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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité

 

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 28

SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Aymeri de MONTESQUIOU

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 189, 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 (2007-2008)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- La mission « Sécurité » constitue, depuis la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), l'un des exemples les plus aboutis de travail interministériel.

- Les progrès réalisés sur la voie de l'interministérialité ne se sont pas effectués au détriment des identités respectives des deux forces, mais au contraire dans le respect de leurs spécificités. L'architecture des deux programmes préserve ainsi les caractéristiques propres de la police et de la gendarmerie, et les organise autour d'actions comparables, dont la performance est mesurée par des indicateurs comparables.

- La mission « Sécurité » est dotée de 15,911 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de + 1,8 % par rapport à l'exercice précédent.

- Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, avec 13,461 milliards d'euros (84,6 % de la mission).

- Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas une fin en soi. Ils ne se conçoivent pas sans l'optimisation des effectifs, des équipements et des locaux disponibles.

- L'harmonisation du projet annuel de performances entre les deux programmes est très satisfaisante, tant en ce qui concerne l'architecture et l'intitulé des actions de chacun des programmes que pour la mesure de la performance.

- En matière d'escorte et de garde des détenus, une réflexion doit être engagée sur la mise en place d'un système de facturation interne pour les prestations fournies par la police et la gendarmerie à l'administration pénitentiaire.

- Elément à part entière de la diplomatie, la coopération internationale en matière de sécurité permet non seulement un retour en sécurité intérieure mais aussi de créer ou d'entretenir des relations avec des pays demandeurs d'une telle collaboration mais pouvant être situés à la marge des relations internationales.

- La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la présente mission. De ce point de vue, on observe un recul de la délinquance constatée en 2007 de - 1 % à - 2 % (prévision actualisée) en zone police comme en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.775.838 en 2005 à 3.725.588 en 2006, soit une baisse de 50.250 faits constatés.

- Le taux d'élucidation global a, parallèlement, enregistré en 2006 une progression sensible : 31,61 % en zone police (+ 1,22 point) et 41,47 % en zone gendarmerie (+ 0,85 point).

- Il serait souhaitable que le projet annuel de performances comporte des informations plus précises concernant la justification de l'évolution des crédits d'une année à l'autre, surtout lorsque celle-ci est substantielle.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UN BON EXEMPLE DE TRAVAIL INTERMINISTÉRIEL

La mission « Sécurité » réunit les moyens de la police (programme 176 « Police nationale ») et de la gendarmerie nationales (programme 152 « Gendarmerie nationale) au sein d'une même entité budgétaire.

Elle constitue, depuis la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), l'un des exemples les plus aboutis de travail interministériel.

Votre rapporteur spécial se félicite du chemin parcouru en ce domaine et souligne le mérite des responsables de programme ainsi que de leurs personnels d'avoir su tirer profit des opportunités offertes par la LOLF.

Dans un rapport d'information publié dès octobre 20031(*), votre rapporteur spécial avait d'ailleurs insisté sur la nécessité d'une étroite coordination entre les deux forces : « La mission sécurité pourrait être constituée de deux programmes ministériels. Une telle mission traduirait le caractère global de la lutte contre l'insécurité. Elle favoriserait une mutualisation des moyens et une coordination accrue des interventions des forces de police et de gendarmerie ».

De nombreux exemples illustrent désormais le caractère interministériel de la mission « Sécurité ». Parmi ceux-là, on peut notamment distinguer la responsabilité conjointe du ministère de la défense et de celui de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, s'agissant de la définition de l'utilisation des moyens budgétaires attribués à la gendarmerie nationale et de son suivi2(*).

De même, il convient de relever le positionnement de la gendarmerie nationale dans son utilisation pour des missions de sécurité intérieure auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales3(*).

Au quotidien, la coordination entre les services de police et de gendarmerie se déroule au sein de plusieurs organismes, dont la vocation est de permettre une coopération institutionnelle et opérationnelle.

Au niveau européen, les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale (ou leurs représentants) se retrouvent, par exemple, dans le cadre des réunions de la structure de liaison opérationnelle des chefs de police («Task Force» des chefs de police européens rassemblant semestriellement les chefs de police des Etats de l'Union européenne).

Au plan opérationnel, la plate-forme commune de coopération policière internationale, opérée par la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) et la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), représente l'un des exemples de lieu d'échange d'informations entre les deux forces.

L'une des réussites les plus probantes sur le terrain revient probablement à la création4(*) des groupes d'intervention régionaux (GIR), constitués à parité de policiers et de gendarmes5(*). Le GIR est mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie6(*), pour constituer un appui logistique et contribuer à une meilleure coordination entre les acteurs, en matière de lutte contre l'économie souterraine générée par des activités délictueuses ou criminelles.

Le bilan d'activité (au 30 juin 2007) des GIR depuis leur création

La lutte contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée qui l'accompagnent était l'objectif principal assigné aux GIR au moment de leur création en 2002. Le bilan qui peut en être fait aujourd'hui est tout à fait positif. Les GIR ont généré une activité très soutenue au plan quantitatif, tout en s'appuyant sur une démarche interministérielle particulièrement innovante qu'il convient désormais d'approfondir.

Au 30 juin 2007, les GIR ont participé, depuis leur création,
à 3.087 opérations à caractère judiciaire et administratif. L'ensemble de ces actions a donné lieu à la mise en garde-à-vue de 21.253 personnes, dont 5.040 ont fait l'objet d'un mandat de dépôt.

Dans le cadre de ces interventions, les saisies ont porté sur :

- 2.060 armes ;

- 1.539 véhicules ;

- 6,2 tonnes de résine de cannabis ;

- 114.207 comprimés d'ecstasy ;

- 247,406 kilogrammes de cocaïne et d'héroïne ;

- 14 tonnes de tabac ;

- 66,8 millions d'euros (en numéraire, sommes bloquées sur comptes, valeur meubles et immeubles).

La diversité des champs criminels couverts traduit à la fois la dimension pluridisciplinaire des GIR et l'adaptation dynamique aux nouveaux enjeux. C'est ainsi qu'ont été démantelés des réseaux de trafics de stupéfiants, de travail clandestin, d'escroqueries, de véhicules volés, de cartes bancaires falsifiées, dont les produits financiers alimentaient entre autre l'économie souterraine des cités sensibles.

Au total, la mise en commun d'outils et de moyens au sein des GIR a permis de surmonter les cloisonnements antérieurs entre administrations et de créer de véritables synergies pour mieux lutter contre l'économie souterraine.

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Du point de vue logistique, la mise en commun de moyens, organisée par le Conseil de la logistique et des technologies, débouche de plus en plus fréquemment sur des appuis croisés police / gendarmerie dans le domaine du soutien automobile et de la passation de marchés publics communs visant à la réalisation de divers équipements : pistolets SIG SAUER SP 20/22, fusils de précision TIKKA TACTICAL T3, flash-balls, grenades autopropulsées type MP7 Commando, motocyclettes FJR 1300 de la société YAMAHA, boucliers carrés, boucliers de protection balistique, gilets pare-balles évolutif d'intervention, armement et munitions pour tirs non létaux, tests de dépistage salivaire de stupéfiant, éthylotests électroniques de classe 1.

La mutualisation des fichiers, facteur d'efficacité essentiel dans la coordination des deux forces, a également enregistré des avancées tangibles. Ainsi, de nombreux fichiers sont d'ores et déjà mutualisés ou communs à la gendarmerie et à la police nationales : le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), la base TREIMA relative aux objets d'art volés, le fichier national de la fausse monnaie, le fichier des personnes recherchées, le fichier des véhicules volés, le système de traitement uniformisé des produits stupéfiants, le système d'analyse des liens de la violence associée aux crimes, la base du centre national d'analyse d'images pédopornographiques ou encore la base de la cellule de traitement des images de véhicules volés.

Par ailleurs, de nombreux travaux sont en cours pour réaliser la mutualisation complète de certains fichiers judiciaires : le fichier ARIANE (application de rapprochement d'identification et d'analyse pour les enquêteurs, grâce au fusionnement du système de traitement des infractions constatées (STIC) de la police, et du système judiciaire de documentation et d'exploitation (JUDEX) de la gendarmerie), la rénovation des fichiers judiciaires de recherches (fichier des objets signalés et fichier des véhicules volés, fichier des personnes recherchées), fichier des personnes sans domicile ni résidence fixes, fichier CIBLE (système de comparaison et d'identification balistique par localisation des empreintes).

La formation des personnels s'inscrit également dans ce mouvement d'ensemble grâce à des actions de formation commune. Ainsi, dans le cadre de la formation initiale, différents stages ont été organisés au profit des officiers de gendarmerie et des commissaires de police d'une part, ainsi que des sous-officiers de gendarmerie et des gardiens de la paix d'autre part. Par ailleurs, un nombre croissant d'actions de formation continue sont menées en partenariat

De tels progrès dans l'interministérialité ne se sont pas effectués au détriment des identités respectives des deux forces, mais au contraire dans le respect de leurs spécificités, comme par exemple le statut militaire de la gendarmerie nationale. L'architecture des deux programmes préserve ainsi les caractéristiques propres de la police et de la gendarmerie, et les organise autour d'actions comparables, dont la performance est mesurée par des indicateurs également comparables.

De ce tableau d'ensemble très favorable, ressort une unique réserve, d'ailleurs soulignée devant votre commission par notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». En effet, les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » sont ventilés pour près de la moitié (47,6 %, soit 233,1 millions d'euros) vers le programme « Police nationale » de la présente mission. Une telle redistribution de crédits témoigne de la survivance d'une logique ministérielle en contradiction avec l'esprit de la LOLF.

* 1 Rapport d'information n° 25 (2003-2004) : « Organisation et systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales », page 69.

* 2 Décret n° 2007-997 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

* 3 Idem.

* 4 Circulaire interministérielle du 22 mai 2002.

* 5 352 fonctionnaires et militaires y travaillent à plein temps et peuvent bénéficier du concours de plus de 1.440 personnes-ressources venant de la police, de la gendarmerie, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l'emploi ainsi que de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

* 6 Il intervient, en principe, sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.