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Projet de loi de finances pour 2008 : Recherche et enseignement supérieur

 

C. PROGRAMME 172 : « RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général de la recherche et de l'innovation, joue un rôle central au regard des enjeux de la politique nationale de recherche, au regard tant de son poids financier que des acteurs qu'il subventionne. Cela explique le caractère transversal des objectifs qui lui sont assignés.

1. Principaux chiffres

Ce programme regroupe 5.004,6 millions d'AE et de CP, soit 21,5 % des CP de la mission.

Il ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère du fait de sa structure : en effet, comme cela sera détaillé infra, il finance les principaux opérateurs de la recherche publique nationale, dont les emplois (soit 52.740 ETPT prévus en 2008) ne figurent pas dans le plafond du ministère.

De plus, deux dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme lui sont rattachées :

- le crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR), estimé à 1.390 millions d'euros en 2008 ;

- l'exonération d'impôt sur les sociétés des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public, estimée à 5 millions d'euros en 2008.

Le programme, dont le périmètre a été modifié à l'initiative de votre commission dans le cadre de la loi de finances pour 2007 (voir infra) se divise désormais en 14 actions, contre 10 jusqu'en 2006. Les crédits de ces actions se répartissent de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2008

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Pilotage et animation du programme et de la mission

20.655.370

20.655.370

0,4 %

Actions incitatives et soutien à l'innovation

975.692.400

975.692.400

19,5 %

Dispositifs d'aide à la formation à et par la recherche

85.147.729

85.147.729

1,7 %

Renforcement des liens entre science et société

8.559.588

8.559.588

0,2 %

Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie, biotechnologie et santé

1.115.769.768

1.115.769.768

22,3 %

Recherches scientifiques et technologiques en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies

478.806.448

478.806.448

9,5 %

Recherches scientifiques et technologiques en physique, chimie et sciences pour l'ingénieur

538.106.277

538.106.277

10,8 %

Recherches scientifiques et technologiques en physique nucléaire et des hautes énergies

351.463.441

351.463.441

7 %

Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement

290.089.441

290.089.441

5,8 %

Recherches scientifiques en sciences de l'homme et de la société

304.569.149

304.569.149

6,1 %

Recherches interdisciplinaires et transversales

58.487.225

58.487.225

1,2 %

Diffusion, valorisation et transferts des connaissances et des technologies (libellé modifié)

67.975.257

67.975.257

1,3 %

Grandes infrastructures de recherche

210.320.000

210.320.000

4,2 %

Moyens généraux et d'appui à la recherche

498.966.057

498.966.057

10 %

Source : projet de loi de finances pour 2008, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

2. La justification des crédits

a) Dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 4.653,2 millions d'euros, soit 93 % des CP du programme. Portées par l'ensemble des actions, ils correspondent, en pratique, aux subventions pour charge de service public versées aux « grands » organismes de recherche, principalement publics, et à l'ANR. La répartition prévue est la suivante :

Répartition des crédits du programme entre les principaux opérateurs

Opérateur

CP 2008

(en millions d'euros)

CP LFI 2007

(en millions d'euros)

Ressources totales 2007

(en millions d'euros)

Nombre d'emplois rémunérés

(en ETPT)

Agence nationale de la recherche (ANR)

965

833,9 (1)

1.209

88

Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

2.434

2.322

2.834

31.951

Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM)

521,8

492,5

612,3

10.350

Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA)

155,5

142,6

175,9

2.200

Commissariat à l'énergie atomique (CEA)(2)

515,5

461,4

2.036,2

10.974

Institut national d'études démographiques (INED)

15,3

14,7

16,1

219

(1) Dont 8,9 millions d'euros de crédits budgétaires et 825 millions d'euros de ressources fiscales affectées.

(2) En incluant les autres programmes de la mission, le financement total du CEA s'élève à 1.025,8 millions d'euros en 2008, contre 965,9 millions d'euros en 2007.

Source : projet de loi de finances pour 2008, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

Deux autres dépenses de fonctionnement, issues de l'ancien programme 172 « Orientation et pilotage de la recherche », revêtent une importance particulière.

Il s'agit, d'une part, sur l'action n° 3 « Dispositifs d'aide à la formation à et par la recherche », du financement de l'accueil par les établissements publics de recherche de chercheurs post-doctorants, à hauteur de 28,1 millions d'euros. Cette somme correspond à l'encours de contrats de post-doctorants, soit 800 jeunes chercheurs (722 en EPST et 78 en EPIC). Et, d'autre part, sur l'action n° 1 « Pilotage et animation du programme et de la mission », des crédits de fonctionnement de l'administration centrale et du Haut conseil de la science et de la technologie (HCST), à hauteur de 8,2 millions d'euros ; le HCST, créé par décret du 15 juin 2006, est un organe consultatif chargé d'éclairer le Président de la République et le gouvernement sur toutes les questions relatives aux grandes orientations en matière de recherche et d'innovation.

b) Dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention s'élèvent à 351,4 millions d'euros, soit 7 % des CP du programme. Elles correspondent principalement :

- à la participation française à l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN), qui s'élève à 108,2 millions d'euros en 2008 ;

- au financement par l'Etat des Instituts Pasteur (62,8 millions d'euros) et à l'Institut Curie (7 millions d'euros) ;

- au financement des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE), à hauteur de 54 millions d'euros. Les CIFRE sont des contrats à durée déterminée de 3 ans basés sur des projets de recherche et de développement en entreprise confiés à des jeunes chercheurs travaillant avec une équipe de recherche extérieure. Le coût unitaire annuel d'une convention pour l'Etat s'élève à 17.000 euros. L'objectif pour 2008 est la signature de 1.259 nouvelles CIFRE, soit la prévision de 2007 ;

- au financement de l'agence ITER-France, créée au sein du CEA afin de coordonner la mise en oeuvre des engagements français dans le cadre de la mise en place du projet ITER, soit 33,9 millions d'euros en 2008 ;

- à la participation française à l'Observatoire européen austral (ESO), soit 20,7 millions d'euros en 2008 ;

- à la participation française au Laboratoire européen de biologie moléculaire (EMBL), soit 12,4 millions d'euros en 2008 ;

- à la participation française au Centre européen de prévision météorologique à moyen terme (CEPMMT), soit 7,1 millions d'euros en 2008.

3. La mesure de la performance

Le programme présente des objectifs transversaux, principalement inspirés dans objectifs de l'ancien programme 172 « Orientation et pilotage de la recherche », qu'il est plus fondé à porter dans son nouveau format (voir infra). En revanche, la plupart des objectifs et indicateurs de l'ancien programme 194 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », qui étaient très peu renseignés, ont disparu.

C'est ainsi que ce programme présente 7 objectifs à l'intitulé ambitieux :

- produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau international ;

- développer le financement de la recherche sur projets ;

- développer le dynamisme et la réactivité de la recherche publique ;

- contribuer à l'amélioration de la compétitivité de l'économie nationale par la valorisation des résultats de la recherche et le soutien à l'innovation dans les entreprises ;

- consolider l'Europe de la recherche ;

- accroître la mobilité des chercheurs vers l'enseignement supérieur et l'entreprise ;

- concourir au développement de l'attractivité internationale de la recherche française.

Ces objectifs sont déclinés en 17 indicateurs, dont le renseignement apparaît satisfaisant. Le revers de la médaille provient du manque de visibilité sur la performance de chaque opérateur, ainsi que dans les différents champs de la recherche. Il pourrait être envisagé de créer des sous-indicateurs en ce sens au sein des indicateurs 1.1 « Production scientifique des opérateurs du programme » et 1.2 « Reconnaissance scientifique des opérateurs du programme ».

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

De même que ce programme présente des objectifs transversaux, il est concerné au premier chef par les principales observations que vos rapporteurs spéciaux ont exprimées sur l'ensemble de la mission dans le domaine de la recherche.

Ainsi, ses principaux opérateurs profitent d'une augmentation de crédits, souvent sensible en termes bruts, mais réduite par l'augmentation du niveau de la réserve et l'augmentation du taux de cotisation des retraites de leurs salariés.

S'y retrouvent aussi les ambiguïtés relatives à l'utilisation des crédits d'intervention de l'ANR, décrites supra par vos rapporteurs spéciaux.

Enfin, ce programme et ses opérateurs se trouvent au coeur des enjeux d'une réforme de la recherche qui reste à faire, avec une montée en puissance progressive de la recherche par projets, qui ne doit, bien entendu, pas signifier l'abandon de la recherche fondamentale, celle-là devant se nourrit des avancées de celle-ci.

a) Un programme qui répond aux préoccupations exprimées par votre commission

Ce programme, dans son format actuel, est directement issu d'un amendement présenté par notre ancien collègue Maurice Blin, alors rapporteur spécial de la présente mission9(*). Il s'agissait alors de fusionner les anciens programmes 172 « Orientation et pilotage de la recherche » et 194 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », en raison de la profonde inadéquation entre les crédits et les objectifs de l'ancien programme 172. Il s'agissait plus particulièrement d'un appel à intégrer les crédits d'intervention de l'ANR dans le budget.

Votre rapporteur spécial ne peut donc que se féliciter de la présence desdits crédits (soit 955 millions d'euros), pour la première fois, dans le présent projet de loi de finances. Dès lors, le Parlement dispose d'une vision et d'un contrôle complets sur les principaux acteurs de la recherche nationale, à l'heure où le développement de la recherche par projets est une priorité affichée du gouvernement.

C'est dans ce cadre que s'apprécie la reprise par le « nouveau » programme 172 de la plupart des objectifs et indicateurs de l'ancien programme 172 à qui manquait le « nerf de la guerre », c'est-à-dire les moyens financiers. En tout cas, le périmètre actuel correspond davantage à l'idée que l'on peut se faire des fonctions de pilotage et d'orientation de la recherche nationale, même si les opérateurs en restent les acteurs dominants.

b) La nécessité d'une évaluation renforcée

Comme l'avait relevé notre ancien collègue Maurice Blin dans son rapport budgétaire pour 2007, alors que les spécialités s'affinent de plus en plus et que seuls des spécialistes pointus peuvent réellement porter un jugement sur la qualité de nombreux travaux scientifiques (et certainement pas le gouvernement ou le Parlement), il est impératif que l'évaluation de la recherche comporte une triple caractéristique :

- elle doit émaner des pairs ;

- elle doit être sans complaisance ;

- elle doit porter à conséquence, notamment financière.

Au coeur de ce dispositif se trouve l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

Créée par la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, l'AERES, dont l'organisation et le fonctionnement sont précisés par le décret n° 2006-1334 du 3 novembre 2006, a été installée le 21 mars 2007. Il s'agit d'une autorité administrative indépendante chargée d'évaluer les établissements d'enseignement supérieur et les organismes de recherche, l'activité de recherche des unités de recherche, les formations et les diplômes des établissements d'enseignement supérieur.

En phase avec le calendrier contractuel, elle examine et évalue la qualité des stratégies mises en place par les établissements pour accomplir leurs missions d'enseignement et de recherche ainsi que leurs résultats. Elle produit des rapports qui sont rendus publics et sa production joue un rôle décisif dans la conduite de la politique nationale d'enseignement supérieur, de la recherche et des organismes de recherche.

De grandes responsabilités pèsent donc sur ce sur ce nouvel acteur,, à qui il revient, en dernière analyse, d'assurer que les fonds publics versés à la recherche le sont de manière optimale. Votre rapporteur spécial, membre du conseil de l'AERES, y veillera tout particulièrement.

c) Améliorer le pilotage de la recherche en matière de sciences du vivant

La recherche publique dans le domaine des sciences du vivant a fait l'objet d'un rapport public de la Cour des comptes, rendu le 20 mars 2007. Au terme d'une enquête réalisée auprès de l'INSERM, du département du vivant du CNRS, de l'Institut Pasteur, de la direction des sciences du vivant du CEA et de l'Agence nationale de recherches sur le SIDA (ANRS), la Cour des comptes a abouti aux « grandes » conclusions suivantes :

- la priorité politique accordée depuis 1999 par la France à la recherche en sciences du vivant a eu un impact limité. En effet, son effort en la matière est resté inférieur à celui de ses concurrents et s'est ralenti après 2002 ;

- l'organisation de la recherche publique dans ce domaine n'a pas été simplifiée. Les unités et les organismes de recherche sont, dans ce secteur, plus nombreux qu'en 2000 et le recouvrement des champs et des personnels de l'INSERM et du CNRS n'a pas diminué depuis cette date. De plus, l'instabilité des structures politiques et administratives du ministère de la recherche a nui à l'exercice de la fonction de pilotage et de coordination, que la Cour des comptes estime « indispensable dans ce domaine pour clarifier le rôle des différents intervenants » ;

- le financement public a été marqué par une forte discontinuité liée à l'absence d'engagements financiers pluriannuels de la part de l'Etat qui a affecté la vie des laboratoires et perturbé le bon déroulement des programmes de recherche, en particulier en 2003 et 2004.

Votre rapporteur spécial a bien noté que le ministère, plutôt que de tenter de redessiner cet ensemble complexe, a souhaité, jusqu'à maintenant, « améliorer le partenariat et la complémentarité entre les grands acteurs ». Il souhaitera donc tout particulièrement savoir quelles sont les intentions du gouvernement en ce domaine et, plus largement, comment ont été appliquées jusqu'à présent les recommandations figurant dans le rapport public de la Cour des comptes précité.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- La nouvelle architecture du programme et l'inclusion des crédits d'intervention de l'ANR dans son périmètre sont conformes aux souhaits exprimés par votre commission quand elle a supprimé l'ancien programme 172 « Orientation et pilotage de la recherche » lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.

- La forte augmentation « brute » de la dotation financière des principaux opérateurs de ce programme ayant le statut d'EPST doit être tempérée par l'augmentation du taux de cotisation de retraite de leurs salariés.

- Ce programme et ses opérateurs se trouvent au coeur des enjeux d'une réforme de la recherche qui reste à faire, avec une montée en puissance progressive de la recherche par projets.

- De même, l'augmentation des crédits de l'ANR n'efface-t-elle pas les ambiguïtés concernant l'utilisation de ses crédits d'intervention. Il apparaît ainsi comme anormal que la partie « hors projets » desdits crédits progresse davantage que la partie consacrée aux projets, vocation centrale de l'ANR et, en particulier, aux projets consacrés à l'énergie durable et à l'environnement. C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à abonder de 6 millions d'euros la rubrique « Energie durable et environnement » de l'ANR.

- La montée en puissance de l'AERES doit assurer une évaluation rigoureuse et suivie d'effet des travaux de recherche menés par les équipes des acteurs publics, gage d'efficacité des moyens investis par l'Etat.

- Des progrès doivent être accomplis dans la cohérence du financement et l'amélioration du pilotage de la recherche publique dans le domaine des sciences du vivant, comme l'a souligné la Cour des comptes dans un récent rapport public.

* 9 Voir le rapport spécial pour 2007 précité « Recherche et enseignement supérieur », de MM. Philippe Adnot et Maurice Blin, en particulier le commentaire du programme 172.