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Projet de loi de finances pour 2008 : Recherche et enseignement supérieur

 

D. PROGRAMME 187 : « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE LA GESTION DES MILIEUX ET DES RESSOURCES »

Ce programme regroupe les subventions pour charge de service public attribuées aux opérateurs suivants dans le cadre de certaines de leurs recherches :

- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ;

- le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF) ;

- l'Institut de recherche pour le développement (IRD) ;

- le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) ;

- l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) ;

- le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

1. Les principaux chiffres

Le programme 187 regroupe 1,22 milliard d'euros d'autorisations d'engagements et de crédits de paiement. L'augmentation des crédits de ce programme à périmètre constant est de 4,1 %.

Ce programme ne comprenant que des subventions pour charge de service public (c'est-à-dire des dépenses de fonctionnement), il ne présente aucune dépense de personnel relevant du titre 2.

Néanmoins, les crédits de ce programme financent les rémunérations des personnels travaillant dans les opérateurs cités en introduction : ainsi pour 2008, 17.424 emplois ETPT seraient subventionnés, soit une augmentation de 2,3 % par rapport aux effectifs prévisionnels 2007 et de 3,3 % par rapport à l'exécution 2006.

La répartition de ces emplois est donnée dans le tableau ci-dessous.

Opérateur

2005

Demandés pour 2006

Réalisés

2006

Demandés pour 2007

Prévisionnel 2007

Demandés 2008

INRA

10.100

10.140

9.623

9.959

10.019

10.086

CEMAGREF

947.4

1.180

994

1.183

1.108

1.123

IRD

2.210,8

2.223

2.111

2.251

2.180

2.184

CIRAD

1817

1.821

1.788

1.840

1.810

1.832

IFREMER

1455

1.457

1.514

1.483

1.329

1.339

BRGM

838

848

840

846,5

855

860

Source : projet de loi de finances pour 2008, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

2. La justification des crédits

Les crédits du programme sont répartis selon huit actions thématiques sur la base de subventions pour charge de service public.

Présentation par action des crédits demandés pour 2008

(en millions d'euros)

Numéro et intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

En % du programme

01

Recherches scientifiques et technologiques sur les ressources, les milieux et leur biodiversité

263,2

263,2

21,56

02

Recherches scientifiques et technologiques sur les systèmes de production et de transformation associés

254,7

254,7

20,86

03

Recherches scientifiques et technologiques sur les systèmes socio-économiques associés

86,4

86,4

7,08

04

Recherches scientifiques et technologiques sur l'alimentation, ses produits et leurs effets sur le bien-être

72,9

72,9

5,98

05

Recherches scientifiques et technologiques pour la sécurité alimentaire, sanitaire, environnementale et sur les risques naturels

162,4

162,4

13,3

06

Diffusion, transfert et valorisation des connaissances scientifiques, des technologies et des compétences

68,6

68,6

5,62

07

Conception et gestion d'infrastructures pour la recherche et l'appui aux politiques publiques

54,1

54,1

4,44

08

Moyens généraux

258,5

258,5

21,18

 

Totaux

1.220,8

1.220,8

 

Source : projet de loi de finances pour 2008, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

Le tableau ci-dessous retrace le montant total des subventions attribuées à chaque organisme dans le cadre du présent programme.

Opérateur

Montant de la subvention financée sur le programme 187 - PLF 2008

Dotation 2007

Evolution 2007/2008

En %

Evolution

2007/2008

Corrigée de la modification du taux de pension

INRA

635,4

604,3

5,1

0,8

CEMAGREF

52,8

47,8

10,4

4

IRD

196,5

180,2

9,1

5,7

CIRAD

131,6

128,3

2,1

2,1

IFREMER

147,5

145,9

1,1

1,1

BRGM

56,9

56,6

0,53

0,53

Source : tableau réalisé à partir du projet de loi de finances pour 2008

a) Une évolution marquée par le relèvement du taux de cotisation aux pensions civiles

Les évolutions apparemment contrastées s'expliquent selon l'application ou non à l'établissement du relèvement du taux de cotisation aux pensions civiles de 39,5 % à 50 % et du FNAL de 0,30 % à 0,50 %. Seuls les établissements publics à caractère scientifique et technique sont soumis à cette augmentation (INRA, CEMAGREF, IRD), les établissements publics industriels et commerciaux employant des agents de droit privé.

b) Le cas particulier de l'IRD

L'IRD connaît une situation particulière dans le présent budget en raison du versement d'une mesure de compensation liée au changement de régime de TVA. L'IRD ayant été le seul établissement public à caractère scientifique et technique (EPST) à avoir respecté la date initiale du 1er janvier 2005 pour la présentation de son budget 2005 au format du nouveau cadre budgétaire et comptable, il a été décidé qu'il pourrait différer d'un an la régularisation de son régime de TVA et son assujettissement à la taxe sur les salaires, corollaire de la régularisation du régime d'assujettissement à la TVA.

Le report de cette régularisation a entraîné le décalage d'un an du traitement budgétaire du nouveau cadre fiscal par rapport aux autres établissements. L'assujettissement de l'IRD à la taxe sur les salaires à compter du 1er janvier 2007 s'est ainsi réalisé sans mesure budgétaire de compensation, à l'inverse des autres EPST en LFI 2006. La couverture de cette charge, en gestion 2007, a nécessité un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement (à hauteur de 9,518 millions d'euros) de l'établissement au budget primitif. L'engagement a été donné de compenser cette charge par abondement de la subvention 2007 en cours d'exercice, permettant ainsi la reconstitution du fonds de roulement à son niveau antérieur. La mesure de compensation actualisée prévue au PLF 2008 représente 10,07 millions d'euros.

3. La mesure de la performance

Les programmes qui ne comprennent que des subventions affectées à des opérateurs soulèvent des problèmes particuliers quant à la mesure de la performance. En effet, cette mesure implique que chaque opérateur ait décliné les indicateurs présentés dans les projets et rapports annuels de performance, et cela de manière homogène.

Or le rapport de l'IGAENR relatif à la contractualisation des établissements de recherche met en avant la déclinaison quelque peu anarchique des indicateurs de performance définis au niveau de la MIRES par les opérateurs contrôlés.

L'INRA a décliné 35 indicateurs dont 8 sont identiques à ceux de la MIRES, 3 rendent comptent de manière différente et 24 sont des indicateurs propres. Ces chiffres sont respectivement de 42, 9, 8 et 25 pour l'IFREMER et 29, 10, 10 et 9 pour l'IRD.

Outre ces difficultés d'homogénéisation, certains organismes ont fait part à votre rapporteur spécial de l'insuffisance des indicateurs impropres à refléter une image des actions conduites par les établissements et des résultats obtenus. Si votre rapporteur spécial reconnaît la nécessité d'adapter certains indicateurs, il rappelle que la stabilité de ceux-ci est également très importante.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Quel impact du « Grenelle de l'environnement » ?

Les principales mesures annoncées dans la cadre des conclusions annoncées lors du « Grenelle de l'environnement » conduisent à donner une place spéciale à la recherche. On peut notamment relever les conclusions du groupe de travail sur la préservation de la biodiversité et les ressources naturelles qui préconisent un renforcement important de la recherche en biodiversité.

Si le présent programme ne couvre pas l'ensemble des problématiques appelées à être renforcées suite au « Grenelle de l'environnement », il est concerné à plusieurs titres. Il « héberge » des acteurs importants, tels que l'INRA, des thématiques mises en exergue. Les réserves de votre rapporteur spécial ont déjà fait l'objet d'un développement en introduction, et notamment la nécessité de développer les synergies et la coopération entre les différents acteurs d'une même thématique.

b) La contractualisation des établissements : vers des contrats d'objectifs et de moyens ?

Ces échanges thématiques pourraient notamment intervenir dans le cadre de la contractualisation des établissements. En effet, comme le préconise le rapport de mission de l'IGAENR sur la contractualisation des établissements de recherche, il conviendrait de rompre le cloisonnement des opérations contractuelles par l'organisation d'échanges thématiques entre établissements, lors de la préparation des contrats ou au cours de leur exécution. Cette approche plus transversale et thématique est également recommandée par le récent rapport précité de la Cour des comptes relatif aux sciences du vivant.

Le développement de cet aspect dans l'élaboration des contrats des établissements permet à votre rapporteur spécial de souligner un point mis en exergue par le rapport, à savoir l'absence d'engagements financiers au sein des contrats quadriennaux de l'INRA, de l'IFREMER et de l'IRD.

Cette absence témoigne de l'application du principe d'annualité aux négociations budgétaires et à la définition des moyens. Outre le fait que le principe d'annualité soit remis en cause par la logique de la LOLF qui invite à une vision pluriannuelle des politiques publiques, l'absence d'engagements financiers minimise l'intérêt et le crédit portés à ces documents, notamment quant aux engagements pris par l'Etat. Votre rapporteur spécial partage l'idée selon laquelle ces contrats devraient évoluer vers de véritables contrats d'objectifs et de moyens, ceci afin de garantir la visibilité de l'organisme s'agissant de son financement non compétitif.

c) Le financement de la recherche sur projets complexifie la lecture budgétaire du financement des organismes

Comme il a eu déjà eu l'occasion de le souligner votre rapporteur spécial se félicite du développement du financement de la recherche par projet grâce notamment à l'Agence nationale pour la recherche.

Ceci a pour conséquence de complexifier la lecture du financement des programmes au sein des documents budgétaires, puisque la subvention pour charges de service public ne représente plus l'intégralité des fonds publics reçus par l'organisme : l'INRA illustre ce cas de figure, l'évolution de sa subvention est faiblement positive si l'on retire l'impact du relèvement du taux de cotisation aux pensions civiles, voire négative si l'on intègre les mises en réserve qui seront appliquées. Toutefois, cette subvention ne préjuge pas du montant des crédits que l'INRA recevra de l'ANR dans le cadre du financement des appels à projets.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- La forte augmentation « brute » de la dotation financière des principaux opérateurs de ce programme ayant le statut d'EPST doit être tempérée par l'augmentation du taux de cotisation de retraite de leurs salariés.

- La mesure de la performance par les opérateurs du programme reste à améliorer.

Ce programme est potentiellement concerné par « l'après Grenelle de l'environnement » dont la mise en oeuvre du volet recherche est inconnue.

- L'évolution des contrats de différents opérateurs vers des contrats d'objectifs et de moyens devrait être envisagée.

- Le développement de la recherche financée sur projet a pour conséquence de compliquer la compréhension budgétaire du financement des organismes qui ne comprend plus la seule subvention pour charges de services publics.