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Projet de loi de finances pour 2008 : Gestion et contrôle des finances publiques et des ressources humaines - compte spécial prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - compte spécial avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MAJORATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de 36.500 euros les crédits de la présente mission, à titre non reconductible. Cet abondement bénéficie :

- pour 35.000 euros au programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière », action 02 « Expertise, audit, évaluation et contrôle » ;

- 1.500 euros au programme « Fonction publique », action 02 « Action sociale interministérielle ».

II. MINORATION DES CRÉDITS

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté dans le même amendement que précédemment une minoration de crédits de 6.833.561 euros sur la présente mission, à l'initiative du gouvernement, afin de gager les ouvertures de crédits opérées en première délibération au profit de la dotation « Présidence de la République » de la mission « Pouvoirs publics ». Cette minoration est répartie de la façon suivante :

- 880.108 euros sur les dépenses de personnel du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ;

- 5.953.453 euros sur les dépenses de personnel du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière ».

Elle a adopté, toujours dans le même amendement, à l'initiative du gouvernement, une minoration des crédits de 35.755.108 euros destinée à gager les ouvertures de crédits opérées lors de la seconde délibération.

Cette minoration est répartie de la façon suivante :

- 18.532.980 euros sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ;

- 2.538.828 euros sur le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » ;

- 5.751.184 euros sur le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » ;

- 6.302.724 euros sur le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » ;

- 2.629.392 euros sur le programme 148 « Fonction publique ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 16 octobre 2007, sous la présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », le compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et le compte spécial « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ».

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a présenté la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », précisant que celle-ci représentait, en termes d'effectifs, 150.780 emplois, soit 6,8 % du plafond global des autorisations d'emplois de l'Etat, qu'en nombre d'agents, la mission était la cinquième mission de l'Etat, mais perdait 2.625 emplois par rapport à l'exercice précédent, ce qui correspondait au non-remplacement de deux départs à la retraite sur trois. En termes de crédits, la mission était dotée de 11,2 milliards d'euros de crédits de paiement, correspondant à hauteur de 73 %, à des dépenses de personnel. Il a ajouté que cette mission correspondait essentiellement à une administration de moyens, et consacrait une part très importante, bien que non chiffrée sur un plan global, aux investissements informatiques.

Sur un plan stratégique, il a fait valoir que cette mission connaissait quatre axes de réforme majeurs, à commencer par la redéfinition des rôles entre deux ministres de plein exercice à Bercy, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Eric Woerth, d'une part, et le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, Mme Christine Lagarde, d'autre part, ajoutant que la traduction budgétaire de ce nouvel organigramme gouvernemental était perfectible. Il subsistait, en effet, trois missions, dont la lisibilité n'était pas assurée. Il a noté qu'on distinguait trop peu le partage entre le rôle stratégique, d'état-major, de Bercy, et son rôle opérationnel, lié par exemple au recouvrement de l'impôt, précisant que la répartition budgétaire entre les trois rôles du pôle économique et financier - rôle de direction financière de l'Etat, rôle de modernisation des structures et des ressources humaines, rôle de pilotage économique - était relativement mal assurée. Il a ajouté qu'au sein de cette mission des progrès pouvaient être accomplis, car deux programmes, le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et le programme 148 « Fonction publique » procédaient de la même politique : réformer l'Etat. Il a relevé que ces deux programmes respectaient uniquement des considérations administratives, afin de préserver les organisations existantes, direction générale de la modernisation de l'Etat d'un côté, direction générale de l'administration et de la fonction publique de l'autre. Il a proposé un amendement visant à réunir ces deux programmes en un programme unique « Modernisation de l'Etat, de la fonction publique et des finances », afin de donner plus de lisibilité à cette action essentielle.

Il a indiqué que le deuxième axe majeur de réforme était la fusion entre la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, précisant que cette fusion était dans la continuité des actions entreprises au cours des dernières années : création d'une application informatique commune COPERNIC et introduction, d'abord pour les grandes entreprises, puis pour les PME, d'un interlocuteur fiscal unique. Il a fait remarquer que cette réforme était cohérente avec les préconisations qu'il avait faites dès 2000 dans son rapport présenté au nom de la commission « La Direction générale des impôts à l'heure des réformes : pour une modernisation du service public de l'impôt », selon lesquelles :

- l'intégration dans une même administration des services de la DGI et du Trésor Public s'imposait pour supprimer les cloisonnements et les superpositions ;

- une unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local était indispensable ;

- l'intégration des réseaux devait obéir à une démarche pragmatique axée sur l'intégration de la chaîne fiscale.

Il a rappelé que ce rapport soulignait la nécessité de prendre en compte l'impact de la réforme sur les agents et le réseau local de la DGCP, très étendu.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a ajouté que, dans ce contexte, l'esprit de la réforme « Woerth », sous réserve d'un suivi précis de sa mise en oeuvre, pouvait recevoir une première appréciation positive. Il a indiqué que cette réforme visait à créer ce qui était indispensable : un service fiscal unique pour les particuliers, avec un seul responsable sur le plan national et départemental. Pour autant, il a indiqué que le réseau des 3.172 trésoreries n'était pas sacrifié, car ces trésoreries pourraient se voir adjoindre des missions d'assiette, notamment au profit des collectivités territoriales, mais que ceci ne devait pas empêcher évidemment une révolution raisonnée du réseau des trésoreries. Il a observé que 597 trésoreries, comptant pour la plupart moins de 3 agents, avaient fermé au cours des 4 dernières années. Il a précisé que la clé de la réforme résidait désormais dans les questions de statuts et de rémunérations, et que les négociations devraient s'engager en 2008.

S'agissant du troisième axe de réforme, la lutte contre la fraude, il a indiqué que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique venait de recevoir sa lettre de mission du Président de la République, l'investissant de la fonction de chef de file de la lutte contre la fraude, évaluée dans ce courrier à 30 milliards d'euros. Il a noté que la lettre de mission prévoyait la création d'une organisation administrative nouvelle, le comité national de lutte contre la fraude, dont le secrétariat serait assuré par une délégation nationale à la lutte contre la fraude. Il a rappelé que la commission avait examiné à plusieurs reprises ces questions, à travers notamment un récent rapport d'information intitulé « Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité », s'appuyant notamment sur une enquête demandée à la Cour des comptes. Ce rapport montrait que le véritable enjeu de la lutte contre la fraude était tout autant dans le contrôle fiscal, ou la répression par les amendes, que dans le recouvrement, signalant que cette fonction était perfectible, car elle touchait à des questions de coordination entre administrations, précisant qu'il en était ainsi du fonctionnement des bureaux d'exécution des peines, dont l'efficacité était amoindrie par un déni de compétence en matière de recouvrement des amendes, tant par les greffes que par le Trésor public.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souhaité que la Cour des comptes puisse accepter de réaliser des travaux de suivi de son enquête précédente, jugeant qu'il lui paraissait plus que nécessaire que celle-ci se penche sur le traitement des décisions individuelles des recours, qui avait évidemment un impact significatif sur le recouvrement du contrôle fiscal.

S'agissant du dernier axe de réforme : l'informatisation de l'Etat, dont cette mission était un maître d'oeuvre essentiel, il a relevé que les actions en cours étaient considérables : création d'une informatique fiscale unique, développement d'une nouvelle application de gestion, en remplacement de ACCORD-LOLF, intitulée Chorus, lancement d'une application de paye unique pour l'ensemble des services de l'Etat, la dématérialisation des formalités de dédouanement étant par ailleurs un enjeu fondamental pour la compétitivité des plateformes portuaires et aéroportuaires à l'échelle européenne.

Il a observé que ces chantiers étaient aussi décisifs pour la réforme de l'Etat et devaient relever plusieurs défis :

- respecter les délais et les budgets prévisionnels : or, aucun indicateur n'était fourni à ce sujet dans le projet annuel de performances ;

- dégager des gains de productivité ; or ceux-ci n'étaient jamais chiffrés en amont : comme le relevait la Cour des comptes dans un récent référé sur l'application fiscale COPERNIC, dont les coûts complets avoisinaient pourtant 1,8 milliard d'euros, « l'administration fiscale ne tire pas suffisamment parti de COPERNIC pour réorganiser ses tâches et ses services et donc pour dégager les gains de productivité importants qui, au même titre que l'amélioration du service rendu, constituent le retour sur investissement du programme ». Il a considéré que la notion de retour sur investissement doit apparaître dans les projets annuels de performances ;

- éviter enfin les cloisonnements. Il a souhaité être assuré qu'il n'y aurait pas de cloisonnement entre l'application fiscale COPERNIC, et l'application de gestion CHORUS, jugeant que cette dernière aurait besoin d'informations en ce qui concerne le niveau des recettes fiscales, en provenance de COPERNIC. S'agissant de l'opérateur national de paye, il a relevé qu'une interface avec les 40 systèmes de ressources humaines des ministères serait difficile à réaliser. Il a ajouté qu'un chantier d'harmonisation, à défaut d'unification, de ces systèmes informatiques était nécessaire.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a mentionné le souci du Parlement de voir mesurer l'efficacité de la fonction fiscale de l'Etat. Les indicateurs existent dans ce domaine, et sont plus que satisfaisants, à l'exception des indicateurs de recouvrement du contrôle fiscal et des amendes contentieuses qui peuvent, eux, être encore améliorés.

Il a ajouté que le Parlement attendait également un retour sur les investissements réalisés en matière informatique ou de formation. Il a déploré qu'aucun indicateur de performance n'existe pour l'Ecole nationale d'administration ou les Instituts régionaux d'administration, dans le périmètre de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », alors que l'adéquation de la formation aux besoins en compétences des élèves de ces écoles, mais aussi des administrations, devrait pouvoir faire l'objet d'enquêtes.

Enfin, il a souligné que le Parlement attendait que les administrations d'état-major puissent mesurer la qualité de leur expertise. Il a regretté que la direction du budget ne propose pas d'indicateur de performance, alors que des indicateurs relatifs à la qualité de la prévision des recettes fiscales et non fiscales, ainsi qu'à la prévision de certaines dotations budgétaires, pourraient être construits.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter les crédits proposés pour la mission, sous réserve de l'adoption d'un amendement réunissant les programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et 148 « Fonction publique » en un programme nouveau, « Modernisation de l'Etat, de la fonction publique et des finances ».

N'ayant pas de remarque particulière à formuler sur les crédits des deux missions constituées des comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », s'agissant de comptes de concours financiers au caractère essentiellement technique, il a proposé à la commission d'adopter sans modification leurs crédits.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de ce que les préconisations de la commission, par la voix de son rapporteur spécial, qui dataient de l'année 2000, connaissent enfin une traduction concrète dans les projets de fusion entre la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts. Il s'est déclaré très favorable à la proposition de clarification du rapporteur spécial visant à fusionner les programmes « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et « Fonction publique ».

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a indiqué que la commission des lois, afin de d'adapter à la nouvelle nomenclature budgétaire, avait nommé deux rapporteurs pour avis, l'un sur le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat », l'autre sur le programme « Fonction publique ». Elle a souligné le caractère partiel des indicateurs de performance de ces deux programmes, appelant de ces voeux des indicateurs relatifs à la qualité de la formation à l'Ecole nationale d'administration ou dans les Instituts régionaux d'administration. S'agissant toujours de la fonction publique, elle a indiqué que la commission des lois considérait la diminution des emplois, non comme une fin en soi, mais comme le produit d'une réflexion, née de la revue générale des politiques publiques, sur les missions que devait exercer l'Etat. Elle a jugé qu'un débat sur l'intéressement des fonctionnaires devait avoir lieu, ainsi que sur les possibilités visant à permettre aux agents déjà recrutés de quitter la fonction publique « contre un pécule » et sur la faculté offerte aux nouveaux entrants d'opter entre le statut de fonctionnaire ou un contrat de droit privé. Elle a appelé de ses voeux une négociation collective sur les modalités de rémunération des heures supplémentaires des fonctionnaires.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a rappelé que la rémunération à la performance était très répandue au sein de Bercy, aussi bien pour les cadres de catégorie A que pour les autres cadres, pour lesquelles des primes collectives d'intéressement aux résultats avaient été mises en oeuvre. Il a considéré que les mouvements au sein de ce ministère devaient être réalisés avec prudence et pragmatisme, en rappelant que les agents s'attendaient à la fusion entre direction générale de la comptabilité publique et direction générale des impôts.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé l'opportunité d'une telle fusion pour créer enfin un interlocuteur fiscal unique.

Puis la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial visant à réunir les programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et 148 « Fonction publique » en un programme nouveau, « Modernisation de l'Etat, de la fonction publique et des finances ».

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ainsi modifiés, ainsi que, sans modification, les crédits des missions « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » figurant dans le projet de loi de finances pour 2008.

Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale