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Projet de loi de finances pour 2008 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 15 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le compte spécial « Développement agricole et rural », et l'article 41 rattaché.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que 3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,8 milliards d'euros en crédits de paiement avaient été demandés, en 2008, pour la mission « Agriculture » et que la moitié de ces montants correspondait à des dépenses d'intervention. Il a souligné que ces crédits devaient être comparés aux 10 milliards d'euros de cofinancements communautaires annuellement perçus dans le cadre de la PAC et aux 3,8 milliards d'euros de dépenses fiscales qui concouraient aux programmes de la mission.

Les points saillants à relever en 2008 étaient l'encouragement de l'agriculture durable, la politique de soutien à la pêche, la gestion des aléas, notamment à travers le développement de l'assurance récolte, et la maîtrise des effectifs du ministère, qui s'était fixé un objectif de 2 départs en retraite sur 3 non remplacés parmi les personnels administratifs.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite estimé que la tâche du ministre de l'agriculture ne serait pas aisée, tant la situation budgétaire de son ministère était dégradée. Il a précisé que les reports de charges sur la seule mission « Agriculture » passaient de 678 millions d'euros fin 2006 à 1,17 milliard d'euros fin 2007, ce qui équivalait à 40 % des crédits demandés pour 2008.

Revenant en détail sur chaque programme, il a mentionné que le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » regroupait 37 % des crédits de la mission et était composé à 91 % de dépenses d'intervention. Il a précisé que ce programme mettait notamment en oeuvre des actions correspondant au « second pilier » de la PAC, dans le domaine du développement rural, puis a brièvement décrit les principaux crédits demandés, s'agissant notamment des mesures agro-environnementales, des aides à l'installation, à la modernisation des exploitations ou à la cessation d'activité et de la politique de la pêche.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a estimé que certains dispositifs du programme fonctionnaient souvent selon une logique de « guichet » et jugé indispensable de limiter le recours à de tels mécanismes, ainsi que de les assortir de conditions d'octroi plus rigoureuses, et donc de dotations budgétaires mieux calibrées.

Il a enfin mentionné, au titre des opérateurs du programme, que les Haras nationaux voyaient leur subvention pour charges de service public baisser de 2,5 millions d'euros à périmètre constant, ce qui semblait les inciter à dynamiser leur politique de cessions immobilières, orientation qu'il conviendrait de confirmer au cours d'une audition de suivi au premier trimestre 2008, portant sur le rapport de contrôle qu'il avait déposé en novembre 2006.

Après avoir rappelé que le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » était le pendant national des aides communautaires du premier pilier de la PAC, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a souligné que les crédits finançant les dépenses d'intervention des offices agricoles accusaient une baisse de 67 millions d'euros par rapport à 2007. Il a toutefois précisé que cette baisse n'était qu'apparente, puisque la dotation des offices serait complétée en cours d'année, selon le projet annuel de performances pour 2008, « grâce à la cession d'actifs patrimoniaux inemployés de ces établissements ».

Il a expliqué que cette cession d'actifs concernait la vente de deux immeubles constituant le siège de l'ancien Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) et que le produit minimal attendu de la vente était estimé à 50 millions d'euros. Il a considéré que cette opération était contestable, dans la mesure où elle ne bénéficierait probablement pas de l'expertise de France Domaine ou d'une structure de portage spécialisée telle que la SOVAFIM et faisait alors courir le risque de réaliser une mauvaise vente à un établissement public industriel et commercial de l'Etat.

Il s'est, en outre, interrogé sur le point de savoir si les autres services de l'Etat avaient été avisés des projets de vente et si l'immeuble pouvait correspondre aux besoins immobiliers de certains ministères.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a enfin jugé nécessaire d'éviter que l'opération, destinée, à ce stade, à financer des dépenses d'intervention, ne conduise à couvrir des dépenses de fonctionnement courant par des recettes d'investissement, et à financer des dépenses récurrentes par des recettes exceptionnelles.

Au titre du programme 227, il a également mentionné deux sous budgétisations, à savoir l'absence de dotation au Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) et l'absence de crédits pour faire face aux refus d'apurement communautaire. Il a précisé que la non-inscription en loi de finances initiale de crédits consacrés aux refus d'apurement était traditionnellement motivée par la forte incertitude qui pesait sur les montants que l'Etat aurait à acquitter à ce titre et par le « signal négatif » que l'inscription de tels crédits constituerait aux yeux de la Commission européenne. Il a mentionné que l'enquête que la commission avait confiée pour 2008, en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la Cour des comptes sur ce sujet permettrait sans doute d'analyser ces points en détail.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les crédits du programme 149 « Forêt » servaient majoritairement à subventionner des opérateurs, et notamment à payer le « versement compensateur » à l'Office national des forêts (ONF). Il a précisé qu'il en résultait une gestion contrainte et l'absence de marges de manoeuvre substantielles pour le responsable de programme.

S'agissant du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », il a observé qu'il achevait de concentrer les dépenses de personnel de la mission en se voyant rattacher, en 2008, les moyens des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, auparavant inscrites au programme 154. Il s'est félicité de ce que le programme traduise un effort réel de maîtrise des dépenses de personnel.

Rappelant que le programme 215 subventionnait l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale (AFICAR), à hauteur d'1,4 million d'euros, il a précisé que la commission s'était montrée sceptique au moment de la création par la loi sur le développement des territoires ruraux de cette agence et que ce scepticisme se renforçait à la lecture du projet annuel de performances.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a, en effet, estimé que les actions menées par l'agence ne correspondaient pas à ce qu'il pensait être le « coeur de métier » du ministère de l'agriculture et de la pêche, ministère qui, compte tenu de la relative « disette » budgétaire qu'il traversait, devrait s'abstenir de « saupoudrer » des crédits au profit de telles structures.

Il a, en conséquence, proposé de transférer par amendement la subvention prévue pour l'AFICAR vers le programme 227, afin d'y inscrire des crédits au profit du FNGCA.

Concernant le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », il a souligné que les prévisions de recettes ne prenaient pas en compte les effets du déplafonnement, au 1er janvier 2008, de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles. Il a ajouté qu'une justification au premier euro plus circonstanciée permettrait de s'assurer que les crédits allaient aux actions de développement agricole plutôt qu'aux structures.

Sous ces réserves, il a recommandé l'adoption des crédits de la mission, ainsi modifiés, du compte spécial, et de l'article 41 rattaché, relatif au plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture.

M. Jean Arthuis, président, a souscrit à l'analyse du rapporteur spécial concernant les recettes tirées de la vente du siège de l'ONIC et jugé qu'elles devaient être affectées à des opérations en capital. Il s'est également interrogé sur les conséquences, pour les Haras nationaux, des réductions de crédits votées à l'initiative de la commission au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que la situation des Haras pourrait utilement faire l'objet d'une audition de suivi de son rapport de contrôle au premier trimestre 2008.

M. Adrien Gouteyron s'est félicité de la convergence de vues qui caractérisait les rapporteurs spéciaux de la commission quant à la gestion de l'immobilier de l'Etat et de ses opérateurs. Il s'est, par ailleurs, étonné des sous-budgétisations relevées par le rapporteur spécial, s'agissant en particulier du FNGCA, avant de l'interroger sur les crédits consacrés à la gestion des aléas économiques et sanitaires.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que le programme 227 comportait une action 2 « Gestion des aléas de production », dotée de 41 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 60 millions d'euros en crédits de paiement, consacrés notamment à l'assurance récolte. Il a, par ailleurs, précisé que le projet de loi de finances pour 2008 ne prenait pas en compte l'incidence budgétaire des mesures de soutien à la pêche récemment annoncées.

M. Gérard Longuet s'est interrogé sur la stratégie poursuivie par le gouvernement en matière de maîtrise des pollutions d'origine agricole, sur l'impact budgétaire de la politique de défiscalisation des biocarburants et évoqué les conséquences potentielles de la hausse du prix des céréales.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que l'action menée dans le cadre du plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) était en voie d'extinction, dans la mesure où les autorités communautaires imposaient de limiter ces mesures dans le temps. Il a également fait valoir qu'un plan « Nitrates » était amorcé en Bretagne, auquel le ministère de l'agriculture et de la pêche contribuerait pour un montant de 68 millions d'euros sur 5 ans.

M. Adrien Gouteyron a rappelé que ce plan avait pour objet de se prémunir contre des sanctions pécuniaires potentiellement lourdes de la part des autorités communautaires.

Un débat s'est ensuite ouvert sur la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) et sur le caractère « biodégradable » de toute fiscalité écologique, paradoxe relevé par le rapporteur général dans son dernier rapport d'information préalable au débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Puis la commission a adopté un amendement tendant à transférer 1,4 million d'euros inscrits à l'action 4 du programme 215, constituant la subvention pour charges de service public de l'AFICAR, vers l'action 2 du programme 227, afin d'inscrire une dotation au Fonds national de garantie des calamités agricoles.

Elle a alors adopté les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ainsi modifiés, les crédits du compte spécial « Développement agricole et rural », ainsi que l'article 41 rattaché.

Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.