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Projet de loi de finances pour 2008 : Recherche et enseignement supérieur

 

L. PROGRAMME 142 : « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLES »

Le programme 142 finance l'enseignement supérieur agricole et la recherche conduite par le ministère de l'agriculture, notamment au travers de l'Institut national de la recherche agronomique.

L'enseignement supérieur agricole a accueillit 13.313 étudiants dans 25 établissements en 2006-2007.

1. Les principaux chiffres

Le programme 142 regroupe 277,85 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 281,3 millions d'euros de crédits de paiement (CP). Représentant 1,2 % des AE et des CP de la mission, l'évolution de ce programme à périmètre constant est de 1,2 %.

Le plafond d'emplois de ce programme a été fixé en 2008 à 2.691 emplois ETPT, soit une augmentation de 21 emplois par rapport à 2007, essentiellement liée à des mesures de périmètre et de mesures de transfert entre les programmes,

Toutefois, il convient d'ajouter à ces 2.691 emplois, les emplois rémunérés par les opérateurs (écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire, associations de coordination technique agricole et des industries agro-alimentaires), soit 868 emplois ETPT.

Présentation par action des crédits demandés pour 2008

Numéro et intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

En % du programme

01

Enseignement supérieur

232.065.992

236.226.500

84,1

02

Recherche, développement et transfert de technologie

43.779.223

45.069.508

15,9

 

Totaux

275.845.215

281.296.008

 

Source : PLF 2008, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

2. La justification des crédits

a) L'enseignement supérieur agricole

L'enseignement supérieur agricole représente un coût de 236,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2,5 % par rapport au PLF 2007.

(1) L'enseignement supérieur public

Avec 18 établissements, l'enseignement public, comprend principalement les écoles d'ingénieurs agronomes, les écoles d'ingénieurs des travaux, les écoles vétérinaires. Hors aides sociales, le coût de cet enseignement se répartit de la manière suivante :

- 157,7 millions d'euros représentent des dépenses de personnel (titre 2), finançant 2.655 emplois ETPT, soit 98,6 %des emplois du programme;

- 48,5 millions d'euros au titre des dépenses de fonctionnement : subvention de fonctionnement de base, subvention contractualisée, gestion des étudiants et des élèves fonctionnaires, missions spécifiques, investissement CPER et hors CPER.

S'agissant précisément des dépenses d'investissement, votre rapporteur spécial note avec satisfaction que le montant de CP est supérieur aux AE aussi bien pour les investissements hors CPER (6,6 millions d'euros de CP contre 6,4 millions d'euros d'AE), que les investissements CPER (4,3 millions d'euros de CP contre 3 millions d'euros d'AE), permettant ainsi d'apurer une partie du report de charges et de financer des travaux de sécurité nécessaires. Le rapport d'audit du Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espace ruraux rendu en juin 2007 souligne que les reports de charge concernant les établissements d'enseignement supérieur publics, soit 8,1 millions d'euros fin 2007, concernait essentiellement les travaux de gros entretien des bâtiments et résultait de l'insuffisance des ouvertures de CP au regard des AE

(2) L'enseignement supérieur privé

L'enseignement supérieur agricole privé regroupe 7 écoles d'ingénieurs qui ont accueilli en 2006-2007, 4.788 étudiants. La contribution au financement de ces établissements représente 22,4 millions d'euros dans le projet de budget 2008, soit une augmentation de 2,5 % par rapport au projet de budget 2007.

(3) Les aides sociales

Enfin, les aides sociales  représentent un coût de 8,2 millions d'euros de crédit de paiement. Sont financées :

- les bourses sur critères sociaux à hauteur de 7,05 millions d'euros, bénéficiant à environ 19,5 % des étudiants ; et les bourses de mérite à hauteur de 40.680 euros ;

- les bourses de coopération internationale à hauteur de 0,8 million d'euros.

b) La recherche agricole

Cette action représente 45,07 millions d'euros en crédits de paiement et 43,2 millions d'euros en autorisations d'engagement, répartis entre l'appui à la recherche et le transfert de technologie.

L'appui à la recherche compte les crédits de rémunération des personnels mis à disposition du CEMAGREF ainsi que les subventions aux établissements publics de recherche tels que, l'Institut national de recherche agronomique.

Le transfert de technologie et le développement agricole regroupe essentiellement des financements relatifs aux instituts et centres techniques agricoles et de l'industrie agro-alimentaire.

3. La mesure de la performance

Le programme comprend, comme le précédent projet annuel de performances, trois objectifs assortis pour chacun d'entre eux d'un indicateur, désormais renseigné.

Votre rapporteur spécial note avec satisfaction que le taux d'insertion des diplômés 3 mois après leur sortie a augmenté puisqu'il est passé de 62,6 % en 2005 à 65 % en 2006, soit la cible qui était proposée.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

Le calcul des dotations des différents établissements d'enseignement supérieur agricole, qu'ils soient public ou privés, soulève plusieurs réserves

a) L'abandon annoncé de l'outil CERES dans la perspective d'une contractualisation total des dotations financières des établissements publics

S'appuyant sur le modèle San Remo, le ministère de l'agriculture et de la pêche a élaboré un outil de simulation des dotations de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur publics dénommé CERES.

Les résultats du calcul effectué par CERES ont révélé des disparités liées à l'historique. Ces dernières ont été corrigées de manière « limitée » de l'aveu même du ministère, mais effective notamment en faveur des écoles vétérinaires. Les principales limites du système sont les suivantes : l'impossibilité de faire correspondre la dotation effective avec la dotation théorique en raison des mesures de régulation budgétaire, les possibilités limitées de rééquilibrer les différences initiales, l'utilisation de la dotation de fonctionnement pour assurer le paiement de certains investissements, un manque de responsabilisation compte tenu de l'absence de liens entre objectifs et critères de dotation.

Décision a donc été prise de supprimer à terme CERES en tant qu'outil de calcul, et de contractualiser l'ensemble des dotations : une première expérience est menée cette année avec l'ENFA Toulouse et l'ENESA Dijon. En outre, la part de dotation annuelle de fonctionnement justifiée par le CERES a d'ores et déjà été diminuée.

Votre rapporteur spécial se félicite de changement de méthode, qui au-delà d'être plus à même de réduire les disparités injustifiées entre établissements, permettra de généraliser une approche dynamique, responsabilisante et fondée sur une logique de résultats conformément aux principes de la LOLF.

b) Le financement des établissements d'enseignement supérieur : l'application insatisfaisante du décret du 14 octobre 2003

Les modalités de calcul de l'aide accordée par l'Etat aux établissements d'enseignement supérieur privés n'ont pas été définis par la loi dite « Rocard » du 31 décembre 1984, qui permet aux établissements d'enseignement supérieur privé de contracter avec l'Etat via l'organisation ou l'association qui les gère. Le montant de la dotation est fixé par le décret n° 86-1171 du 31 octobre 1986 modifié par le décret n° 2003-1003 du 14 octobre 200313(*).  

Ce décret modifie notamment la prise en compte de :

- l'évolution des effectifs, désormais plafonnée à 1 % par an ;

- les charges d'enseignement. La charge horaire annuelle des enseignants prise en compte dans le calcul de la subvention est réduite pour l'aligner progressivement au bout de cinq ans (durée du contrat) sur celle des enseignants-chercheurs de l'enseignement public (soit 192 heures annuelles d'équivalent travaux dirigés, contre 234 heures précédemment). L'augmentation du soutien financier impliquée par cette modification a été conditionné au respect de trois engagements par les établissements privés : la production d'un rapport annuel d'activité scientifique ; l'alignement progressif du recrutement des enseignants sur les exigences de l'université et de l'enseignement supérieur agricole public. Au terme du contrat quinquennal, 60 % des enseignants devront être titulaires d'un doctorat ; l'accroissement du nombre d'étudiants poursuivant, après leur diplôme d'ingénieur, des formations doctorales (DEA, master et thèse doctorale).

L'application du décret d'octobre 2003 n'a pas été correcte. Selon un rapport d'audit du conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux14(*), « les différentes mesures de régulation budgétaire n'ont pas permis à l'Etat de respecter intégralement les engagements pris à l'égard des établissements d'enseignement privés dans le cadre de l'application du décret d'octobre ». Le retard cumulé fin 2007 atteindrait 3,75 millions d'euros.

Cette dette, non contestée par le ministère de l'agriculture, devrait selon votre rapporteur spécial faire l'objet d'un plan de résorption.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- L'apurement des reports de charges prévu par le présent projet de budget s'agissant des travaux de gros entretiens et des travaux de sécurité devrait permettre d'assainir une situation critiquable.

- Les modalités de calcul des dotations des établissements d'enseignement supérieur agricole public sont appelées à évoluer.

- L'application du décret du 14 octobre 2003 fixant les nouvelles modalités de calcul des subventions des établissements d'enseignement supérieur agricole privé n'est pas correcte. Le retard cumulé du financement des engagements de l'Etat s'élèverait fin 2007 à 3,75 millions d'euros.

* 13 Une mission d'évaluation avait en effet relevé la situation de précarité financière des établissements et la nécessité de réviser les modalités de calcul des subventions de l'Etat.

* 14 Rapport d'audit de la situation budgétaire du ministère de l'agriculture et de la pêche de juin 2007, réalisé par le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux.