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Projet de loi de finances pour 2008 : Outre-mer

 

C. LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Le transfert à la DGEFP de la majeure partie des dispositifs d'aide à l'emploi a parallèlement réduit l'intérêt des objectifs et des indicateurs du programme. En effet, par rapport à 2007, le nombre d'objectifs passe de 5 à 2. Dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, les objectifs ne concernent plus que le dispositif d'exonérations de charges sociales et celui du service militaire adapté.

1. L'efficacité des exonérations de cotisations sociales en question

a) Une efficacité non démontrée

Le montant des fonds consacrés aux dispositifs d'exonération de cotisations sociales, soit 867 millions d'euros, justifierait qu'une mesure sérieuse de la performance soit mise en oeuvre pour en attester l'efficacité.

Or, les deux indicateurs relatifs à l'objectif 1 du programme « Encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand », rattaché à cette action, ne sont pas satisfaisants.

Le premier indicateur mesure l'écart entre le taux de croissance de l'emploi salarié entre les entreprises qui bénéficient d'exonérations de cotisations et l'ensemble des entreprises d'outre-mer. Alors que les prévisions pour 2005 et 2006 étaient d'un écart positif de 0,61 point de croissance, le projet annuel de performances fait apparaître un écart positif de seulement 0,13 point pour l'année 2005 et un écart nul pour l'année 2006. Par ailleurs, le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances omet de mentionner la prévision initiale pour 2007, qui était d'un écart positif de 0,61 point, pour n'indiquer que la prévision actualisée, qui fait apparaître un écart nul entre les entreprises aidées et l'ensemble des entreprises. Enfin, la moyenne des années 2004, 2005 et 2006 fait apparaître un écart négatif de 0,26 point.

Le deuxième indicateur concerne le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer bénéficiant d'exonérations de charges par rapport à celui des entreprises similaires de métropole, qui ne bénéficient donc pas des mêmes dispositifs. Outre qu'il se fixe un objectif cible pour 2011 inférieur à la réalisation de l'année 2005, cet indicateur est difficilement exploitable étant données les différences importantes entre les environnements économiques de métropole et d'outre-mer. Ses variations dépendent essentiellement de facteurs autres que le dispositif d'exonérations de cotisations sociales.

On peut donc conclure que les entreprises aidées par des exonérations de cotisations ne contribuent pas davantage que les autres aux créations d'emploi outre-mer. Les exonérations concernant un champ très vaste de secteurs économiques, au vu des mauvaises performances de l'indicateur, on peut douter de l'efficacité réelle du dispositif. Votre rapporteur spécial souhaiterait ainsi que le dispositif soit davantage ciblé sur les secteurs économiques ultramarins qui ont réellement besoin de soutien.

Votre rapporteur spécial s'interroge par ailleurs sur l'augmentation des crédits affectés à cette action alors que la mission d'audit sur l'évaluation du dispositif d'exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer affirmait en juillet 2006 que « les informations relatives aux emplois [étaient] lacunaires et la politique de contrôle inexistante » et qu'ainsi « la mission n'est pas en mesure d'apporter un jugement global, précis et probant, sur les effets d'un tel mécanisme outre-mer ».

b) Des pistes de réforme

L'objectif de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 était en partie de créer un cadre stable pour favoriser le développement économique ultramarin. La Commission nationale pour l'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer estime ainsi, dans son rapport d'étape rendu le 6 décembre 2006, qu'il reste « indispensable de maintenir la visibilité sur 15 ans de la loi de programme ». Votre rapporteur spécial souscrit à cette affirmation.

Mais, sans remettre en cause les dispositions contenues dans la loi de programme de 2003, il estime que les pistes de réforme soulevées par la commission d'évaluation gagneraient à être mises en oeuvre. Celle-ci a identifié trois problèmes et proposé des pistes pour y remédier.

Tout d'abord, elle reconnaît des lacunes quant à l'évaluation du dispositif et propose donc de mieux exploiter les données « dans une démarche d'évaluation ». Votre rapporteur spécial estime qu'en effet, compte tenu du coût des exonérations, il est assez difficile de se passer de mécanismes d'évaluation efficaces et précis.

Par ailleurs, elle préconise l'application en outre-mer de l'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui dispose qu'en cas d'infraction à l'article L. 324-9 concernant le travail partiellement ou totalement dissimulé, constatée par un inspecteur du travail, les entreprises perdent le bénéfice de toute mesure de réduction et d'exonérations.

Une troisième piste de réforme, envisagée par la commission d'évaluation de la loi de programme, et soutenue par votre rapporteur spécial, viserait à conditionner le bénéfice des exonérations de charges à l'apurement des dettes vis-à-vis des caisses générales de la sécurité sociale (CGSS). En effet, le taux de recouvrement des cotisations dues au-delà du plafond des exonérations reste insuffisant, avec une proportion à recouvrer qui varie entre 5,4 % et 15,7 % selon la collectivité territoriale d'outre-mer, à comparer à la moyenne métropolitaine inférieure à 1 %.

Enfin, le rapport de la mission d'audit de modernisation sur l'évaluation du dispositif d'exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer fait des suggestions d'amélioration du dispositif que votre rapporteur spécial soutient : exclusion des hauts salaires, suppression du seuil de 50 salariés dans le BTP, uniformisation des trois limites supérieures d'exonération actuelles. Ces remarques devront être prises en compte dans la future mise en oeuvre des zones franches globales d'activités.

c) Le problème persistant de la dette vis-à-vis des bailleurs sociaux

Votre rapporteur spécial s'inquiète de constater que la dotation annuelle du programme sous-évalue chaque année depuis 2005 le montant nécessaire au financement des exonérations prévues par la loi. Ces sous-budgétisations répétées avaient conduit à une dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale qui s'élevait fin 2006 à 720 millions d'euros, avant d'être apurée l'année dernière.

Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cet apurement n'a été que ponctuel et le montant des impayés a de nouveau été très élevé en 2007 puisqu'il devrait s'élever à plus de 330 millions d'euros. Votre rapporteur spécial avait déjà signalé ce problème dans sa contribution au rapport sur la loi de règlement du budget de l'année 2006, qui affirmait que « le ministère tend à s'installer de manière durable dans une situation qui le place en situation de « mauvais débiteur » face aux organismes sociaux en raison d'une sous-budgétisation manifeste des sommes dues ».

Malgré ce constat alarmant, le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de rompre avec cette pratique. En effet, selon les dernières estimations disponibles, le coût des exonérations devrait atteindre, à droit constant, 1.153 millions d'euros en 2008. Or, le présent projet de loi de finances ne prévoit que 867 millions d'euros pour financer les exonérations de charges patronales de l'année 2008, ce qui devrait résulter en un montant d'impayé de près de 300 millions d'euros pour l'année. Ce constat suscite donc l'étonnement et l'inquiétude de votre rapporteur spécial.

2. L'utilité du service militaire adapté

L'objectif 2 « Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA » présente un indicateur qui mesure le taux d'insertion des volontaires en fin de contrat. Il s'agit d'un indicateur clair, simple et bien construit, qui permet de juger de l'efficacité du dispositif.

Ce dispositif a démontré son efficacité, comme l'a indiqué notre collègue François Trucy lors de son contrôle budgétaire, ayant donné lieu à une communication en commission le 24 octobre 2007.

Au regard des critères de performance induits par la LOLF, le SMA a aujourd'hui pour objectif stratégique, inscrit au projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, d'assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle. Si l'on peut se féliciter des forts taux d'insertion qu'il fait apparaître, on peut toutefois regretter, au regard des chiffres de 2006 et 2007, respectivement 76,5 % et 75 % (en prévision), que la cible pour l'année 2008 ne soit pas plus ambitieuse, puisqu'elle est de 75 %.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 138 « Emploi outre-mer »

Le transfert à la DGEFP de la gestion des crédits de nombreux dispositifs d'aide à l'emploi et à la création d'entreprise outre-mer vide de sa substance le programme « Emploi outre-mer ». Les actions qu'il regroupe ne sont en effet plus à même de rendre compte de l'effort fait en faveur de l'emploi outre-mer et les indicateurs rattachés à ses actions ne reflètent plus la situation du marché du travail ultramarin. Ainsi, votre rapporteur spécial préconise un regroupement au sein du programme de l'ensemble des dispositifs en faveur de l'emploi outre-mer, la responsabilité de ce programme pouvant être confiée au directeur de la DGEFP, qui en gèrerait les dispositifs.

Votre rapporteur spécial regrette la mauvaise qualité des indicateurs relatifs au programme et plus largement les lacunes dans l'évaluation de dispositifs auxquels l'Etat consacre pourtant des montants importants de crédits, notamment les exonérations de charges patronales.

Enfin, votre rapporteur spécial, comme notre collègue François Trucy, salue l'efficacité du dispositif du service militaire adapté (SMA) et espère que les objectifs qui lui sont liés seront, à l'avenir, plus ambitieux.