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Projet de loi de finances pour 2008 : Outre-mer

 

CHAPITRE II : ANALYSE DES PROGRAMMES

I. PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 138 « Emploi outre-mer » retrace l'ensemble des actions du ministère de l'outre-mer destinées à soutenir et développer l'emploi dans les départements et les collectivités d'outre-mer. Il est composé de deux actions, dont les libellés ont été modifiés notamment suite au transfert au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité des aides directes à l'emploi à compter du 1er janvier 2008.

1. L'exclusion de nombreux dispositifs remet en question l'utilité du programme « Emploi outre-mer »

a) Le transfert à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle

La gestion de nombreux dispositifs d'aide à l'emploi et à la création d'entreprises seront transférés en 2008 du ministère de l'outre-mer à celui du travail, des relations sociales et de la solidarité. Les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », de la mission « Travail et emploi », englobent donc désormais à la fois des dispositifs nationaux qui s'appliquent en outre-mer et des dispositifs spécifiques à l'outre-mer, sous la responsabilité de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Les crédits transférés s'élevaient dans le projet de loi de finances pour 2007 à plus de 160 millions d'euros, soit 16 % des crédits de paiement du programme dans le projet de loi de finances pour 2008.

En termes de qualité de gestion, ce changement peut être bénéfique. En effet, le ministère en charge du travail a acquis une expertise qui garantit la bonne gestion des crédits affectés à l'outre-mer.

L'information concernant ces dispositifs transférés est par ailleurs toujours disponible puisqu'elle figure dans le document de politique transversale sur l'outre-mer. Celui-ci fournit notamment la liste des programmes ne figurant pas dans la mission « Outre-mer » mais participant à la politique globale en faveur de l'outre-mer.

b) Les problèmes posés par le transfert à la DGEFP

La gestion des crédits liés à la politique de l'emploi ultramarine par le ministère en charge de l'outre-mer se justifiait par la situation spécifique du marché de l'emploi outre-mer, caractérisé notamment par un fort taux de chômage et une proportion élevée de jeunes non qualifiés. Il faudra donc s'assurer que les gains en qualité de gestion induits par le transfert de la gestion de ces crédits au ministère en charge du travail sont plus appréciables que la perte éventuelle qui pourrait résulter d'une moindre connaissance des spécificités du marché du travail ultramarin.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur certains dispositifs, transférés à la mission « Travail et emploi » selon le projet annuel de performances relatif à cette mission, mais toujours présents dans le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer ».

Par ailleurs, on ne peut que regretter que tous les dispositifs d'aide à l'emploi outre-mer ne figurent plus dans la mission « Outre-mer ». La logique de la loi organique relative aux lois de finances implique que toutes les actions qui visent le même objectif figurent dans la même mission, si ce n'est dans le même programme. Dans le cas contraire, l'existence même d'un programme « Emploi outre-mer » est remise en cause puisque celui-ci ne permet pas d'avoir une vision globale des aides spécifiques à l'outre-mer. Tel qu'il figure dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, il est composé à 86 % du dispositif d'exonération de charges patronales. Les objectifs attachés au programme sont par ailleurs réduits de 5 à 2 et ne concernent plus que le dispositif d'exonération de cotisations sociales et le service militaire adapté (SMA). Ils ne sont plus à même de représenter la situation globale de l'emploi en outre-mer.

Enfin, le regroupement au sein d'un même programme de toutes les mesures relatives à l'outre-mer permettait de profiter des possibilités offertes par la LOLF, notamment la fongibilité asymétrique des crédits, pour adapter les contrats aux besoins locaux et aux structures des économies.

c) La solution proposée par votre rapporteur spécial

Ainsi, et pour que l'existence d'une mission dédiée à l'outre-mer conserve un sens, votre rapporteur spécial est favorable à ce que le programme « Emploi outre mer » décrive effectivement l'ensemble des actions menées par l'Etat pour améliorer la situation de l'emploi dans les collectivités territoriales d'outre-mer.

Cela impliquerait, si les crédits des dispositifs d'aide à l'emploi sont gérés par la DGEFP, de faire du directeur de la DGEFP le responsable du programme « Emploi outre-mer » et de transformer la mission « Outre-mer » en une mission interministérielle, beaucoup mieux à même de gérer et de rendre compte des efforts faits en faveur des collectivités territoriales d'outre-mer en matière d'aide à l'emploi.

2. La répartition des dispositifs entre les deux actions du programme

Le projet annuel de performances indique que les deux actions qui composent ce programme sont censées concerner respectivement les mesures « structurelles » et les mesures « conjoncturelles » mises en oeuvre par le ministère de l'outre-mer.

Cette division, qui serait théoriquement pertinente, n'est toutefois pas concrètement mise en pratique dans l'architecture du programme.

En effet, les actions d'aide à la structuration du dialogue social et celles d'accompagnement et d'évaluation des politiques pour l'emploi outre-mer, qui figuraient dans l'action 1 l'année dernière, sont, dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, regroupées dans l'action 2. Outre que cette modification de périmètre n'est pas expliquée, votre rapporteur spécial comprend mal pourquoi les actions en faveur du dialogue social et celle visant à l'évaluation des politiques ont été transférées dans le champ des mesures conjoncturelles.

3. L'action n° 1, « Abaissement du coût du travail »

En pratique, l'action n° 1, « Abaissement du coût du travail », ne regroupe plus que les crédits correspondant aux mesures d'allègement du coût du travail pour les entreprises du secteur marchand, par des mécanismes d'exonérations sur les cotisations patronales de sécurité sociale.

On peut remarquer le champ très large des entreprises bénéficiant de ce dispositif puisque, outre les entreprises de moins de 11 salariés, il concerne les entreprises de secteurs aussi divers que le tourisme, l'agriculture, les technologies de l'information et de la communication ou encore la presse. Ainsi, votre rapporteur spécial souscrit aux remarques faites par l'audit de modernisation sur l'efficacité des exonérations de charges sociales en outre-mer rendu en juillet 2006 et selon lequel « les exonérations de charges apparaissent plus comme un dispositif de transfert indifférencié de la métropole vers les DOM que comme un dispositif ciblé sur la création d'emploi ».

L'étude de ce programme donne à votre rapporteur spécial une nouvelle occasion de déplorer les lacunes des informations fournies dans le cadre du présent projet de loi de finances. En effet, si les aides à la création d'emploi en faveur des jeunes à Mayotte ont été transférées de l'action n° 1 à l'action n° 2, celles concernant les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon ne figurent plus dans le projet annuel de performances, sans qu'aucune explication ne soit avancée.

4. L'action n° 2, « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

En pratique, l'action n° 2, « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle », correspond à un ensemble varié de dispositifs d'aide à l'emploi.

Elle regroupe des mesures conjoncturelles, telles que le projet initiative jeune dans son volet mobilité, et des mesures structurelles, telles que les actions d'aide à la structuration du dialogue social, sans véritable cohérence.

Elle finance notamment le service militaire adapté (SMA), mis en place par un arrêté du 30 septembre 1991. Ce dispositif propose une expérience professionnelle à 718 volontaires techniciens et une formation à 2.182 volontaires stagiaires dans 37 métiers visant à l'obtention du Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

Les modifications des directions gestionnaires de certains dispositifs se sont traduites par la disparition dans cette action de diverses mesures directes d'aide à l'emploi et à la création d'entreprise. Ainsi, le financement des congés solidarités ayant été conclus avant la disparition du dispositif, l'allocation de retour à l'activité, les stages de formation et d'insertion professionnelle, le dispositif des jeunes stagiaires du développement, le contrat d'accès à l'emploi spécifique à l'outre-mer, le soutien à l'emploi des jeunes diplômés, le contrat emploi-solidarité qui subsiste à Mayotte, le contrat emploi-consolidé encore applicable dans les départements et régions d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, le contrat d'accompagnement dans l'emploi, le contrat d'insertion par l'activité et enfin le contrat emploi-jeune ne figurent plus dans le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances.