément aux dispositions du présent article, sont indiquées ci-dessous.

Il convient pour finir de préciser que le présent article reconduit les critères d'affectation actuels des montants de DDEC ou de DRES : la reconstruction, les grosses réparations, l'équipement et, si ces opérations figurent sur la liste établie en application de l'article L. 211-2 du code de l'éducation, l'extension et la construction des établissements, et que ses V et le VI procèdent, respectivement, à une coordination législative et à la suppression de dispositions devenues obsolètes.

Simulation de la répartition de la DRES en 2008 selon les dispositions du présent article

(en euros)

RÉGIONS

Montant des dotations des régions en 2007

Coefficient de chaque région

Montant des dotations des régions en 2008

Alsace

22.824.467

3,5525 %

23.511.909

Aquitaine

23.882.585

3,7172 %

24.601.961

Auvergne

10.775.352

1,6771 %

11.099.739

Bourgogne

14.771.800

2,2992 %

15.217.053

Bretagne

20.345.040

3,1666 %

20.957.864

Centre

22.119.156

3,4428 %

22.785.869

Champagne-Ardenne

17.313.549

2,6948 %

17.835.297

Franche-Comté

15.720.097

2,4468 %

16.193.931

Ile de France

83.570.988

13,0075 %

86.088.995

Languedoc-Roussillon

18.594.230

2,8941 %

19.154.346

Limousin

6.559.069

1,0209 %

6.756.737

Lorraine

22.082.640

3,4371 %

22.748.144

Midi-Pyrénées

20.099.047

3,1283 %

20.704.378

Nord-Pas-de-Calais

40.659.826

6,3286 %

41.885.283

Basse-Normandie

12.406.008

1,9310 %

12.780.154

Haute-Normandie

19.149.426

2,9805 %

19.726.177

Pays de la Loire

22.447.027

3,4938 %

23.123.408

Picardie

50.169.156

7,8087 %

51.681.194

Poitou-Charentes

15.267.373

2,3763 %

15.727.333

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

30.583.809

4,7603 %

31.505.627

Rhône-Alpes

44.115.190

6,8664 %

45.444.665

Guadeloupe

27.678.377

4,3080 %

28.512.119

Guyane

10.259.694

1,5969 %

10.568.942

Martinique

25.548.892

3,9766 %

26.318.777

La Réunion

45.538.837

7,0880 %

46.911.305

TOTAL DRES

642.481.635

100,00 %

661.841.207

Source : direction générale des collectivités locales

Simulation de la répartition de la DDEC en 2008 selon les dispositions du présent article

(en euros)

Département

Crédits versés en 2007

Part forfaitaire selon une moyenne de 1998 à 2007

Montant des dotations

en 2008

Département

Crédits versés en 2007

Part forfaitaire selon une moyenne de 1998 à 2007

Montant des dotations en 2008

Ain

2.794.139

0,8168 %

2.684.455

Marne

2.659.708

0,8773%

2.883.427

Aisne

2.718.235

0,9027 %

2.966.722

Haute-Marne

1.084.514

0,3577 %

1.175.738

Allier

1.591.497

0,4986 %

1.638.874

Mayenne

1.244.925

0,3873 %

1.272.770

Alpes de Haute-Provence

1.429.820

0,4237 %

1.392.578

Meurthe-et-Moselle

3.350.512

1,0890 %

3.579.159

Hautes-Alpes

1.299.170

0,3982 %

1.308.852

Meuse

1.445.203

0,4697 %

1.543.828

Alpes-Maritimes

4.595.532

1,3493 %

4.434.567

Morbihan

Répartition en attente

Ardèche

1.181.974

0,3569 %

1.172.847

Moselle

4.754.423

1,5453 %

5.078.877

Ardennes

1.671.563

0,5514 %

1.812.166

Nièvre

1.201.009

0,3869 %

1.271.706

Ariège

915.839

0,2704 %

888.831

Nord

12.131.993

3,9427 %

12.958.468

Aube

1.370.912

0,4522 %

1.486.227

Oise

3.624.315

1,2035 %

3.955.630

Aude

2.235.489

0,6812 %

2.238.775

Orne

1.322.277

0,4404 %

1.447.541

Aveyron

922.800

0,3280 %

1.077.943

Pas-de-Calais

7.756.519

2,5208 %

8.284.922

Bouches-du-Rhône

8.063.040

2,4099 %

7.920.642

Puy-de-Dôme

2.604.539

0,8295 %

2.726.226

Calvados

2.972.417

0,9293 %

3.054.430

Pyrénées-Atlantiques

2.437.726

0,7168 %

2.355.901

Cantal

839.986

0,2701 %

887.672

Hautes-Pyrénées

887.463

0,2660 %

874.389

Charente

1.600.848

0,4980 %

1.636.896

Pyrénées-Orientales

2.625.891

0,8261 %

2.715.111

Charente-Maritime

2.490.129

0,7747 %

2.546.201

Bas-Rhin

5.886.698

1,7213 %

5.657.189

Cher

1.426.449

0,4630 %

1.521.818

Haut-Rhin

3.891.323

1,2011 %

3.947.529

Corrèze

1.252.957

0,4045 %

1.329.516

Rhône

6.760.380

2,0359 %

6.691.422

Côte d'Or

2.141.505

0,6899 %

2.267.565

Haute-Saône

1.143.047

0,3703%

1.217.193

Côtes d'Armor

Répartition en attente

Saône-et-Loire

2.448.380

0,7888 %

2.592.504

Creuse

687.137

0,2219 %

729.191

Sarthe

2.824.210

0,8657 %

2.845.215

Dordogne

1.925.470

0,5604 %

1.841.737

Savoie

1.846.588

0,5602 %

1.841.161

Doubs

2.495.284

0,7643 %

2.511.944

Haute-Savoie

3.120.197

0,9198 %

3.022.968

Drôme

2.082.282

0,6409 %

2.106.301

Paris

6.447.373

1,7574 %

5.775.935

Eure

3.281.330

1,1524 %

3.787.410

Seine-Maritime

6.490.502

2,3736 %

7.801.072

Département

Crédits versés en 2007

Part forfaitaire selon une moyenne de 1998 à 2007

Montant des dotations

en 2008

Département

Crédits versés en 2007

Part forfaitaire selon une moyenne de 1998 à 2007

Montant des dotations en 2008

Eure-et-Loir

2.190.303

0,6807 %

2.237.136

Seine-et-Marne

6.781.721

2,0875 %

6.860.763

Finistère

Répartition en attente

Yvelines

6.953.797

2,1926 %

7.206.231

Gard

3.445.479

1,1650 %

3.829.086

Deux-Sèvres

1.472.578

0,4581 %

1.505.739

Haute-Garonne

4.646.628

1,4536 %

4.777.612

Somme

2.718.235

0,9027 %

2.966.722

Gers

1.150.874

0,3811 %

1.252.503

Tarn

1.116.230

0,4101 %

1.347.781

Gironde

5.699.258

1,6465 %

5.411.606

Tarn et Garonne

1.055.892

0,2779 %

913.332

Hérault

4.817.593

1,567 %

5.152.034

Var

4.891.550

1,5079 %

4.955.877

Ille-et-Vilaine

Répartition en attente

Vaucluse

2.713.423

0,8362 %

2.748.261

Indre

1.110.199

0,3595 %

1.181.586

Vendée

1.694.890

0,5241 %

1.722.424

Indre-et-Loire

2.500.194

0,7900 %

2.596.598

Vienne

1.602.280

0,4985 %

1.638.361

Isère

5.518.252

1,6556 %

5.441.550

Haute-Vienne

1.458.214

0,4708 %

1.547.409

Jura

1.279.173

0,3834 %

1.260.224

Vosges

2.247.437

0,7305 %

2.400.809

Landes

1.629.009

0,4552 %

1.496.221

Yonne

1.568.229

0,5052 %

1.660.543

Loir-et-Cher

1.397.359

0,4419 %

1.452.415

Territoire de Belfort

631.325

0,2155 %

708.171

Loire

2.969.616

0,9188 %

3.019.785

Essonne

6.812.338

2,1178 %

6.960.397

Haute-Loire

889.459

0,2708 %

890.038

Hauts-de-Seine

7.065.231

2,1175 %

6.959.358

Loire-Atlantique

4.527.165

1,3723 %

4.510.259

Seine-Saint-Denis

7.559.816

2,4428 %

8.028.699

Loiret

2.950.529

0,9381 %

3.083.376

Val-de-Marne

6.804.098

2,0267 %

6.660.925

Lot

920.845

0,2787 %

916.127

Val-d'Oise

6.452.402

2,1033 %

6.912.942

Lot-et-Garonne

1.533.462

0,4541 %

1.492.379

Guadeloupe

9.093.037

3,0482 %

10.018.543

Lozère

631.800

0,2538 %

834.191

Guyane

4.824.645

1,3766 %

4.524.474

Maine-et-Loire

2.741.356

0,8865 %

2.913.690

Martinique

7.525.593

2,4046 %

7.903.148

Manche

2.269.322

0,7362 %

2.419.541

La Réunion

15.725.488

4,8202 %

15.842.319

NB : La simulation est incomplète, faute d'avoir disposé des répartitions de la DDEC de 2007 entre les départements de la région Bretagne

Source : direction générale des collectivités locales

III. LES DÉLIBÉRATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article apporte une solution au caractère lourd, complexe et relativement imprévisible de la gestion de la DDEC et de la DRES. Les simplifications qu'il propose ne peuvent qu'être approuvées, dans la mesure où elles ont fait l'objet d'une concertation soutenue avec les collectivités territoriales concernées, et ont recueilli leur adhésion. En particulier, votre rapporteur général souligne que les départements et les régions ont fait part de leur accord sur les montants de DDEC et de DRES inscrits au présent projet de loi de finances.

D'une part, le versement des dotations sous la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat en remplacement des crédits budgétaires, en mettant fin à la dissociation dans le temps du versement, lié à la distinction entre autorisations d'engagement et crédits de paiement, est de nature à faciliter la prévisibilité de leurs montants pour les collectivités territoriales, et donc à améliorer leur capacité à anticiper leurs investissements. Votre rapporteur général rappelle ici que ce nouveau dispositif restera neutre pour les finances de l'Etat, la perte de recettes de celui-ci liée en 2008 au versement de la DDEC et de la DRES devant être strictement égale à la dépense budgétaire qui serait intervenue aux titres de ces dotations en l'absence même de réforme.

D'autre part, la simplification bienvenue des critères de répartition des deux dotations permettra, comme il a été exposé ci-dessus, de mettre fin aux « effets pervers » que les défauts de conception originelle et l'obsolescence des critères existants avaient créés. L'acceptation a priori, par les collectivités territoriales, des nouvelles règles de calcul proposées par le présent article, témoigne de la légitimité des choix retenus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 120 Article L. 211-2 du code de l'éducation : « Le représentant de l'Etat arrête la liste annuelle des opérations de construction ou d'extension des établissements que l'Etat s'engage à doter des postes qu'il juge indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique. Cette liste est arrêtée compte tenu du programme prévisionnel des investissements et après accord de la commune d'implantation et de la collectivité compétente. ».

* 121 Faute d'avoir été « toilettées » pour tenir compte de la nouvelle organisation budgétaire entrée en vigueur avec la LOLF, ces dispositions du CGCT font référence à des « autorisations de programme ».

* 122 Pour tenter d'évaluer le montant de la dotation qui lui revient une année n, tous critères de répartition égaux par ailleurs, une collectivité devrait appliquer le taux de la formation brute de capital fixe des administrations publiques aux crédits autorisés par la loi de finances de l'année n -1, puis ne retenir que 42 % du montant calculé (qui lui sera en effet versé en année n) et ajouter à ce produit les fractions de crédits 35 % et 23 % qu'elle recevra au titre des exercices n-1 et n -2.

* 123 Le taux de scolarisation de jeunes de 16 à 19 ans est passé de 66,7 % en 1987 à 83,4 % en 2007, avec un pic à 86,2 % en 1997.