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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 20 - Répartition du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

Commentaire : le présent article fixe la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 1999128(*) et figure aujourd'hui à l'article 302 bis K quatervicies du code général des impôts.

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarquées par elles en France. Le tarif actuel de la TAC est le suivant :

- 3,92 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse,

- 7,04 euros par passager embarqué vers d'autres destinations,

- 1,17 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

L'article précité du code général des impôts dispose par ailleurs que le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général que finance ce budget. En effet, le budget annexe « Contrôle et exploitation aérien » subventionne notamment certaines liaisons aéroportuaires avec des aérodromes enclavés, en outre-mer par exemple.

En 2007, la TAC devrait rapporter 336,95 millions d'euros, dont 49,56 % affectés au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », soit 167 millions d'euros, le reste, 169,95 millions d'euros, étant affecté au budget général.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 20 du présent projet de loi de finances propose de modifier la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Il est à noter que pour la première fois depuis la création de cette taxe, sa répartition est fixée de manière pluriannuelle dans le projet de loi de finances.

Ainsi :

- pour les années 2008 et 2009, son produit serait affecté pour 46,63 % au budget général et pour 53,37 % au budget annexe ;

- pour l'année 2010, son produit serait affecté pour 48,53 % au budget général et pour 51,47 % au budget annexe ;

- enfin, à compter du 1er janvier 2011, son produit serait affecté pour 50,44 % au budget général et pour 49,56 % au budget annexe.

Cette évolution représente une augmentation de la part du produit de la TAC affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » de 3,81 % pour les années 2008 et 2009 par rapport à 2007, puis une diminution progressive pour retrouver en 2011 le pourcentage de 2007, soit 49,56 % du produit de la taxe affecté au budget annexe.

Evolution du produit de la TAC et de sa répartition entre le budget général
et le budget annexe « Contrôle et exploitation aérien »

(en millions d'euros)

 

Produit de la TAC129(*)

Pourcentage affecté au budget général

Montant affecté au budget général

Pourcentage affecté au budget annexe

Montant affecté au budget annexe

2006 (PLF)

330,9

56,63 %

187,4

43,37 %

143,5

2007 (PLF)

337

50,44 %

170

49,56 %

167

2008 (PLF)

364,4

46,63 %

169,9

53,37 %

194,50

2009 (selon PLF 2008)

379,3

46,63 %

176,9

53,37 %

202,4

2010 (selon PLF 2008)

394,9

48,53 %

191,6

51,47 %

203,3

2011 (selon PLF 2008)

411

50,44 %

207,3

49,56 %

203,7

Sources : direction du budget et direction générale de l'aviation civile

L'exposé des motifs du présent article justifie cette hausse provisoire par la nécessité de financer des investissements lourds en matière de navigation aérienne.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, les investissements à réaliser au cours des années 2008 à 2011 concernent essentiellement le programme COFLIGHT, qui a pour objectif de remplacer les systèmes de traitement des plans de vols actuels. Alors qu'en 2007, le programme COFLIGHT n'avait nécessité que 4,5 millions d'euros de dépenses d'investissements, le lancement de la deuxième tranche conditionnelle, prévu pour début 2008, implique une hausse de 36 millions d'euros de ces dépenses.

Par ailleurs, l'exposé des motifs précise que le financement de ces investissements par la hausse des redevances est impossible du fait des règles Eurocontrol.

En effet, le point 1.5 des « Principes d'établissement de l'assiette des coûts pour les redevances des services de route et principes de calcul des taux unitaires » d'Eurocontrol130(*), applicables en France, précise que des installations ou services ne peuvent être pris en compte dans l'assiette des coûts servant à l'établissement des redevances de l'année « n » que si leur mise en exploitation est effective ou prévue avant la fin de l'année « n+1 ». Or, selon les informations recueillies par votre rapporteur général, la mise en service de COFLIGHT est prévue pour la fin de l'année 2010, ce qui, en effet, ne permet pas de financer les dépenses afférentes par une hausse des redevances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif envisagé appelle plusieurs remarques critiques de la part de votre rapporteur général.

D'une part, comme l'avait souligné notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » lors de l'examen de la loi de règlement pour 2006131(*), les redevances créées en 2004 pour participer au financement du budget annexe ne sont pas parvenues à atteindre les montants initialement prévus. La loi de règlement pour 2006 a ainsi fait apparaître un différentiel négatif de 20 millions d'euros entre les prévisions du projet de loi de finances pour 2006 et son exécution. Elles n'avaient rapporté que 15,5 millions d'euros. Or, le produit de ces redevances devait, selon le gouvernement, progresser jusqu'à 70 millions d'euros et permettre une diminution des tarifs de la TAC. En effet, les redevances présentent des avantages certains par rapport à la TAC. Votre rapporteur général, dans son rapport132(*) sur l'article de la loi de finances rectificative pour 2004 instaurant huit de ces redevances, notait que le système des redevances permettait « de mieux isoler les coûts et les bénéficiaires des services » et qu'en conséquence, le système retenu préservait « la compétitivité des plateformes aéroportuaires françaises, qui souffraient jusqu'à présent du mode de taxation « indifférenciée » de la taxe de l'aviation civile ».

Or, le produit de ces redevances n'est toujours évalué qu'à 32,5 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. On constate donc que la modification de la répartition de la TAC en faveur du budget annexe n'aurait pas été rendue nécessaire si les redevances mises en place pour participer au financement du budget annexe avaient atteint leurs objectifs.

D'autre part, on peut s'interroger sur la pertinence du financement de ces nouveaux investissements par une ponction sur les recettes du budget de l'Etat et donc une pression sur son endettement. Constituant un budget annexe, la mission « Contrôle et exploitation aériens » a, comme l'Etat, la capacité de contracter des emprunts, sa dette étant d'ailleurs gérée par l'Agence France Trésor, suite aux recommandations du rapport d'information de notre collègue Paul Girod133(*). Les coûts de financement de ces nouveaux investissements seraient plus clairement identifiés si le budget annexe empruntait lui-même pour les financer.

Enfin, si l'on doit saluer le fait que la répartition prévue par le présent article soit pluriannuelle, ce qui lui donne une meilleure visibilité à moyen terme, plusieurs éléments contribuent à faire craindre que l'augmentation de la part destinée à financer le budget annexe ne soit pas provisoire :

- d'une part, une autre loi de finances pourra modifier les prévisions de répartition pour les années 2009 à 2011, inscrites à l'article 20 du présent projet de loi de finances ;

- d'autre part, les redevances peinent à rapporter les produits escomptés ;

- enfin, le tableau ci-avant montre que le montant de la TAC affecté au financement du budget annexe sera presque stable entre 2009 et 2011 si les prévisions de répartition inscrites au présent article sont maintenues. Cette contrainte sera difficile à tenir en l'absence d'augmentation du produit des redevances.

Votre rapporteur général vous propose donc un amendement qui vise à augmenter de manière plus modérée la part de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe. Celle-ci passerait de 49,56 % en 2007 à 50 % en 2008, au lieu des 53,37 % prévus par le présent article. Si le produit des redevances du budget annexe ne suffit pas à financer les investissements prévus en 2008, le budget annexe pourra lui-même recourir à l'emprunt, ce qui clarifiera la répartition des responsabilités et des coûts de financement entre le budget annexe et l'Etat. Par ailleurs, la modération de cette hausse ne rend plus nécessaire la programmation pluriannuelle, d'ailleurs sujette à interrogations, qui figure dans le présent article. Votre rapporteur général vous propose donc de vous borner, dans le présent projet de loi de finances, à fixer la répartition pour l'année 2008.

Par ailleurs, votre rapporteur général profite de cette occasion qui lui est donnée pour exprimer à nouveau ses interrogations sur le cloisonnement entre certaines activités de prestation de service de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et le marché concurrentiel qui se développe parallèlement, pour les mêmes prestations, dans l'ensemble du territoire européen. Dans le cadre de la réforme de l'Etat et de la mise en oeuvre du « ciel unique » européen, il pourrait être envisagé la création progressive d'une coopération entre la DGAC, acteur public, et les industriels privés qui fournissent les mêmes prestations à nos partenaires européens, excepté l'Italie. Cette coopération pourrait, par exemple, concerner le développement des logiciels de plan de vol. Il pourrait ainsi être envisagé d'initier des partenariats dans le domaine de la recherche et développement, ce qui serait profitable à l'ensemble des acteurs du secteur, aussi bien publics que privés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21 - Ressources des organismes de l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article a pour objet d'actualiser pour 2008 les prévisions de recouvrement de la redevance audiovisuelle, tout en reconduisant le mécanisme de garantie de ressources des organismes de l'audiovisuel public dans l'hypothèse où les recouvrements seraient inférieurs aux prévisions budgétaires.

I. LE DROIT EXISTANT

Les ressources des organismes de l'audiovisuel public134(*) financées par la redevance audiovisuelle sont retracées au compte d'avances n° 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public ».

Les ressources du compte d'avances proviennent de la collecte de la redevance audiovisuelle, ainsi que du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle accordées pour des motifs sociaux.

En 2005 puis en 2006, sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias », le Parlement a adopté un mécanisme de garantie des ressources accordées aux organismes de l'audiovisuel public : si les encaissements de redevance audiovisuelle étaient inférieurs aux prévisions des lois de finances, le remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle était majoré à due concurrence.

Dans la loi de finances initiale pour 2007135(*), le mécanisme de garantie des ressources des organismes de l'audiovisuel public ne provenait plus d'un amendement d'origine parlementaire, mais figurait dans le texte du projet de loi de finances déposé par le gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale136(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le du présent article propose de fixer à 493 millions d'euros le montant des exonérations de redevance audiovisuelle pour 2008 (contre 509 millions en 2007).

Le du présent article a pour objet de reconduire en 2007 le mécanisme de garantie de ressources des organismes de l'audiovisuel public, dans l'hypothèse où les encaissements seraient inférieurs aux prévisions de la loi de finances, fixés à 2.397,67 millions d'euros pour l'année 2007 (contre 2.281,4 millions d'euros en 2006).

Le tableau ci-dessous fait apparaître que, après déduction des frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie, d'une part, et déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable au taux de 2,1 %, d'autre part, les ressources nettes prévues pour les organismes de l'audiovisuel public en 2008 s'élèvent à 2.831 millions d'euros, en augmentation de 3,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Ressources du compte d'avances n° 903-60 aux organismes de l'audiovisuel public
prévues dans le projet de loi de finances pour 2008

(en millions d'euros)

Le montant de la redevance audiovisuelle reste inchangé en 2008, à 116 euros par foyer en France métropolitaine et à 74 euros dans les départements d'outre-mer.

III. LES DÉLIBÉRATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'issue de la seconde délibération de la première partie du projet de loi de finances pour 2008, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

En effet, en seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission, un amendement du gouvernement revenant au texte initial du projet de loi, après l'adoption, contre l'avis du gouvernement et de la commission, d'un amendement présenté par notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias ».

L'amendement de notre collègue député Patrice Martin-Lalande supprimait le 2 du présent article, en observant que l'instauration d'un plafonnement du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle, accordées pour des motifs sociaux, dérogeait au principe de remboursement intégral de ces exonérations fixé par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général observe que le mécanisme de garantie des ressources de l'audiovisuel public ne devrait pas être appliqué en 2007, après avoir été mis en oeuvre en 2005 et 2006 en raison d'encaissements effectifs inférieurs aux prévisions budgétaires suite à la réforme ayant adossé le recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation pour les particuliers.

De ce point de vue, les prévisions figurant au présent article témoignent d'un effort de sincérité budgétaire, en rehaussant notamment le coût de la collecte de la redevance audiovisuelle de 24 à 40 millions d'euros par rapport à l'année 2007.

Enfin, l'augmentation significative des ressources des organismes de l'audiovisuel public issues de la redevance (+ 3,6 %) provient essentiellement de la fin des exonérations, accordées provisoirement aux personnes âgées ou handicapées sous conditions de ressources, lors de la réforme de la redevance audiovisuelle opérée en 2005. Pour les prochains exercices budgétaires, la faible augmentation du nombre de foyers équipés d'un appareil récepteur de télévision, dans un contexte de stabilité du taux de la redevance, ne permet pas d'envisager une progression aussi dynamique des ressources de l'audiovisuel public.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 128 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* 129 A partir de 2009, le produit de la TAC est estimé à périmètre et tarifs constants, en prenant pour hypothèse celle avancée par la direction générale de l'aviation civile d'un taux d'évolution global du trafic aérien de + 4,09 % par an en moyenne.

* 130 Document n° 07.60.01.

* 131 Voir le commentaire du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » dans le rapport n° 393 (2006-2007), tome II, de la commission des finances.

* 132 Voir le commentaire de l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, rapport n° 114 (2003-2004), tome II.

* 133 Rapport d'information n° 476 (2004-2005) de votre collègue Paul Girod « Pour une gestion consolidée des dettes de l'Etat ».

* 134 France Télévisions, Radio France, Radio France Internationale (RFI), ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

* 135 Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 136 Article 20 du projet de loi de finances (devenu l'article 38 de la loi de finances adoptée).