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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 30 - Reprise par l'Etat de la dette de Charbonnages de France (CdF)

Commentaire : le présent article tend à permettre la reprise par l'Etat de la dette financière de Charbonnages de France (CdF), à compter de la dissolution de cet établissement (prévue pour le 31 décembre 2007) et, au plus tard, le 31 janvier 2008. Il aménage également le transfert à l'Etat des éléments du patrimoine de CdF qui subsisteront à l'issue de sa liquidation (programmée pour la fin 2010).

I. CHARBONNAGES DE FRANCE

A. LES MISSIONS DE L'ÉTABLISSEMENT

1. De 1946 à 2004, la fédération des houillères de bassin

Engagée dès la fin de la seconde guerre mondiale au fur et à mesure de la libération du territoire, la nationalisation de l'industrie charbonnière française a été consacrée et organisée par la loi du 17 mai 1946169(*). Ce texte a créé une catégorie spécifique d'établissements publics, les « houillères de bassin », chargés de la production de charbon. Sur ce fondement, neuf établissements publics ont été créés, correspondant à autant de bassins miniers : les Houillères du bassin du Nord et du Pas-de-Calais, les Houillères du bassin de Lorraine, et les sept houillères170(*) qui seront rassemblées, en 1969, au sein des Houillères de bassin du Centre et du Midi.

L'ensemble, dès l'origine, était fédéré par un établissement public central, Charbonnages de France (CdF), placé sous la tutelle du ministère chargé de l'industrie. Sa mission consistait à diriger, coordonner et contrôler des houillères de bassin, ainsi qu'à assurer la gestion financière du dispositif et des relations sociales intéressant l'ensemble des personnels.

Dans le contexte du déclin continu de cette industrie, engagé dès les années 1960 sous le double effet de la diversification des sources d'énergie et de la concurrence de pays bénéficiant de conditions d'exploitation plus favorables, les Houillères du bassin du Nord et du Pas-de-Calais ont été dissoutes en 1992, et leurs droits, biens et obligations repris par les CdF. Il en a été de même, en 2004, pour les Houillères du bassin de Lorraine et les Houillères de bassin du Centre et du Midi.

Parallèlement, l'arrêt de l'exploitation minière a été décidé, en octobre 1994, dans le cadre d'un « pacte charbonnier » signé entre la direction de CdF et la plupart des syndicats concernés, prévoyant la fin de la production nationale de charbon à l'horizon de l'année 2005.

2. Depuis 2004, une gestion « unitaire » de « l'après-mines »

La loi du 3 février 2004171(*), qui a organisée la dernière dissolution, précitée, de houillères de bassin, a redéfini les missions de CdF, devenu organisation « unitaire » gérant « l'après-mines ».

Issu de l'article 11 de ce texte, le premier alinéa de l'article 146 du code minier dispose ainsi que « les concessions de combustibles minéraux solides, autres que la tourbe, nationalisées le 18 mai 1946 sont gérées conformément aux dispositions du présent code par un établissement public à caractère industriel et commercial dénommé "Charbonnages de France". Cet établissement est doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. » L'article 12 de la loi de 2004 précise que CdF « a pour mission l'exécution des obligations des houillères dissoutes en matière d'arrêt des travaux miniers et de mise en sécurité et de réhabilitation des sites d'exploitation. Il contribue également à la reconversion économique des zones minières. Il prend toutes dispositions qui se rattachent directement ou indirectement à cette mission ... ».

Conformément à ces dispositions, les statuts de CdF172(*) chargent l'établissement, sous la tutelle des ministres de l'économie, du budget et des mines :

« 1° De venir aux droits et obligations des houillères de bassin ... ;

« 2° De mettre en sécurité et de réhabiliter les sites industriels issus de l'activité minière par les procédés techniquement et économiquement les plus adaptés ;

« 3° De mettre en oeuvre des mesures de reconversion des anciens bassins miniers. »

B. LA DISSOLUTION DE L'ÉTABLISSEMENT

1. Une dissolution programmée pour le 31 décembre 2007

Le second alinéa de l'article 146, précité, du code minier, prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat afin de fixer les modalités de la dissolution de CdF. Aux termes du même texte, cette dissolution est tenue d'intervenir, au plus tard, quatre ans après la fin de l'exploitation par CdF de sa dernière mine, « à condition que cet établissement ait rempli toutes ses obligations liées à la fin des concessions minières ou que celles-ci aient été transférées à une autre personne morale chargée de les remplir ».

L'article 12, également précité, de la loi du 3 février 2004, in fine, en vue de cette dissolution, assigne à CdF la mission de prendre « toutes initiatives propres à assurer la préparation de la dévolution de ses biens, droits et obligations ». Les statuts de l'établissement, conformément à cette disposition, prévoient que, « sous réserve des attributions dévolues à l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs » (cf. infra), CdF met en oeuvre « toutes mesures destinées à faciliter sa dissolution dans le délai prévu à l'article 146 du code minier ».

L'exploitation de la dernière mine de charbon française celle de La Houve, en Lorraine a cessé depuis le 23 avril 2004. En conséquence, conformément aux dispositions légales précitées, la dissolution de CdF doit intervenir avant le 23 avril 2008.

Afin que cette dissolution coïncide avec la clôture d'un exercice comptable, le gouvernement a décidé qu'elle interviendrait au 31 décembre 2007. Le décret qui la prononcera est actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat, sa parution prévue dans le courant du mois de décembre 2007.

D'après les indications fournies par la direction du budget, un arrêté conjoint des ministres concernés devrait ensuite préciser les missions assignées à la cellule de liquidation de l'établissement, qui aura la responsabilité de mener à leur terme les opérations engagées par CdF avant sa dissolution, principalement la clôture de l'exercice 2007 et la finalisation de cessions d'actifs173(*). La nomination d'un liquidateur est en effet prévue, par arrêté ministériel, pour trois ans à compter de janvier 2008. Le compte de cette liquidation devrait être clos au 31 décembre 2010.

2. La gestion de « l'après-mines » après la dissolution de CdF

Afin d'assurer la reprise des obligations de CdF envers ses employés encore en activité ou retraités, d'une part, et d'instaurer les mesures nécessaires à la sécurité et à la surveillance des anciens sites miniers d'autre part, deux dispositifs sont d'ores et déjà en place.

a) L'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM)

La loi précitée du 3 février 2004 a créé l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), établissement public administratif. Aux termes de l'article 1er de ce texte, l'établissement a pour mission de garantir, au nom de l'Etat, l'application et l'évolution des droits sociaux des anciens agents des entreprises minières ou ardoisières ayant définitivement cessé leur activité, des anciens agents des filiales de ces entreprises relevant du régime spécial de la sécurité sociale dans les mines, et de leurs ayants droit174(*). L'article 2 de la même loi prévoit que l'ANGDM, « pour la garantie des droits des mineurs, assume les obligations de l'employeur, en lieu et place des entreprises minières et ardoisières ayant définitivement cessé leur activité, envers leurs anciens agents et ceux de leurs filiales relevant du régime spécial de la sécurité sociale dans les mines en congé charbonnier de fin de carrière, en dispense ou en suspension d'activité, en garantie de ressources ou mis à disposition d'autres entreprises. »

De la sorte, à partir de la dissolution de CdF, seront transférés à l'ANGDM l'ensemble des droits sociaux des anciens salariés de l'établissement ainsi que les obligations sociales de celui-ci, en tant qu'employeur, envers les agents en activité qui seront encore inscrits, à cette date, à son effectif. Suivant les indications transmises à votre rapporteur général, les effectifs de CdF au 1er octobre 2007 étaient au nombre de 4.716 personnes, dont principalement :

- 3.165 personnes (67 % de l'effectif total) placées en congé charbonnier de fin de carrière ;

- 517 personnes en dispense d'activité ;

- 350 personnes détachées et 328 personnes mises à disposition dans d'autres entreprises ou organismes175(*).

Afin de tenir compte de cette charge supplémentaire pour l'ANGDM en 2008, les crédits de l'établissement proposés par le présent projet de loi de finances, inscrits sur le programme « Energie et matières premières » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », ont été majorés de 205 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2007. Ils s'élèvent à 744 millions d'euros.

b) Les nouvelles attributions du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)

Le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) est un établissement public à caractère industriel et commercial. Le décret de 1959176(*) qui le régit a été modifié en 2006177(*), afin que lui soient confiées des missions de suivi de la situation « après-mine ». Ces missions consistent à :

- effectuer des recherches, des études et expertises, des missions de surveillance et des travaux dans le cadre de l'arrêt définitif des travaux miniers et de la prévention des risques miniers ;

- gérer, remettre en état et surveiller des installations soumises au code de l'environnement se trouvant sur des sites miniers ;

- gérer et entretenir les installations hydrauliques de sécurité et les équipements de prévention et de surveillance des risques miniers, appartenant à l'Etat ou qui lui ont été transférés ;

- dans ce cadre, faire exécuter les ouvrages et travaux que l'Etat lui demande de réaliser en tant que maître d'ouvrage délégué.

Afin d'accomplir ces missions, le BRGM a créé en son sein le Département Prévention et Sécurité minière (DPSM). Il est prévu que cette structure, en 2008, bénéficie d'une subvention de 20 millions d'euros, inscrite dans le présent projet de loi de finances parmi les crédits proposés pour le programme « Energie et manières premières », précité.

C. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'ÉTABLISSEMENT

Le chiffre d'affaires de CdF s'est établi à 59,2 millions d'euros en 2006, contre 79,8 millions d'euros en 2005 et 102,9 millions d'euros en 2004. Suivant les informations communiquées à votre rapporteur général, pour 2007, un chiffre d'affaires de 49 millions d'euros est attendu (révision à octobre 2007 de la prévision de 39,1 millions d'euros inscrite dans le budget de l'établissement). Ce chiffre d'affaires, dont le faible niveau est la conséquence de l'arrêt des activités d'extraction charbonnière depuis 2004, résulterait principalement de :

- la facturation du coût du personnel détaché dans d'autres structures, à hauteur de 28 millions d'euros (57 % du chiffre d'affaires) ;

- la vente du gaz de grisou extrait en Lorraine, pour 10,2 millions d'euros (près de 21 % du chiffre d'affaires).

Depuis 2001, l'activité de l'établissement ne s'analyse plus comme étant de nature concurrentielle178(*). Aussi, les aides que l'Etat lui alloue, désormais, sont dispensées d'accord préalable de la Commission européenne. Ces aides se décomposent actuellement comme suit :

- d'une part, une dépense d'intervention inscrite sur l'action « Gestion de l'après-mines » du programme « Énergie et manières premières », précité. Cette aide, prévue jusqu'en 2010179(*), s'élève à 32 millions d'euros par an. Elle correspond à la charge des intérêts d'emprunts souscrits par CdF pour le compte de l'Etat, au cours des années 1997 à 1999, en vue de couvrir le déficit d'exploitation de la houille ;

- d'autre part, un apport en capital régulier, aujourd'hui retracé par le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et, conformément aux règles de fonctionnement de ce compte, prélevé sur les recettes de cessions d'actifs réalisées par l'Etat. Calculés en fonction du montant de la dette financière de CdF, ces apports ne sont donc pas limités à la couverture des pertes liées à l'exploitation des mines et des dépenses afférentes à l'adaptation des effectifs et à la gestion des sites de production arrêtés. Ainsi, de 2004 à 2006, l'Etat a versé à CdF, au total, 5,228 milliards d'euros de dotations en capital. A ce titre, il devait encore verser à l'établissement, en 2007, 60 millions d'euros.

Cette dernière somme, d'après les indications reçues, correspond au coût estimé du fonctionnement, sur trois ans (2008-2010), de la future cellule de liquidation de CdF. Votre rapporteur général, à ce stade, s'interroge sur son niveau élevé.

Les aides reçues de l'Etat par CdF (2004-2007)

(en millions d'euros)

 

2004

2005

2006

2007

(prévisions)

Subventions pour charges spécifiques

14,3

     

Subventions pour intérêts

32

32

32

32

Total des subventions

46,3

32

32

32

Dotations en capital

1.408

940

2.880

60

Total des aides de l'Etat

1.454,3

972

2.912

92

Source : direction du budget et rapport annuel 2005 de CdF

Ces dotations en capital et les cessions d'actifs (fonciers, immobiliers, financiers) parallèlement réalisées par CdF ont permis à l'établissement de couvrir ses dépenses et, à la fois, de se désendetter. L'encours de la dette financière de CdF (capital hors intérêts), qui s'est élevé à plus de 5 milliards d'euros en 2003 et 2004, est estimé à hauteur de 2,41 milliards d'euros au 31 décembre 2007. Cette dette est constituée exclusivement d'un emprunt obligataire en euros à amortir sur la période 2008-2013.

L'évolution de la dette financière de CdF (2001-2007)

(en milliards d'euros)

31/12/2001

31/12/2002

31/12/2003

31/12/2004

31/12/2005

31/12/2006

31/12/2007

(estimation)

5,458

5,163

5,613

5,415

4,598

3,178

2,41

Source : direction du budget

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE TRANSFERT À L'ETAT DE LA DETTE FINANCIÈRE DE CDF À L'ISSUE DE LA DISSOLUTION DE L'ÉTABLISSEMENT

Le premier alinéa du paragraphe I du présent article prévoit, en sa première phrase, le transfert à l'Etat des droits et obligations afférents aux contrats d'emprunts figurant au bilan de CdF, à compter de la date de dissolution de l'établissement (dont on rappelle qu'elle est prévue pour le 31 décembre 2007) et, en tout état de cause, au plus tard le 31 janvier 2008. Ce sont ainsi les 2,41 milliards d'euros d'encours de dette de CdF estimé à la fin de l'année 2007 qui seront repris par l'Etat.

La seconde phrase de la même disposition précise que « les intérêts afférents à cette dette ou au refinancement de celle-ci seront retracés au sein du compte de commerce "Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat", en qualité d'intérêts de la dette négociable ». D'après les informations recueillies, ces intérêts représenteront pour l'Etat une charge de 470 millions d'euros au total sur la période 2008-2013, échelonnée comme suit :

125 millions d'euros en 2008 ;

- 108 millions d'euros en 2009 ;

- 93 millions d'euros en 2010 ;

- 73 millions d'euros en 2011 ;

- 43 millions d'euros en 2012 ;

- 27 millions d'euros en 2013.

Les crédits budgétaires correspondants sont inscrits sur le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». En 2008, compte tenu du remboursement du capital de l'emprunt de CdF (à hauteur de 305 millions d'euros), 430 millions d'euros de crédits seront consacrés par l'Etat au remboursement de la dette de l'établissement dont le présent article prévoit le transfert.

Le deuxième alinéa du paragraphe I du présent article dispose que « ce transfert n'ouvre droit ni à remboursement anticipé ni à la modification des conditions auxquelles les contrats d'emprunts ont été conclus ». Cette disposition vise à protéger l'Etat d'éventuelles demandes de remboursement anticipé voire de renégociation des conditions d'emprunt, que pourraient être tentés de formuler les porteurs des titres de dette de CdF après la dissolution de l'établissement.

B. LE TRANSFERT À L'ETAT DU PATRIMOINE DE CDF SUBSISTANT À L'ISSUE DE LA LIQUIDATION DE L'ÉTABLISSEMENT

Le troisième alinéa du paragraphe I du présent article autorise, à l'issue de la liquidation de l'établissement (dont on a signalé qu'elle était envisagée pour la fin 2010), « le transfert à l'Etat des éléments de passif subsistant à la clôture du compte de liquidation, des droits et obligations nés de l'activité de l'établissement ou durant la période de liquidation et non connus à la fin de celle-ci, et du solde de cette liquidation ». La rédaction très large de cette disposition est de nature à éviter toute difficulté lors de la clôture du compte de liquidation de CdF. Elle vise notamment les contentieux en cours ou à naître pendant la période de liquidation180(*).

Le paragraphe II du présent article précise que les transferts, au profit de l'Etat, des biens immobiliers de CdF, résultant de la dissolution de l'établissement, ne donneront lieu « à aucune indemnité ou perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit, ni à aucun versement au profit des agents de l'Etat d'honoraires ou des salaires prévus à l'article 879 du code général des impôts ». Cette disposition s'avère « classique » dans les textes qui organisent des transferts de biens immobiliers entre les patrimoines de deux personnes publiques. Elle tend en particulier à exonérer l'Etat des droits de mutation à titre onéreux, ainsi que du versement aux conservateurs des hypothèques du salaire que prévoit l'article 879 du code général des impôts pour leur accomplissement des formalités de publicité et de perception en matière immobilière.

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article modifié, avec l'avis favorable du gouvernement, par deux amendements rédactionnels, d'objet identique, présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

Ces amendements, respectivement dans le paragraphe I (premier alinéa) et le paragraphe II du présent article, ont pratiqué la même substitution de mot. Suivant celle-ci, la dissolution de CdF est « prévue » par l'article 146 du code minier, plutôt que « régie » par ce texte comme le proposait la rédaction initiale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En organisant le transfert à l'Etat de la dette financière de CdF à l'issue de la dissolution de l'établissement, prévue pour la fin de l'année 2007, ainsi que des éléments du patrimoine de celui-ci qui subsisteront au terme de sa liquidation, programmée pour la fin 2010, le présent article organise les modalités techniques, sur le plan financier, d'une disparition programmée, inscrite à l'article 146, précité, du code minier. La loi du 13 février 2004 dont cet article se trouve issu, comme on l'a rappelé ci-dessus, a elle-même aménagé le « versant social » de cette disparition, en permettant la garantie, par l'ANGDM, des droits des anciens salariés de CdF.

La reprise de la dette de l'établissement implique ipso facto une augmentation de l'encours de la dette de l'Etat, à hauteur des 2,41 milliards d'euros en capital estimés au 31 décembre 2007.

Cependant, CdF étant assimilé par Eurostat à une administration publique, cette dette se trouve d'ores et déjà prise en compte dans le calcul de la dette publique française, dont elle représente aujourd'hui environ 0,18 % de l'encours181(*). En d'autres termes, l'impact de sa reprise par l'Etat sur la mesure de la dette publique au sens du traité de Maastricht sera nul.

Il convient ici de souligner l'effort consenti par l'Etat, ces dernières années, afin de désendetter CdF, dans le cadre de la priorité donnée à la maîtrise de la dette publique. De 2004 à 2006, ainsi qu'on l'a rappelé, 5,228 milliards d'euros de dotations en capital ont été versés à l'établissement. Votre rapporteur général, cependant, a déjà signalé qu'il s'interrogeait sur le niveau de la dotation prévue pour 2007, à hauteur de 60 millions d'euros.

L'encours de la dette de CdF actuellement prévu pour la fin 2007 (2,41 milliards d'euros), résultat de cette politique active de désendettement, doit être comparé avec celui qui était anticipé, hors intervention de l'Etat, en 2002 : 6,5 milliards d'euros, soit un niveau plus de deux fois et demie supérieur. Néanmoins, un résultat encore plus satisfaisant aurait sans doute pu résulter de la « recentralisation » de la gestion de la dette de l'Etat, au sens large, qu'a appelée de ses voeux notre collègue Paul Girod dans son rapport d'information sur la gestion de la dette publique dans le contexte européen182(*). Ce rapport, en effet, estimait en particulier à 0,13 % le surcoût lié à la gestion de sa dette « en direct » par CdF, plutôt que par l'agence France Trésor (AFT).

Par ailleurs, votre rapporteur général sera attentif à ce que la reprise par l'Etat de la dette de CdF se traduise par une inscription conséquente au sein du tableau de financement associé à l'article 32 (article d'équilibre) du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

* 169 Loi n° 46-1072 relative à la nationalisation des combustibles minéraux, reprise dans le code minier en 1956.

* 170 Aquitaine, Auvergne, Blanzy, Cévennes, Dauphiné, Loire et Provence.

* 171 Loi n° 2004-105 portant création de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines.

* 172 Décret n° 2006-27 du 4 janvier 2006.

* 173 CdF, à ce jour, a quasiment achevé la cession de ses filiales dont les activités sont pérennes. C'est le cas pour Cokes de Carling, Tercharnor et Gazonor. Un appel d'offres a été lancé pour la cession de la SOFIREM (Société financière pour favoriser l'industrialisation des régions minières) ; des négociations sont en cours pour la cession de la part détenue par CdF dans le capital de la SNET (Société nationale d'électricité et de thermique). Le patrimoine immobilier de l'établissement (logements, centres de vacances, terrains...) a également fait l'objet, ces dernières années, d'une active politique de ventes.

* 174 A ce titre, et suivant les dispositions du décret n° 2004-1466 du 23 décembre 2004 qui la régissent, l'activité de l'ANGDM consiste notamment à :

- liquider et verser ou racheter les prestations de chauffage et de logement prévues par le statut des mineurs et celui du personnel des mines de potasse ;

- assurer le droit au logement gratuit prévu par le statut des mineurs, en payant directement les bailleurs ;

- liquider et verser les différentes prestations de retraite anticipée, de raccordement, les allocations de fin de carrière, les indemnités spécifiques, les allocations de dispense d'activité, etc. ;

- liquider et payer les indemnités de départ à la retraite ;

- verser les prestations dues aux orphelins de mineurs victimes d'accidents mortels survenus à la mine.

* 175 Cokes de Carling (pour 400 personnes au total), l'ANGDM et le BRGM (cf. ci-après) principalement. Une trentaine de personnes devraient être employées, après la dissolution de CdF, par la cellule de liquidation, précitée, de l'établissement.

* 176 Décret n° 59-1205 du 23 octobre 1959.

* 177 Décret n° 2006-402 du 4 avril 2006.

* 178 Lors de la notification du résultat pour 2002, en 2003, l'INSEE a constaté que CdF et les houillères de bassin ne pouvaient être considérés comme appartenant au secteur marchand mais devaient être reclassés en « organismes divers d'administration centrale » (ODAC), de manière rétroactive, à compter de 2001. Depuis cette date, en effet, le produit des ventes du groupe représentait moins de 50 % de ses coûts de production.

* 179 C'est le terme fixé pour la liquidation de CdF : cf. ci-dessus.

* 180 Par ailleurs, comme on l'a indiqué ci-dessus, les obligations sociales de CdF en tant qu'employeur auront été reprises, lors de la dissolution de l'établissement, par l'ANGDM.

* 181 Pour mémoire, la dette publique correspond à la dette cumulée de l'Etat, des organismes divers d'administration centrale (ODAC), des administrations publiques locales et des administrations de sécurité sociale. Selon l'INSEE, au 30 juin 2007, elle s'est établie à 1.216,4 milliards d'euros (soit approximativement 66,6 % du PIB). Dans la mesure où son calcul n'intègre pas les intérêts d'emprunt courus non échus, cette dette ne tient pas compte, notamment, de la charge d'intérêts supportée par CdF (comme on l'a indiqué, il s'agit de 470 millions d'euros au total sur la période 2008-2013, dont 125 millions d'euros en 2008). Par ailleurs, on observera que le reclassement rétroactif de CdF en tant qu'ODAC (cf. note supra), en 2003, a imposé une reconstitution de la dette publique nationale, qui a été augmentée de la dette financière de l'établissement (soit 5,4 milliards d'euros pour 2001 et 5,1 milliards d'euros pour 2002).

* 182 Rapport d'information n° 476 (2004-2005).