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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 22 - Simplification du financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

Commentaire : le présent article vise à simplifier le financement de l'ADEME en lui attribuant une fraction du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), en lieu et place de quatre taxes affectées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MISSIONS DE L'ADEME

Créée en 1990, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle des ministres chargés de l'écologie, de la recherche et de l'industrie. Ses missions sont définies à l'article L. 131-3 du code de l'environnement (cf. encadré).

Les missions de l'ADEME

L'ADEME exerce des actions, notamment d'orientation et d'animation de la recherche, de prestation de services, d'information et d'incitation dans chacun des domaines suivants :

1° La prévention et la lutte contre la pollution de l'air ;

2° La limitation de la production de déchets, leur élimination, leur récupération et leur valorisation, la protection des sols et la remise en état des sites pollués ;

3° Le réaménagement et la surveillance d'une installation de stockage de déchets ultimes autorisée après le 14 juillet 1992, lorsque ces opérations sont rendues nécessaires du fait d'une défaillance ou d'une insuffisance des garanties de l'exploitant ;

4° La réalisation d'économies d'énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables, notamment d'origine végétale ;

5° Le développement des technologies propres et économes ;

6° La lutte contre les nuisances sonores

B. LES RESSOURCES DE L'ADEME EN 2007

Selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2008, les ressources de l'ADEME en 2007 se décomposent comme suit :

1) 76,459 millions d'euros de subventions budgétaires, imputées sur les missions « Ecologie, développement et aménagement durables », « Recherche et enseignement supérieur » et « Développement et régulation économiques » ;

2) 242 millions d'euros de recettes fiscales au titre de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel, de la taxe sur les voitures particulières les plus polluantes137(*), de la taxe intérieure de consommation applicable aux houilles, aux lignites et aux cokes et de la taxe générale sur les activités polluantes ;

3) 34,167 millions d'euros de ressources propres (contrats internationaux, recettes commerciales, crédits du FEDER, frais de gestion de l'Agence nationale pour la recherche et produits financiers) ;

4) 15 millions d'euros d'autofinancement par prélèvement sur réserves propres de crédits du programme « véhicules propres et économes » du compte d'affectation spéciale des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés.

Cette architecture des ressources est stabilisée depuis 2006, après avoir connu une évolution « heurtée », où se sont succédé recettes fiscales affectées et subventions budgétaires (cf. encadré).

L'évolution des ressources de l'ADEME

L'ADEME a connu une évolution notable de ses sources de financement :

1) il était assuré, jusqu'en 1998 et à plus de 70 %, par des taxes fiscales et parafiscales dont l'agence assurait le recouvrement ainsi que la gestion, et à moins de 30 % par des crédits d'origine budgétaire, provenant des ministères chargés de l'environnement, de l'industrie et de la recherche. Cette situation permettait à l'ADEME de bénéficier d'une relative autonomie financière et de se soustraire largement à l'arbitrage budgétaire. Les taxes affectées à l'ADEME étaient alors très dynamiques, puisque leur montant avait doublé entre 1995 et 1998 ;

2) la création de la TGAP et l'affectation du produit de cette taxe au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) ont profondément modifié le mode de financement de l'ADEME : à compter de 1999, ses ressources ont quasiment exclusivement reposé sur des dotations budgétaires. Les dotations accordées à l'ADEME en 1999 et 2000 ayant été très largement surdimensionnées, un mécanisme dit d'« abattement-report » a été mis en place à compter de 2001, afin de permettre à l'agence de consommer l'intégralité des crédits reportés : les dotations versées en loi de finances initiale ont ainsi été drastiquement réduites.

Un réel problème s'est alors posé quand les reports des exercices précédents ont été consommés, puisque, compte tenu des contraintes budgétaires auxquelles étaient soumis le budget de l'Etat, il n'a pas été possible d'accroître les dotations accordées en loi de finances initiale à l'ADEME pour les faire correspondre aux besoins réels de l'agence. Les deux dernières années ont ainsi été marquées par des solutions détournées pour financer l'ADEME, le financement apparaissant en loi de finances initiale ne rendant pas compte des moyens réellement à la disposition de l'agence :

- en 2004, l'ADEME a reçu 135 millions d'euros prélevés, par voie de fonds de concours « volontaire », sur la trésorerie des agences de l'eau ;

- en 2005, les dotations inscrites en loi de finances initiale ont été « complétées » par une dotation de 130 millions d'euros inscrite en loi de finances rectificative pour 2004 (loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Dans un souci de simplification administrative et de gestion, le I du présent article affecte à l'ADEME le produit de la seule taxe générale sur les activités polluantes, à hauteur de 242 millions d'euros, soit 49 % de son produit total qui s'élèvera à 495 millions d'euros en 2008. Cette affectation est pérenne.

En conséquence :

1) le II abroge, dans le 6 de l'article 266 quinquies et le 9 de l'article 266 quinquies B du code des douanes, les dispositions relatives à l'affectation à l'ADEME du produit de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel et de la taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites ;

2) le III procède à la même abrogation s'agissant de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules (article 1635 bis O du code général des impôts).

Le IV procède à une actualisation rédactionnelle du deuxième alinéa de l'article L. 131-6 du code de l'environnement relatif aux ressources de l'ADEME, en tirant les conséquences de la disparition des taxes parafiscales.

Le V prévoit l'entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2008.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE DES RESSOURCES DE L'ADEME

L'affectation à l'ADEME de 242 millions d'euros de recettes de TGAP ne modifie pas le montant des ressources fiscales dont dispose l'opérateur.

La justification de cette réforme du financement de l'ADEME repose, par ailleurs, sur le fait qu'elle permet :

1) une simplification de la gestion des ressources affectées, qui évite le recours à des circuits comptables complexes pour le reversement du produit des différentes taxes à l'établissement ;

2) une sécurisation des recettes perçues, censée faciliter les prévisions budgétaires de l'établissement et améliorer la prévisibilité de son profil de trésorerie.

B. UNE AFFECTATION RECONDUCTIBLE PLUTÔT QUE PÉRENNE

Si votre rapporteur général souscrit par principe à cette démarche de simplification, il s'interroge sur le caractère pérenne de ce mécanisme dérogatoire au principe de l'universalité budgétaire.

A l'instar du dispositif retenu pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres138(*), il considère que le réexamen annuel de cette affectation, en fonction des résultats présentés par l'opérateur, serait de nature à améliorer l'information et le contrôle du Parlement et à responsabiliser davantage les gestionnaires de l'ADEME.

Par ailleurs, il est très probable que la fixation d'un montant en valeur nominale exigera des actualisations régulières pour maintenir le niveau de cette affectation en valeur réelle.

Il vous propose en conséquence de limiter à 2008 l'affectation de la fraction de 242 millions d'euros de produit de TGAP à l'ADEME.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 137 Taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules.

* 138 Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est affectataire de la totalité du produit du droit de francisation et de navigation. Depuis 2007, cette affectation est reconduite annuellement en loi de finances (cf. article 27 du présent projet de loi de finances).