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Projet de loi de finances pour 2008 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

C. INSERTION D'ARTICLES RATTACHÉS RELATIFS AUX RÉGIONS (ARTICLES 48 BIS, 48 QUINQUIES ET 48 SEXIES)

1. Compensation financière des transferts de compétences en faveur des groupements de collectivités territoriales (article 48 bis)

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, vise à permettre que les transferts de compétences réalisés en faveur des groupements de collectivités territoriales fassent l'objet, pour ces groupements, d'une compensation financière.

a) Le droit existant

L'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux communes, aux départements et aux régions des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. »

Ce principe général d'une compensation concomitante et intégrale des charges transférées aux collectivités territoriales, par l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert, est issu de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Il s'inscrit aujourd'hui dans le cadre du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, introduit en 2003, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

b) Le dispositif proposé

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et avec l'avis favorable du gouvernement. Il tend à modifier l'article L. 1614-1, précité, du CGCT, en opérant une substitution de mots : le principe de concomitance du transfert de compétences et de la compensation financière y afférente serait applicable « aux collectivités territoriales ou à leurs groupements », et non, comme dans la rédaction actuelle, « aux communes, aux départements et aux régions » seulement.

Ce faisant, le présent article vise à permettre que les transferts de compétences réalisés en faveur des groupements de collectivités territoriales fassent l'objet d'une compensation financière, pour ces groupements, de la même manière que les transferts de compétences réalisés en faveur de collectivités territoriales sont compensés à ces dernières.

c) La position de votre commission des finances : la réparation d'une incohérence législative

Le présent article répare une incohérence législative.

En effet, alors que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet d'ores et déjà à l'Etat de transférer des compétences à des groupements de collectivités territoriales (en particulier pour les aérodromes civils et les ports maritimes), la rédaction de l'article L. 1614-1 du CGCT fait théoriquement obstacle, sous sa forme actuelle, à la compensation financière de tels transferts, pour les groupements qui en bénéficient.

Il y avait donc lieu de prévoir que le transfert de compétences réalisé en faveur d'un groupement de collectivités territoriales ouvre droit à compensation, pour ce groupement, dans les mêmes conditions qu'un transfert au bénéfice d'une collectivité territoriale se trouve compensé à celle-ci. En modifiant à cet effet la lettre de l'article L. 1614-1 du CGCT, le présent article préserve, notamment, l'esprit de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, et met en oeuvre l'intention manifeste du législateur dans ce texte.

Aussi, votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

2. Dispositif de garantie pour les régions cessant d'être éligibles à la dotation de péréquation (article 48 quinquies)

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Didier Migaud, président de la commission des finances, prévoit que les régions qui cessent d'être éligibles à la dotation de péréquation reçoivent, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elles ont reçue au titre de l'année précédant leur sortie du dispositif.

a) Le droit existant

L'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit une dotation de péréquation en faveur des régions (régions d'outre-mer comme régions métropolitaines) dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions.

Cette dotation de péréquation des régions, intégrée à la dotation globale de fonctionnement (DGF) de ces collectivités, a été créée avec cette dernière par la loi de finances initiale pour 2004. Elle s'est substituée au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) qu'avait institué la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

Aux termes de l'article L. 4332-8, précité, du CGCT, le montant total de la dotation de péréquation régionale est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des régions et la dotation forfaitaire de celles-ci. Il s'établit à 133 millions d'euros pour 2007, soit 2,55 % de la DGF des régions (5,202 milliards d'euros)10(*).

Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de cette dotation de péréquation dans des conditions spécifiques, définies à l'article L. 4434-9 du CGCT. En ce qui concerne les régions métropolitaines, conformément à l'article L. 4332-8, précité, du même code, la dotation est répartie en deux fractions :

pour moitié, à proportion de l'écart relatif entre 85 % du potentiel fiscal par habitant de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par habitant de chaque région bénéficiaire, pondéré par l'effort fiscal et la population de celle-ci ;

pour moitié, à proportion du rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par kilomètre carré de chaque région bénéficiaire dotation globale de fonctionnement (DGF) de ces collectivités.

On dénombre, pour 2007, 13 régions bénéficiaires de la dotation de péréquation11(*). La liste des régions bénéficiaires, pour 2008, sera arrêtée en début d'exercice par le Comité des finances locales.

b) Le dispositif proposé

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Didier Migaud, président de la commission des finances, et avec l'avis favorable du gouvernement. Il tend à modifier l'article L. 4332-8, précité, du CGCT, en le complétant d'un alinéa dont la première phrase est ainsi rédigée : « Lorsqu'une région cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de la dotation de péréquation, cette région perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente. »

En d'autres termes, pour la (seule) première année qui suivra leur « sortie » du dispositif de péréquation, les régions devenues inéligibles à celui-ci bénéficieront cependant d'une attribution, à hauteur de la moitié de celle qui leur avait été versée l'année précédente. Ce système est similaire à celui que prévoient déjà les dispositions du CGCT en faveur des communes et des départements, dans la même situation de « sortie » du bénéfice de leurs dotations respectives attribuées au titre de la péréquation12(*).

La seconde phrase de l'alinéa ajouté par le présent article à l'article L. 4332-8 du CGCT prévoit que les sommes nécessaires à la garantie ainsi instaurée « sont prélevées sur les crédits affectés à la dotation de péréquation », c'est-à-dire sur la masse financière globale de la dotation de péréquation, avant répartition entre les collectivités bénéficiaires.

c) La position de votre commission des finances

La mesure proposée par le présent article, en organisant une « garantie de sortie » de la péréquation régionale, tend à aménager au bénéfice des régions devenues inéligibles à ce dispositif une transition plus souple qu'aujourd'hui.

Cette mesure de « lissage » des effets d'une perte d'éligibilité à la péréquation paraît nécessaire, dès lors que les collectivités ne peuvent pas toujours anticiper la perte de leur attribution de péréquation, d'une année sur l'autre. En outre, son instauration en faveur des régions est juste, puisque les communes et les départements bénéficient déjà d'un système semblable, comme on l'a rappelé.

Par ailleurs, il faut souligner que cette « garantie de sortie » des régions sera financée sur les crédits de la dotation de péréquation à répartir. En conséquence, le présent article ne crée aucune charge budgétaire supplémentaire pour l'Etat.

Votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

3. Consolidation de certains flux financiers entre la région Ile-de-France et d'autres collectivités territoriales (article 48 sexies)

L'article 48 sexies (nouveau) résulte d'un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, adopté avec un avis favorable du rapporteur spécial, notre collègue député Marc Laffineur, ainsi que du gouvernement.

Il s'agit d'une mesure de simplification comptable, qui n'a aucun impact sur les sommes perçues par les différentes collectivités territoriales.

a) Le droit actuel

Actuellement, la région Ile-de-France n'est pas financée par la DGF des régions, mais par une dotation forfaitaire imputée sur la DGF des départements.

En effet, l'article L. 4414-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que la dotation forfaitaire de la région d'Ile-de-France est financée par prélèvement sur la DGF des départements. La région Ile-de-France était alors en effet la seule à percevoir de la DGF. Jusqu'en 1994, le montant de cette dotation était égal à celui perçu l'année précédente, indexé selon le taux de progression fixé par le comité des finances locales. En 1994, ce montant était de l'ordre de 200 millions d'euros.

En 1995, il a été décidé de faire rentrer la région Ile-de-France dans la droit commun. C'est pourquoi l'article L. 4414-6 du même code prévoit qu'à compter de 1995, la DGF perçue par la région Ile-de-France, par prélèvement sur la DGF des départements, est diminué chaque année d'un montant de 18.293.880 euros.

Il précise que les ressources ainsi dégagées sont utilisées de la façon suivante :

- en 1995, elles abondent pour moitié la DSU et pour moitié la DSR ;

- à partir de 1996, elles abondent pour un tiers la DSU, pour un tiers la DSR et pour un tiers la DFM des départements.

La dotation forfaitaire de la région Ile de France est épuisée depuis le prélèvement opéré en 2005. Il n'y a donc pas lieu de maintenir un dispositif désormais caduc.

b) Le dispositif proposé et la position de votre commission des finances

Le I du présent article propose de supprimer les articles L. 4414-5 et L. 4414-6 précités du code général des collectivités territoriales, relatifs, respectivement, au prélèvement sur la DGF des départements, et à sa diminution progressive de 18.293.880 euros par an. En effet, il n'y a pas lieu de maintenir des dispositions désormais caduques.

Les II et III du présent article proposent de « consolider » les flux contraires actuels, afin d'améliorer la lisibilité du dispositif. Les dotations effectivement perçues par les différentes collectivités territoriales seraient, bien entendu, maintenues inchangées.

Le dispositif proposé est synthétisé par le tableau ci-après.

Les modifications proposées par le présent article

(en euros)

 

Majoration en « base » de la DFM, de la DSU et de la DSR

Minoration en « base » de la DGF des départements

Solde

DGF des départements

 

-137 149 476

 

Dotation forfaitaire des départements

 

-59 427 797

 

DFM

59 427 797

   

Total départements

59 427 797

-196 577 273

-137 149 476

DSU

68 574 738

   

DSR

68 574 738

   

Total communes

   

137 149 476

Total général

196 577 273

-196 577 273

0

Source : d'après le présent article

Ainsi, le prélèvement sur la DGF des départements étant supprimé :

- d'une part, le présent article majore en « base » la DFM, la DSU et la DSR, afin de prendre en compte la majoration actuellement réalisée grâce à la diminution progressive du prélèvement sur la DGF des départements, soit 196,6 millions d'euros au total ;

- d'autre part, le présent article minore la DGF des départements, à hauteur de 196,6 millions d'euros.

D'un point de vue juridique, le dispositif est le suivant.

Le II du présent article propose de compléter l'article L.3334-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la DGF des départements, de manière à prévoir :

- qu'à compter de 2008, le montant de la DGF des départements est minoré de 137.149.476 euros ;

- qu'à compter de 2008, le montant de la dotation forfaitaire des départements est minoré de 59.427.797 euros, et le montant de la DFM majoré à due concurrence.

Le III du présent article prévoit quant à lui de compléter l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, relatif à la DGF des communes, par des dispositions prévoyant qu'à compter de 2008 :

- le montant des crédits affectés à la DSU est majoré de 68.574.738 euros ;

- le montant des crédits affectés à la DSR est majoré de 68.574.738 euros.

Votre commission des finances considère que le présent article effectue une simplification bienvenue.

* 10 Cette dotation est en augmentation de 15,72 % par rapport à 2006. Source : Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales en 2007. Etat des lieux, juillet 2007. Il convient de noter qu'à l'occasion de son rapport n° 59 (2007-2008) sur la proposition de loi « d'orientation sur les finances locales relative à la solidarité financière et la justice fiscale », dans le cadre du commentaire de l'article 1er de ce texte, votre rapporteur spécial a présenté les effets de la mise en oeuvre des mécanismes de péréquation en vigueur.

* 11 Il s'agit des régions Aquitaine, Auvergne, Bretagne, Langedoc-Roussillon, Limousin, Midi-Pyrrénées, Nlord-Pas-de-Calais,Poitou-Charentes, des quatre régions d'outre-mer, ainsi que de la collectivité territoriale de Corse.

* 12 Cf. les dispositions suivantes du CGCT : pour les communes, l'article 2334-14-1 visant la dotation nationale de péréquation (DNP), l'article L. 2334-18-3 s'agissant de la dotation de solidarité urbaine (DSU), et l'article L. 2334-29 en ce qui concerne la dotation de solidarité rurale (DSR) ; pour les départements, l'article L. 3334-6-1 relatif à la dotation de péréquation urbaine DPU, et l'article L. 3334-7 quant à la dotation de fonctionnement minimale (DFM).