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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 29 - Financement des allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale

Commentaire : le présent article tend à majorer le panier de recettes affecté à la sécurité sociale en compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES PERTES DE RECETTES COMPENSÉES À LA SÉCURITÉ SOCIALE PAR TAXES AFFECTÉES

Le coût des allègements généraux de cotisations sociales patronales a connu ces dernières années une évolution rapide. D'après les données de l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, il devrait atteindre 22,72 milliards d'euros en 2008, contre 21,53 milliards d'euros en 2007 et 19,49 milliards d'euros en 2006.

En application de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, les pertes de recettes résultant de ces allègements généraux de cotisations sociales patronales sont compensées à la sécurité sociale par le biais de dix impôts et taxes affectés.

Le panier de recettes affecté à la sécurité sociale

a) une fraction égale à 95 % de la taxe sur les salaires ;

b) le droit sur les bières et les boissons non alcoolisées ;

c) le droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels ;

d) le droit de consommation sur les produits intermédiaires ;

e) les droits de consommation sur les alcools ;

f) la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ;

g) la taxe sur les primes d'assurance automobile ;

h) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques ;

i) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fournisseurs de tabacs ;

j) une fraction égale à 3,39 % du droit de consommation sur les tabacs.

Votre rapporteur général avait qualifié, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, cet ensemble d'impôts et taxes « d'inventaire à la Prévert ».

B. DES RECETTES RÉPARTIES ENTRE LES CAISSES ET LES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE AU PRORATA DES PERTES DE RECETTES

Ces impôts et taxes sont répartis entre les caisses et régimes de sécurité sociale suivants :

- la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ;

- la Caisse nationale d'allocations familiales ;

- la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

- la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;

- l'Etablissement national des invalides de la marine ;

- la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;

- la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;

- enfin, les régimes de sécurité sociale d'entreprise de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP).

Chacun de ces caisses et régimes bénéficie d'une quote-part du produit de ces taxes, fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d'allégements généraux de cotisations sociales patronales.

L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) est chargée de centraliser le produit de ces différentes taxes affectées et d'effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale, conformément à cet arrêté.

C. UNE COMPENSATION INTÉGRALE EN 2006 ET 2007

L'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale fixe également les règles applicables en cas d'écart entre les pertes de recettes constatées et le produit des différents impôts et taxes affectés.

A cet égard, le régime diffère suivant les années considérées. Trois mécanismes avaient en effet été prévus, initialement, afin de garantir à la sécurité sociale une compensation équitable du manque à gagner résultant des allègements généraux de cotisations sociales :

- une régularisation en 2007 pour tenir compte du montant effectif des exonérations de cotisations sociales constaté en 2006 ;

- une modification de la liste des impôts et taxes affectés dans le cas où les allégements de charges seraient eux-mêmes modifiés ;

- des « rendez-vous » en 2008 et en 2009, le gouvernement devant remettre un rapport analysant les écarts éventuels entre les recettes des impôts et taxes affectés et la perte de recettes résultant des allégements de charges l'année précédente, c'est-à-dire en 2007 et en 2008. En cas d'écart supérieur à 2 %, une « commission indépendante » serait alors chargée de rendre un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement. Ceci signifie que la compensation ne serait pas forcément intégrale, en cas d'écart de moins de 2 %, soit près de 450 millions d'euros sur la base des prévisions pour 2008.

Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2007 avaient légèrement modifié cette architecture en prévoyant :

- en cas d'écart positif constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements généraux de cotisations sociales pour cette même année, l'affectation du montant correspondant à cet écart à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, en 2007;

- à compter de l'exercice 2007, en cas d'écart positif entre le produit des impôts et taxes affectées et le montant de la perte de recettes liée aux allègements généraux de cotisations sociales patronales, l'affectation du montant correspondant à cet écart à la sécurité sociale.

Ces deux dispositions n'ont pas eu de portée concrète, le panier de recettes s'étant révélé légèrement insuffisant pour faire face aux besoins constatés en 2006 (4,9 millions d'euros) et très insuffisant en 2007 (entre 900 millions d'euros et un milliard d'euros), ce qui donnera lieu à une mesure d'ajustement en projet de loi de finances rectificative pour 2007.

Le panier de recettes devrait se révéler également nettement insuffisant en 2008, d'environ 1,5 milliard d'euros, d'où l'ajustement du panier de recettes prévu par le présent article. Cette insuffisance prévisionnelle proviendrait :

- pour 500 millions d'euros, de l'insuffisance du panier de recettes actuel ;

- pour un milliard d'euros, de l'impact sur les allègements généraux de la neutralisation de la majoration du coût des heures supplémentaires, prévue par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat168(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'AJUSTEMENT DU PANIER DE RECETTES

1. La modification de la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs

Le I du présent article modifie la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs, qui devrait, de manière globale, diminuer en 2008, pour s'établir à 9,15 milliards d'euros, selon les données de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Le tableau qui suit retrace les changements opérés :

- suppression de la part revenant actuellement à l'Etat ;

- passage d'un montant en valeur absolue (114 millions d'euros) à une fraction de produit pour la part accordée au Fonds unique de péréquation (sur la base des hypothèses retenues par la commission des comptes de la sécurité sociale, ce fonds recevrait 375.000 euros supplémentaires de droit de consommation) ;

- suppression de la fraction de droit de consommation accordée à la sécurité sociale en compensation des frais financiers supportés en 2006. Ceci se comprend dans la mesure où l'Etat a procédé, début octobre 2007, au remboursement au régime général de la sécurité sociale de 5,1 milliards d'euros de créances accumulées au 31 décembre 2006. Le gouvernement devra toutefois préciser ses intentions s'agissant des dettes accumulées par l'Etat au titre de l'exercice 2007 (environ 1,5 milliard d'euros), ainsi que du traitement des frais financiers correspondants ;

- enfin, réévaluation de la fraction de droit de consommation affectée à la sécurité sociale en compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales.

Les II et IV sont des dispositions de coordination, concernant, respectivement, les fractions de droit de consommation sur les tabacs affectées au Fonds unique de péréquation et à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.

2. L'ajustement de la liste des recettes affectées à la sécurité sociale

Les 1°, 2° et 3° du III du présent article modifient l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale et ajuste, de manière plus générale, la liste des recettes affectées à la sécurité sociale en compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales.

Outre la prise en compte de l'augmentation de la fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs (passage de 3,39 % à 10,26 %, soit 628,6 millions d'euros supplémentaires), deux modifications sont apportées :

- l'affectation du reliquat (5 %) de taxe sur les salaires aujourd'hui affecté au budget général de l'Etat (soit 557 millions d'euros supplémentaires) ;

- l'affectation, en totalité, du produit d'un nouvel impôt : le droit de licence sur les débitants de tabac (soit un rendement d'environ 300 millions d'euros).

Les recettes supplémentaires affectées à la sécurité sociale par le présent article, au titre de la compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales, devraient donc représenter 1.486 millions d'euros, soit à peu près le montant de l'insuffisance prévisionnelle pour 2008.

B. LA SUPPRESSION DE DISPOSITIONS DEVENUES OBSOLÈTES

Le 4° du III du présent article tend ensuite à supprimer les dispositions du IV de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, relatif aux ajustements éventuels liés à des écarts constatés, en 2006 et 2007, entre le produit des recettes fiscales affectées et les pertes de recettes supportées par la sécurité sociale. Ces dispositions n'ont effectivement plus lieu d'être.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, deux amendements rédactionnels présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article s'intègre dans le cadre plus général des mesures adoptées par le gouvernement pour assainir les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, ce qu'il convient de saluer.

Ce rebasage des recettes fiscales accordées à la sécurité sociale était de toute façon nécessaire, la marge d'écart de 2 %, soit 450 millions d'euros, étant par avance dépassée. Votre rapporteur général observe, à cet égard, que le réajustement du panier de recettes ne signifie pas, en soi, que les pertes de recettes résultant des allègements généraux de cotisations sociales patronales seront intégralement compensées en 2008, compte tenu de cette clause de 2 %.

Pour autant, on peut s'interroger sur cette méthode de compensation, qui n'est guère lisible, surtout lorsque l'on considère, de manière globale, le maquis toujours plus complexe des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale (cf. graphique infra). Votre rapporteur général considère ainsi que la création d'un nouveau prélèvement sur recettes, à l'instar de ce qui existe aujourd'hui au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne, serait nettement préférable à ce système.

En outre, il conviendra, dans le cadre de la revue générale des prélèvements obligatoires et de la révision générale des politiques publiques, de porter une attention particulière aux dispositifs d'allègements de cotisations sociales, dont le coût pour l'Etat n'a cessé de croître. Au total, ces dispositifs représentent un coût de près de 30 milliards d'euros pour l'Etat, financés soit sur des crédits budgétaires (allègements ciblés, pour un montant de 3 milliards d'euros), soit par des transferts de recettes fiscales (allègements généraux et exonérations sur les heures supplémentaires).

Votre rapporteur général estime ainsi que c'est l'ensemble du mode de financement de la sécurité sociale qui doit être repensé, et adapté aux contraintes d'une économie désormais globale, dans laquelle le coût du travail constitue un enjeu essentiel.

Principaux impôts et taxes affectés à la protection sociale

(en milliards d'euros)

Source : jaune « Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale », annexé au projet de loi de finances pour 2008

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 168 Se reporter sur ce point au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 1er du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, au sein de son rapport n° 404 (2006-2007).