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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité civile

 

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Claude HAUT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 189, 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 (2007-2008)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'articulation entre les responsabilités de l'Etat et celles des collectivités territoriales dans l'organisation de la politique de sécurité civile. En effet, le constat de la baisse de 2,2 % des crédits de paiement de la mission « Sécurité civile » est à mettre en parallèle avec l'augmentation largement supérieure des dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Bien que ces dépenses n'entrent pas, strictement, dans le champ de la mission « Sécurité civile », votre rapporteur spécial s'inquiète de leur montant élevé, qui fait des SDIS les premiers acteurs de la lutte contre les incendies, puisque le budget primitif des SDIS dépasse 5 milliards d'euros pour l'année 2007. Leur évolution est tout aussi inquiétante puisque ce montant représente une hausse de presque 20 % par rapport au compte administratif pour 2006 et une hausse cumulée de près de 40 % par rapport au compte administratif pour 2004. Ces dépenses pèsent donc lourdement sur les budgets des collectivités territoriales et notamment des départements.

2. L'avenir du Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS est aussi un sujet de préoccupation. La diminution de ses crédits de près de 10 millions d'euros entre 2007 et 2008, qui passent ainsi de 37,5 à 28 millions d'euros, après une baisse de 27,35 millions d'euros entre 2006 et 2007, ne doit pas conduire au désengagement de l'Etat du financement des investissements des SDIS et plus largement de la politique de sécurité civile.

3. Par ailleurs, suite à la réorganisation ministérielle ayant vu la création du ministère d'Etat de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, une nouvelle réflexion, que votre rapporteur spécial espère voir aboutir, est en cours sur l'éventuelle fusion de la mission « Sécurité civile » avec d'autres missions relevant de la politique générale de sécurité civile. La révision générale des politiques publiques pourra aussi être l'occasion de repenser l'architecture de cette mission.

4. Votre rapporteur spécial note la qualité croissante des informations contenues dans le document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au présent projet de loi de finances. Celui-ci permet en effet d'avoir une vue globale sur les différents acteurs de la politique de sécurité civile. Il salue aussi l'effort entrepris depuis le début de l'application de la LOLF pour améliorer progressivement la mesure de la performance du programme.

5. En ce qui concerne le programme « Intervention des services opérationnels », il est à noter une hausse exceptionnelle des autorisations d'engagement qui résulte exclusivement du renouvellement d'un contrat de maintenance, dont votre rapporteur spécial se félicite qu'il suive les préconisations du comité interministériel d'audit des programmes en passant d'une durée de 4 ans à une durée de 10 ans.

6. Toujours au sein du programme « Intervention des services opérationnels », votre rapporteur spécial tient à saluer l'effort de rationalisation des dépenses de personnel qui, après plusieurs années de sur-budgétisations, ayant d'ailleurs fait l'objet de remarques de votre rapporteur spécial dans ses précédents rapports, correspondent davantage aux besoins réels du programme et en permettent ainsi une analyse plus claire.

7. Enfin, votre rapporteur spécial se réjouit que la nouvelle stratégie globale de lutte contre les feux de forêts, mise en place depuis quelques années, ait permis, en complément des actions de prévention menées localement par les SDIS, que « seuls » 3.200 hectares aient été touchés par le feu en 2006 dans les départements méditerranéens, soit cinq fois moins que la moyenne établie sur les dix dernières années.

I. UNE MISSION À L'ARCHITECTURE COMPLEXE

A. L'ARTICULATION ENTRE LES RESPONSABILITÉS DE L'ETAT, DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'EUROPE EST À REPENSER

La mission « Sécurité civile » a pour objectif de regrouper et de coordonner les moyens de l'Etat qui participent à la prévention des risques majeurs et à la gestion des situations de catastrophes naturelles et industrielles.

Elle regroupe une grande partie mais non la totalité des crédits contribuant à la politique d'ensemble de sécurité civile de l'Etat. La politique transversale de sécurité civile menée par l'Etat regroupe en 2008 1,24 milliard d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et 900 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

De ce point de vue, votre rapporteur spécial se félicite de l'enrichissement du document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances, conformément à l'article 129 de la loi de finances initiale pour 2007. Les nouvelles annexes permettent de disposer de chiffres particulièrement précis quant aux contributions des divers programmes à la politique de sécurité civile.

1. Les responsabilités respectives de l'Etat et des collectivités territoriales doivent être clarifiées

Le nouveau document de politique transversale permet de constater que la contribution de l'Etat à la politique de sécurité civile est très faible par rapport à celle des collectivités territoriales. En effet, les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'élèvent à plus de 5 milliards d'euros pour 2007, dont 3,7 milliards en dépenses de fonctionnement (qui sont à 72 % des dépenses de personnel) et une part croissante, qui s'élève en 2007 à 1,3 milliard d'euros, en dépenses d'investissement.

On constate que si les dépenses de l'Etat en matière de sécurité civile sont relativement stables une fois lissées les grandes opérations ponctuelles de renouvellement de la flotte ou de son entretien, celles des collectivités territoriales ne cessent d'augmenter. Ainsi, l'augmentation du budget primitif de 2007 par rapport au compte administratif de 2006 est de 19,5 %, après une hausse de 10,2 % en 2006 et de 6,8 % en 2005.

Bien qu'un effort puisse être fait pour mutualiser les ressources humaines des SDIS, cette hausse ne résulte pas essentiellement de la politique de recrutement des SDIS, puisque les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels n'ont augmenté que de 0,8 % en 2005 et de 2,6 % en 2006.

Rappel du fonctionnement des SDIS

La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours a tracé le cadre juridique de la gestion départementalisée des moyens de secours humains, matériels et financiers des SDIS. Les transferts obligatoires ont été effectués dans le délai de cinq ans prévu par la loi et sont donc effectifs depuis le 4 mai 2001.

Le financement des SDIS par les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des départements est prévu par l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Le conseil d'administration du SDIS en fixe les montants pour les communes et les EPCI. Quant aux contributions du département, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile permet désormais au conseil général d'en fixer lui-même le montant, au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service, adopté par le conseil d'administration du SDIS.

Par ailleurs, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a prévu, pour maîtriser une évolution jugée trop forte de la dépense :

- la limitation, à compter des exercices suivants la promulgation de cette loi, du montant global de ces contributions au niveau atteint à l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation ;

- la suppression des contributions communales à compter du 1er janvier 2006, échéance reportée au 1er janvier 2008 par la loi de modernisation de la sécurité civile précitée puis de nouveau reportée au 1er janvier 2010, et leur remplacement par un prélèvement opéré sur la dotation forfaitaire et la dotation d'intercommunalité. Les conditions de la mise en oeuvre de ces dispositions font actuellement l'objet d'une expertise par les directions concernées du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (direction générale des collectivités territoriales et direction de la défense et de la sécurité civiles).

Votre rapporteur spécial tient à souligner l'accroissement de l'effort demandé aux départements. En effet, d'une part, les recettes de fonctionnement des SDIS connaissent une forte hausse : + 3,7 % en 2007 et + 5 % en 2006 et, d'autre part, la contribution des départements au financement des SDIS augmente chaque année : 48,7 % en 2005, 51,1 % en 2006 et 52,1 % en 2007. Ainsi, cette contribution représente près de 5 % des dépenses de fonctionnement des départements. La contribution des communes et des EPCI aux recettes de fonctionnement des SDIS s'élève, quant à elle, à 44,1 % en 2007. Votre rapporteur spécial s'inquiète que cette évolution ne soit difficilement soutenable financièrement pour les départements.

Contributions versées aux SDIS par les différentes collectivités de 2000 à 2007

(en millions d'euros)

Année

Département

Commune et EPCI*

Part du département (en %)

Part des communes et des EPCI*
(en %)

Evolution pour les départements (en %)

Evolution pour les communes et les EPCI*
(en %)

Evolution
du total
(en %)

2000

894

1167

43,4

56,6

14,9

78,7

44,0

2001

992

1418

41,2

58,8

11,0

21,5

17,0

2002

1147

1534

42,8

57,2

15,6

8,2

11,2

2003

1339

1553

46,3

53,7

16,8

1,3

7,9

2004

1493

1583

48,5

51,5

11,5

2,0

6,4

2005

1678

1616

50,9

49,1

11,6

2,0

6,8

2006

1848

1645

52,9

47,1

10,6

1,9

6,3

2007

1955

1656

54,1

45,9

5,8

0,7

3,4

Source : ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

Si les efforts déjà entrepris pour le regroupement des casernes doivent se poursuivre, il faut surtout signaler les conséquences pour les finances départementales des mesures prises pour revaloriser le métier de sapeur-pompier. Ainsi, par exemple, la loi du 13 août 2004 de modernisation de sécurité civile a apporté des améliorations au statut des sapeurs-pompiers en fin de carrière, ce qui pèse nécessairement sur les dépenses de personnel des SDIS.

Afin de contrôler l'évolution globale des dépenses de la politique de sécurité civile, la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile a assigné à l'Etat de nouvelles fonctions dans le cadre de la politique de sécurité civile : « L'Etat est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne les moyens ». Afin de remplir cette fonction, la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) a mis en place une Conférence nationale des services d'incendie et de secours ainsi qu'un outil de recueil statistique relatif à l'activité des SDIS, dénommé « infosdis », qui devrait permettre d'améliorer les informations disponibles, notamment en matière de coûts, et de diffuser les bonnes pratiques. Par ailleurs, les 28 indicateurs nationaux des SDIS, en cours d'élaboration par la DDSC, devraient permettre une meilleure gestion de la performance.

Les données fournies à votre rapporteur spécial pour 2007 indiquent que 64 %, soit une large majorité, des actions des SDIS concernent les secours à victime, hors cas d'incendie. Cette évolution du métier de sapeur-pompier doit donc mener à une nécessaire réflexion sur l'amélioration de l'articulation entre le service rendu par les sapeurs-pompiers et ceux des acteurs du service public de santé. En effet, il faut veiller à ce que les services médicaux d'urgence, qui relèvent de la solidarité nationale et donc de la responsabilité de l'Etat, soient maintenus, parallèlement à la présence des sapeurs-pompiers.

Enfin, la question de la participation des communes au financement des SDIS doit être réglée afin de clarifier le partage des responsabilités. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoyait la suppression des contingents communaux et intercommunaux, parallèlement au transfert d'une partie de leur dotation globale de fonctionnement aux départements. L'application de cette disposition, prévue pour entrer en vigueur en 2006, a été repoussée en 2008 puis en 2010. Actuellement, les contributions des communes et des EPCI sont plafonnées et n'évoluent qu'en fonction de l'inflation. Cette situation instable devra être clarifiée, suite à la concertation en cours entre l'Association des départements de France et l'Association des maires de France.