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Projet de loi de finances pour 2008 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

22 novembre 2007 : Budget 2008 - Budget annexe - Publications officielles et information administrative ( rapport général - première lecture )

 

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO

1. Hydraulique agricole : des crédits suffisants ?

L'action 1 « Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux » consacre, via des subventions aux collectivités territoriales ou aux associations syndicales autorisées (ASA), le développement de l'hydraulique agricole (14,16 millions d'euros en AE et 12,592 millions d'euros en CP).

Ces financements visent à créer des ouvrages hydrauliques (modernisation des réseaux d'irrigation, barrages, retenues de substitution), notamment dans le cadre du plan de gestion de la rareté de la ressource en eau décidé à la suite de la sécheresse de 2005.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur le caractère suffisant de ces dotations, compte tenu du fait que les reports de charges à fin 2007 intéressant l'hydraulique agricole sont estimés à 38,7 millions d'euros et que l'année 2008 devrait voir la réalisation des premiers travaux, au terme des études préliminaires achevées en 2007.

Selon les informations qui lui ont été transmises par le ministère, le calibrage des crédits de paiement pour 2008 prévoit une consommation de 59 % de leur montant aux fins de couvrir les autorisations d'engagement antérieures à 2006, à 27 % pour couvrir les AE 2007 et à 14 % pour couvrir les AE 2008.

2. Les aides à l'installation, à la modernisation ou à la cessation d'activité

Les actions 3 « Appui au renouvellement des exploitations agricoles » et 4 « Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions » portent plusieurs dispositifs d'appui à l'installation des jeunes agriculteurs, de modernisation des exploitations et d'aide à la cessation d'activité.

Les plus significatifs sont :

1) l'indemnité viagère de départ (60 millions d'euros en CP sur l'action 3), ne comptant plus de nouveaux entrants depuis 1990 et dont la charge annuelle baisse de 6 % ;

2) les charges de bonification de prêts au profit des jeunes agriculteurs et des autres exploitants (63,46 millions d'euros en AE et 57 millions d'euros en CP sur l'action 3), ainsi que de prêts spéciaux de modernisation et de prêts aux coopératives pour l'utilisation de matériels agricoles (3,6 millions d'euros en AE et 43 millions d'euros en CP sur l'action 4) ;

3) la dotation aux jeunes agriculteurs (dotation en capital de 16.700 euros en moyenne par exploitant, cofinancement communautaire inclus, pour laquelle 52,1 millions d'euros en AE et 59,65 millions d'euros en CP sont demandés en 2008, sur l'action 3) ;

4) le plan pour la modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) et le plan végétal pour l'environnement10(*) (PVE), qui requièrent 60 millions d'euros en AE et 56 millions d'euros en CP en 2008 (action 4) ;

5) le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), auquel 34 millions d'euros de CP sont consacrés en 2008 (action 4).

Votre rapporteur spécial ne conteste pas le bien fondé de ces dispositifs, mais souhaite attirer l'attention sur la logique de « guichet » qui peut présider au fonctionnement de certains d'entre eux. C'est en partie cette logique de guichet qui contribue, dans une situation budgétaire caractérisée par des marges de manoeuvre singulièrement limitées, à l'accroissement des reports de charges constaté en 2007.

Dans le cadre du PMBE, la conjoncture favorable dans le secteur de l'élevage, combinée au caractère très attractif des mesures (jusqu'à 40 % de subvention des investissements), a suscité 18.000 demandes d'aides que l'insuffisance des dotations budgétaires en 2007 n'a pas permis d'honorer en totalité. Une « file d'attente » s'est ainsi constituée, qui devrait générer un besoin supplémentaire en AE de l'ordre de 60 millions d'euros fin 2007.

De manière analogue, l'interruption fin 2006 des aides au titre du PMPOA a incité les ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement à assouplir leurs conditions d'octroi11(*) afin d'en faire bénéficier un maximum d'agriculteurs. 11 millions d'euros d'AE supplémentaires seront nécessaires fin 2007 pour couvrir le ressaut de candidatures suscité par cette mesure, auxquelles pourraient s'ajouter 25 millions d'euros supplémentaires en CP, en raison de l'accélération des travaux réalisés dans le cadre du plan.

Cela étant posé, et dans un contexte d'extinction progressive de plusieurs dispositifs de ce type (PMPOA notamment), il semble indispensable à votre rapporteur spécial de limiter leur utilisation et, en tout état de cause, de l'assortir de conditions d'octroi plus rigoureuses et de dotations budgétaires mieux calibrées.

3. Les mesures agro-environnementales

Avec 58,6 % des crédits de la mission, l'action 5 « Mesures agro-environnementales et territoriales » rassemble les dispositifs d'intervention les plus significatifs au plan budgétaire.

L'indemnité compensatrice de handicap naturel (ICHN) vise le maintien des exploitations dans les zones rurales défavorisées (notamment de montagne). Elle concerne 101.000 agriculteurs et requiert 232,3 millions d'euros en AE et en CP pour 2008.

La prime herbagère agro-environnementale (PHAE), dotée de 457 millions d'euros en AE et 122 millions d'euros en CP, a pour objet de soutenir la gestion extensive des prairies et de maintenir l'ouverture des milieux en dynamique de déprise. Votre rapporteur spécial précise que la différence importante constatée entre AE et CP résulte du démarrage de nouveaux engagements dans le cadre de la mise en oeuvre du deuxième Règlement de développement rural, qui correspond au cadre financier 2007-2013 de l'Union européenne.

Il observe, à ce titre, que l'enveloppe attribuée à la France au sein de ce cadre financier est en diminution de 16 % en moyenne annuelle par rapport à la programmation 2000-2006, soit 130 millions d'euros de moins par an. Il conviendra donc de s'assurer qu'en exécution, les crédits demandés pour 2008 auront été suffisants pour compenser cette diminution du cofinancement communautaire.

L'action 5 porte, par ailleurs, la mesure rotationnelle12(*) (4,46 millions d'euros de CP) et les contrats territoriaux d'exploitation (CET, 11,73 millions d'euros en CP) et contrats d'agriculture durable (CAD, 44,1 millions d'euros en CP).

Votre rapporteur spécial note enfin que plusieurs des dispositifs précédemment évoqués, s'ils sont d'ores et déjà éteints ou prennent fin en 2007 ou 2008, engendreront des dépenses parfois importantes à moyen ou long terme. Il en va ainsi de six mesures retracées dans le tableau qui suit.

La « rémanence » budgétaire des aides agricoles

Mesure

Crédits demandés en 2008

Extinction

Dépenses jusqu'à extinction

Indemnité viagère de départ

60 millions d'euros

2046

600 millions d'euros

Charges de bonification des prêts spéciaux de modernisation (PSM)

38 millions d'euros

2016

255 millions d'euros

PMPOA

33,97 millions d'euros

2011

110 millions d'euros

Aide au boisement des terres agricoles

2,4 millions d'euros

2019

6 millions d'euros

CTE et CAD

55,82 millions d'euros

2011

128 millions d'euros

Mesure rotationnelle

4,46 millions

2012

22 millions d'euros

Source : commission des finances, d'après les auditions de votre rapporteur spécial

* 10 Le PVE vise notamment à optimiser l'utilisation de produits phytosanitaires ou à limiter l'usage des fertilisants.

* 11 Les éleveurs ont été déclarés éligibles sous réserve de déposer un simple « pré-dossier » à compléter début 2007.

* 12 Jugé peu incitatif, notamment dans le secteur des grandes cultures, ce dispositif s'interrompt en 2008.