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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 30 bis (nouveau) - Attribution du reliquat de la dotation de l'Etat versée à l'Agence de l'innovation industrielle (AII) à OSEO et OSEO Innovation

Commentaire : le présent article, introduit par amendement du gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, propose l'attribution à OSEO et OSEO Innovation, sous forme de subvention d'intervention, du reliquat de la dotation attribuée par l'Etat à l'Agence de l'innovation industrielle (AII) et des produits provenant du placement de cette dotation.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT : OSEO ET L'AII, DEUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS AU SERVICE DE L'INNOVATION, AVEC DES « CIBLES » DISTINCTES

A. LE GROUPE OSEO, SPÉCIALISTE DES PME

1. Structure et missions

OSEO est un établissement public à caractère industriel et commercial qui a été institué par l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005. Il est issu du regroupement de l'Agence nationale de valorisation de la recherche (Anvar, dite Agence française de l'innovation)183(*) et de la banque de développement des PME (BDPME) ainsi que de sa filiale Sofaris.

La structure du groupe préserve l'identité de chacun. Ainsi, comme le montre le schéma infra, si OSEO est un établissement public, ses filiales OSEO Innovation (ex OSEO-ANVAR) et OSEO Financement (ex OSEO BDPME), ses filiales, sont des sociétés anonymes, de même qu'OSEO Garantie (ex OSEO-SOFARIS), qui demeure une filiale d'OSEO Financement.

Structure du groupe OSEO

Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance n° 2005-722 précitée, OSEO a pour objet, directement ou par l'intermédiaire de ses filiales directes ou indirectes :

- de promouvoir et de soutenir l'innovation, notamment technologique, ainsi que de contribuer au transfert de technologies ;

- de favoriser la création, le développement et le financement des petites et moyennes entreprises.

A cette fin, les filiales de l'établissement public OSEO sont chacune spécialisée sur un métier :

- le soutien à l'innovation au moyen du financement et de l'accompagnement de projet, pour ce qui concerne OSEO Innovation ;

- le financement des investissements et du cycle d'exploitation, en partenariat avec les établissements bancaires, pour ce qui concerne OSEO Financement ;

- la garantie des financements bancaires et des interventions en fonds propres, pour ce qui concerne OSEO Garantie.

2. Financement

Le financement d'OSEO et des ses filiales, très complexe, associe subventions de l'Etat, attribution d'une fraction de ressource fiscale (la contribution sociale sur les bénéfices en 2007) et utilisation du reliquat du versement de 300 millions d'euros reçu par OSEO en provenance du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Participations financières de l'Etat », le 30 décembre 2005. D'après les données consolidées obtenues au moment de la discussion du PLF 2007, le montant total des fonds d'origine publique dont devait bénéficier OSEO cette année s'élevait à 465 millions d'euros.

Le schéma infra retrace le financement d'OSEO et de ses filiales par l'Etat tel qu'il ressort des renseignements obtenus par votre rapporteur général lors de l'examen des deux dernières lois de finances.

Financement 2006-2007 du groupe OSEO (en millions d'euros)

B. L'AGENCE POUR L'INNOVATION INDUSTRIELLE

1. Une volonté de favoriser l'innovation à partir de l'initiative du secteur privé

Mise en place le 30 août 2005 sur les recommandations d'un rapport de M. Jean-Louis Beffa184(*), l'Agence de l'innovation industrielle (l'AII) devait illustrer la relance de la politique française d'innovation amorcée en 2004.

L'AII avait pour vocation de financer un petit nombre de projets (les PMII, « programmes mobilisateurs pour l'innovation industrielle »), dont les grands groupes français ou européens sont les promoteurs et les responsables. A cette fin, elle a été dotée de 1,7 milliard d'euros par un versement en date du 30 décembre 2005, en provenance du compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-24 « Participations financières de l'Etat », peu après la privatisation de la concession de certaines autoroutes. S'y est ajoutée une avance d'actionnaire de 300 millions d'euros consentie par l'Etat à l'Agence durant l'été 2007.

Procédant de l'initiative des industriels, les PMII ne visent pas à obtenir seulement des avancées scientifiques mais d'abord des résultats commerciaux. L'objectif poursuivi était l'élaboration de produits ou de services précis susceptibles d'être mis sur le marché et de rencontrer un succès commercial à échéance de 5 à 10 ans. Tels étaient les critères qui présidaient à la sélection des dossiers adressés par les entreprises à l'agence suite à des appels à proposition très ouverts. Cette approche par produit s'inscrivait dans la tradition - pleinement revendiquée par l'agence - des grands programmes structurants que furent Airbus, Ariane, le TGV ou le minitel.

L'intérêt de la démarche résidait dans le fait que les PMII ne font plus du secteur public le moteur des projets, ce qui avait des conséquences directes en termes de financement. Ainsi, les aides apportées par l'AII n'avaient pas vocation à financer l'ensemble des projets mais à partager avec les entreprises les risques inhérents aux lancements des programmes, compte tenu des difficultés à trouver des financements qui pourraient être rencontrées sur le marché. La participation publique était ainsi minoritaire185(*) dans le financement des projets et elle prend essentiellement la forme d'avances, remboursables par les industriels en cas de succès du programme.

2. Une très forte contrainte européenne pour éviter les aides d'Etat « indues »

Comme le relevait le rapport de la mission commune d'information sur les centres de décision économique186(*), « dans sa conception générale, l'agence constitue une des réponses aux enjeux du positionnement de notre économie face aux centres de décisions économiques ».

Cependant, des questions se posaient sur la gouvernance de l'agence187(*), sur la nécessité d'engager davantage de projets de dimension européenne ou sur l'existence d'effets d'aubaine.

Surtout, la Commission européenne a encadré l'action de l'AII de fortes contraintes en passant systématiquement les projet au crible afin de déterminer si le financement de l'agence ne constituait pas une aide d'Etat indue. Il en a résulté une dénaturation du concept même de l'AII, laquelle devait assurer le plus rapidement possible un financement complémentaire d'amorçage pour des projets innovants, les retards engendrés par les procédures de la Commission pénalisant gravement lesdits projets à l'aune de la concurrence internationale. Cette position de l'Union européenne était tout-à-fait prévisible. On ne s'étonnera que davantage de la décision prise il y a deux ans, sur la base d'un rapport remis au Président de la République d'alors par un haut responsable apparemment resté fidèle aux conceptions traditionnelles des grands corps d'ingénieurs de l'Etat et peu conscient des contraintes européennes.

L'AII a approuvé 14 projets pour un engagement total de 886 millions d'euros, l'effort de R&D total s'élevant à 2.474 millions d'euros (voir l'encadré ci-dessous).

Les programmes lancés par l'AII

BioHub, la valorisation des ressources agricoles par les biotechnologies, présentée par Roquette Frères (créée en 1933, chiffre d'affaires consolidé d'environ 2 milliards d'euros), aide de 43 millions d'euros pour un effort total de R&D de 98 millions d'euros ;

Homes, le bâtiment économe en énergie, présenté par Schneider Electric (création au XIXème siècle, chiffre d'affaires consolidé de 13,7 milliards d'euros), aide de 39 millions d'euros pour l'effort total de R&D de 88 millions d'euros ;

NeoVal, le système de transport modulaire automatique sur pneus, présenté par Siemens France (création de l'entreprise allemande au XIXème siècle, chiffre d'affaires consolidé de 87,3 milliards d'euros), aide de 26 millions d'euros pour un effort total de R&D de 62 millions d'euros ;

Quaero, la recherche et la reconnaissance de contenus numériques, présenté par Thomson (création au XIXème siècle, chiffre d'affaires consolidé de 5,9 milliards d'euros), aide de 105 millions d'euros pour un effort total de R&D de 250 millions d'euros ;

TVMSL (Télévision Mobile Sans Lilipte) présenté par Alcatel (création de la compagnie générale d'électricité à la fin du XIXème siècle, chiffre d'affaires consolidé de 18,6 milliards d'euros), aide de 38 millions d'euros pour effort total de R&D de 98 millions d'euros ;

NanoSmart, le développement des technologies d'ingénierie des substrats pour la microélectronique, présenté par Soitec (création en 1992, chiffre d'affaires consolidé de 372 millions d'euros), aide de 80 millions d'euros pour un effort total de R&D de 177 millions d'euros ;

Véhicule Hybride HDi, la voiture hybride diesel électrique (VHD) présenté par PSA (fondation ancienne de Peugeot et Citroën, chiffre d'affaires consolidé de 56,5 milliards d'euros), aide de 101 millions d'euros pour un effort de R&D total de 464 millions d'euros ;

Iseult, IRM à puissance et à précision inégalées, présenté par Guerbet (création en 1926, chiffre d'affaires consolidé de 289 millions d'euros) et Siemens, aide de 83 millions d'euros pour un effort de R&D total de 218 millions d'euros ;

Adna, médecine personnalisée, présenté par Mérieux alliance (création à la fin du XIXème siècle, chiffre d'affaires consolidé de 993 millions d'euros), aide de 103 millions d'euros pour un effort de R&D total de 437 millions d'euros ;

MINimage, une microcaméra du futur, présenté par ST Microelectronics (création en 1987, chiffre d'affaires consolidé de 9,9 milliards d'euros), aide de 70 millions d'euros pour un effort de R&D total de 141 millions d'euros ;

MaXSSIMM, une carte SIM nouvelle génération, présenté par Gemalto (création de Gemplus en 1988, chiffre d'affaires consolidé de 1,3 milliard d'euros), aide de 36 millions d'euros pour un effort R&D total de 122 millions d'euros ;

Osiris, une innovation dans la chimie du végétal, présenté par le groupe Soufflet (création au début du XXème siècle, chiffre d'affaires consolidé de 2,7 milliards d'euros), aide de 31 millions d'euros pour un effort de R&D total 77 millions d'euros dans l'Aube.

- LOwCO2MOTION portant sur l'amélioration du rendement du moteur à essence d'une part et la gestion au plus juste de l'énergie utilisée par le véhicule d'autre part, notamment lors des phases de ralentissement et d'arrêt, présenté par Valeo, aide de 61 millions d'euros pour un effort de R&D total de 211,6 millions d'euros.

- G²REC, qui vise à développer une filière industrielle de composants électroniques de puissance. Ceux-ci permettront une meilleure utilisation de l'énergie électrique, aussi bien en milieu industriel que chez le particulier. Cette filière est destinée à remplacer en partie les composants de puissance actuels, réalisés en silicium, par des composants basés sur des matériaux semi-conducteurs mieux adaptés, le nitrure de gallium et le carbure de silicium. L'aide de l'AII est de 15 millions d'euros pour un effort total de R&D de 30 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE FUSION SE TRADUISANT PAR UN RECENTRAGE SUR LES ENTREPRISES MOYENNES

A. LES OBJECTIFS ET LES MODALITÉS DU PROJET DE FUSION

D'après les informations obtenues par votre rapporteur général, la fusion d'OSEO et de l'AII, alliance de deux modèles très différents, devrait se traduire par la dissolution de l'AII et son intégration au sein d'OSEO, ces opérations se faisant par décret.

Dans ce cadre, OSEO Innovation intégrerait les équipes de l'AII et assumerait la charge et le suivi des projets engagés par cette agence, ainsi que les moyens financiers correspondants.

Par ailleurs, OSEO poursuivrait ses activités traditionnelles en faveur des PME, au travers de l'ensemble de ses trois filiales actuelles.

Enfin, un nouveau fonds serait créé, au sein d'OSEO Innovation. Baptisé « Entreprises moyennes », ce fonds aurait vocation à soutenir les dossiers innovants émanant de PME de plus de 250 salariés, ou d'un montant compris entre 3 et 10 millions d'euros. Cela le situe dans une tranche non traitée actuellement au sein d'OSEO, au coeur des préoccupations de croissance des PME innovantes.

Les aides octroyées par ce nouveau fonds seraient, comme pour OSEO Innovation, composées à la fois de subventions et d'avances remboursables, dans une proportion variant selon le caractère « amont » ou « abouti » des projets soutenus.

La limite de 10 millions d'euros par projet, qui ne pourrait être dépassée que de façon exceptionnelle, correspond au seuil de notification individuelle des dossiers auprès de la Commission européenne, une notice générale suffisant. Dès lors, le fonds « Entreprises moyennes » ne devrait pas souffrir des mêmes problèmes que l'AII, et devrait être plus réactif.

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE INTERVENTION DU LÉGISLATEUR

Si ces changements structurels relèvent du champ réglementaire, la transformation du reliquat de la dotation initiale de l'AII en « subvention d'intervention » présente un caractère législatif. A défaut d'un tel vote, selon les dispositions de l'article 48 de la loi de finances pour 2006, OSEO serait contraint soit de ne verser que des subventions à perte pour financer les projets sélectionnés, soit de verser les remboursements au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »

A ce jour, les fonds non engagés par l'AII s'élèvent à 814 millions d'euros sur sa dotation initiale (hors intérêts de placement) auxquels s'ajoute l'avance d'actionnaire de 300 millions d'euros consentie par l'Etat à l'Agence durant l'été 2007.

Il est à noter qu'au vu du versement proposé par le présent article, aucun financement budgétaire d'OSEO n'est inscrit dans le présent projet de loi de finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'économie du présent article. En effet, l'AII est loin d'avoir occupé la place qui devait lui revenir selon les déclarations optimistes du précédent gouvernement. La lourdeur de ses procédures rendait les délais d'attribution de ses aides incompatibles avec le rythme de l'innovation : en moyenne, du fait du contrôle systématique de la Commission européenne, l'instruction d'un dossier prenait un an.

A l'inverse, le schéma proposé, qui s'articule avec l'article 39 du présent projet de loi de finances, semble présenter un double intérêt :

- d'une part, les projets feront l'objet d'une procédure allégée, sans contrôle individuel de la Commission européenne ;

- d'autre part, il répond à la nécessité de favoriser la croissance des PME innovantes, de façon à créer les « champions de demain ».

Dans ce cadre, les grands groupes ne bénéficieraient plus de financements directs de la nouvelle structure, mais ils seraient plus spécifiquement encouragés par le triplement de la part en volume et le déplafonnement du crédit d'impôt recherche (CIR).

Des points importants restent cependant à éclaircir, en particulier le niveau des moyens financiers qui seront affectés au nouveau fonds « Entreprises moyennes » d'OSEO Innovation et son mode de financement pérenne, quand les fonds en provenance de l'AII auront été utilisés.

Le gouvernement devra éclairer le Sénat sur ce point lors de la discussion du présent article en séance publique.

Il n'en reste pas moins que la fusion proposée signifie une « révision à 180 degrés » des objectifs que l'AII était réputée poursuivre.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

* 183 Dont la gestion passée a donné lieu à un rapport d'information n° 220 (2006-2007) de notre ancien collègue Maurice Blin, « L'ANVAR : une gestion à l'envers ».

* 184 Rapport intitulé « Pour une nouvelle politique industrielle » remis à M. Jacques Chirac, alors Président de la République, le 17 janvier 2005.

* 185 Elle représente à ce jour un total de 286 millions d'euros d'engagements sur les 706 millions d'euros de l'ensemble des programmes.

* 186 Rapport d'information n° 347 (2006-2007), « La bataille des centres de décision » par MM. Philippe Marini et Christian Gaudin.

* 187 L'agence est composée d'un conseil de surveillance de 21 membres présidé par M. Jean-Louis Beffa, chargé de déterminer les orientations générales et de sélectionner - après expertise - les projets soumis, d'un directoire de trois membres, et de services d'une trentaine de personnes.