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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 18 - Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article évalue les prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales. Il s'agit d'un simple article de récapitulation.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CONSÉQUENCES DE LA LOLF

1. L'existence d'un article spécifiquement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Le présent article, spécifiquement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, est une obligation de la LOLF.

L'article 6 de la LOLF prévoit en effet : « Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

Par ailleurs, l'article 34 de la LOLF précise que « dans la première partie, la loi de finances de l'année (...) évalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ».

Jusqu'à la loi de finances initiale pour 2006, seul le prélèvement effectué sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes faisait partie d'un tel article, traditionnellement placé à la fin du titre I de la première partie de la loi de finances.

2. Une normativité limitée

Le caractère normatif du présent article est limité.

Tout d'abord, le montant de certains prélèvements est purement évaluatif, comme dans le cas du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), ou celui de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale.

Ensuite, le montant d'autres prélèvements est fixé par d'autres textes. Ainsi, la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est le principal prélèvement sur recettes, voit son montant fixé par l'application de la règle d'indexation définie par l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que le taux de croissance réel de la DGF est égal à la moitié de celui du PIB.

B. LES DIFFÉRENTS ENSEMBLES DE DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'architecture générale des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales est peu lisible, à cause de la coexistence de plusieurs ensembles de dotations, qui souvent se chevauchent.

Ainsi, les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (51,2 milliards d'euros en 2008) ne correspondent pas parfaitement aux dotations faisant partie de l' « enveloppe normée », alors qu'il existe diverses dotations ne faisant partie ni des prélèvements sur recettes, ni de l'enveloppe normée, comme l'indique le schéma ci-après.

Les périmètres de l' « enveloppe normée » et des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (2008)

Total des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales : 72,6 milliards d'euros

Source : d'après le projet annuel de performances de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Ainsi, sur les 72,6 milliards d'euros de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales :

- la quasi-totalité consistent en des prélèvements sur recettes qui font également partie de l'enveloppe normée (42,8 milliards d'euros) : DGF (40 milliards d'euros), dotation spéciale instituteurs, dotation élu local, compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) ;

- l'article 12 du présent projet de loi de finances propose d'inclure de nouveaux prélèvements sur recettes dans l'enveloppe normée, afin de jouer, avec la DCTP, le rôle de variables d'ajustement : la compensation de la réduction de taxe professionnelle pour création d'établissement, la compensation des exonérations de TFPNB des départements et des régions, et la compensation de la réduction de taxe professionnelle pour les bénéfices non commerciaux ;

- l'article 17 du présent projet de loi de finances propose de transformer en prélèvements sur recettes, inclus dans l'enveloppe normée, les dotations d'équipement scolaire attribuées aux départements et aux régions, respectivement la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), qui font déjà partie de l'enveloppe normée mais sont actuellement des crédits ;

- une partie importante des dotations de l'Etat consistent en des crédits ne faisant pas partie de l'enveloppe normée (17,6 milliards d'euros) : dotation de développement rural (DDR)124(*), subventions de fonctionnement et d'équipement de divers ministères, et, surtout, diverses compensations d'allégements de fiscalité locale (16 milliards d'euros, correspondant au programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » de la mission Remboursements et dégrèvements) ;

- un montant moins important de dotations est constitué de prélèvements sur recettes qui ne font pas partie de l'enveloppe normée (8,4 milliards d'euros), comme le prélèvement au titre du FCTVA (5,2 milliards d'euros) ;

- enfin, quelques dotations consistent en des crédits faisant partie de l'enveloppe normée, qui figurent pour la plupart dans la mission RCT, dotée de 2,2 milliards d'euros125(*) : dotation globale d'équipement (DGE), dotation générale de décentralisation, la DGD « formation professionnelle », de 1,7 milliard d'euros126(*), portant ce total à 3,8 milliards d'euros.

II. L'ÉVALUATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EFFECTUÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

En application des articles 6 et 34 précités de la LOLF, le présent article évalue les prélèvements opérés en 2008 sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Le tableau ci-après indique les principaux montants prévus pour 2008.

Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

(en milliers d'euros)

 

2007

2008

Evolution du texte adopté par rapport à

2007

Texte initial

Texte adopté par l'Assemblée nationale

Ecart par rapport au texte initial

 

en milliers d'euros

en %

DGF

39.321,8

40.056,1

40.056,1

0,0

0,0

1,9

Amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

594,5

680,0

680,0

0,0

0,0

14,4

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

67,3

5,2

5,2

0,0

0,0

-92,2

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

164,0

164,0

164,0

0,0

0,0

0,0

DCTP

1.054,8

824,1

801,8

-22,3

-2,7

-24,0

FCTVA

4.711,0

5.192,1

5.192,1

0,0

0,0

10,2

Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

2.718,9

1.790,9

1.960,7

169,8

9,5

-27,9

Dotation élu local

62,1

63,4

63,4

0,0

0,0

2,1

Collectivité territoriale de Corse et départements de Corse

42,2

42,8

42,8

0,0

0,0

1,4

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

118,7

121,2

121,2

0,0

0,0

2,1

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500,0

500,0

500,0

0,0

0,0

0,0

Dotation départementale d'équipement des collèges

327,2

328,7

328,7

0,0

0,0

0,4

Dotation régionale d'équipement scolaire

658,9

661,8

661,8

0,0

0,0

0,4

Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux

475,7

371,8

361,7

-10,1

-2,7

-24,0

Compensation d'exonérations de la taxe foncière relative au non bâti agricole (hors Corse)

313,7

376,3

239,6

-136,7

-36,3

-23,6

TOTAL

51.130,8

51.178,4

51.179,1

0,7

0,0

0,1

Source : documents budgétaires

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Comme on l'a indiqué dans le commentaire de l'article 12 du présent projet de loi de finances, à l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté au présent article un amendement de coordination.

Il s'agissait de tirer les conséquences de l'amendement de la commission des finances à l'article 12 du présent projet de loi de finances, qui prévoit que la compensation de l'exonération de la part communale de la TFPNB sur les terrains agricoles n'est pas une variable d'ajustement de l'enveloppe normée.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances n'a pas d'observation particulière à faire sur le présent article, qui est un simple article de récapitulation.

On pourra se reporter aux commentaires des articles 12 et 17 du présent projet de loi de finances, relatifs respectivement à l'instauration du contrat de stabilité, et à la transformation en prélèvements sur recettes des dotations d'équipement scolaire attribuées aux départements et aux régions.

Votre rapporteur général considère néanmoins que, dès lors que la règle du « zéro volume » englobe désormais les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, il pourrait être pertinent de transformer en prélèvements sur recettes d'autres dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Il relève avec intérêt la proposition faite en ce sens par notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », en ce qui concerne la majeure partie des crédits de sa mission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 124 La DDR fait partie de la mission RCT.

* 125 Les dotations de la mission RCT ne faisant pas partie de l'enveloppe normée sont la dotation de développement rural (DDR) et les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales.

* 126 Les crédits relatifs à la DGD « formation professionnelle » sont intégrés dans le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » de la mission « Travail et Emploi ».