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Projet de loi de finances pour 2008 : Travail et emploi

 

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 33

TRAVAIL ET EMPLOI

Rapporteur spécial : M. Serge DASSAULT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 189, 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 (2007-2008)

Les principales observations de votre rapporteur spécial

1. LES CRÉDITS

1.1 Les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 12,32 milliards d'euros de crédits de paiement.

En baisse de 2,7 % par rapport à 2007 (12,64 milliards d'euros), le périmètre budgétaire de la mission « Travail et emploi » ne reflète cependant qu'un quart des dépenses globales de l'Etat au titre de la politique de l'emploi. Doivent être pris en compte :

- les dépenses fiscales pour un montant de 9,6 milliards d'euros, au lieu de 8,32 milliards d'euros pour 2007;

- les crédits budgétaires relevant d'autres missions pour un montant de 1,49 milliard d'euros, qui concourent à la politique de l'emploi au titre d'exonérations ou de réductions ciblées de cotisations sociales ;

- et les allègements généraux de cotisations patronales, comptabilisés au titre de la loi de financement de la sécurité sociale, pour un montant estimatif de 26,85 milliards d'euros, y compris les dispositions relatives aux heures supplémentaires de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).

1.2 Au total, la politique de l'emploi mobilise 50,2 milliards d'euros pour 2008. Par rapport aux prévisions pour 2007 (42 milliards d'euros), l'augmentation est de près de 20 %. Participent donc en grande partie à cette dynamique les dépenses liées à la loi TEPA. Les estimations relatives aux heures supplémentaires (5,530 milliards d'euros) se décomposent pour 400 millions d'euros en déduction d'impôt sur le revenu et 5,13 milliards en exonération de cotisations sociales.

1.3 La mission « Travail et emploi » représente en termes d'emploi 10.186 ETPT (10.437 en 2007) qui figurent en totalité sur le programme « support » n° 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi »). Celui-ci s'inscrit dans une baisse conjuguée des effectifs (- 2,4 %) et de son budget (- 1,3 %)

1.4. En outre, il convient de prendre en compte les emplois des principaux opérateurs, dont le nombre excède 41.000 ETPT, soit près de quatre fois plus que les ETPT directement requis par la mission.

1.5 Pour répondre aux observations de votre rapporteur spécial, et au souci de lisibilité des actions dans le domaine de l'emploi, d'amélioration des marges de manoeuvre en matière de fongibilité et d'efficacité administrative, une nouvelle maquette budgétaire comportant deux programmes au lieu de trois est proposée pour l'examen du projet de loi de finances pour 2008 :

- le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » ;

- le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi ».

1.6 La mission ainsi « remodelée » s'inscrit dorénavant dans une double compétence interministérielle. La conduite des programmes 102 et 103 relèvera du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, tandis que le ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité conserve les programmes 111 et 155. Cette répartition, à laquelle souscrit votre rapporteur spécial, découle du rapprochement de la politique de l'emploi et du pilotage de l'économie voulu par le gouvernement.

*

2. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

2.1 Les moyens de l'emploi sont disséminés et ne trouvent pas leur pleine lisibilité dans la mission « Travail et emploi ». Votre rapporteur spécial regrette le caractère parcellaire de cette présentation des crédits et considère que ce cloisonnement entre la mission, la sécurité sociale et la dépense fiscale nuit au contrôle comme au pilotage des politiques publiques.

2.2 Votre rapporteur spécial regrette l'absence de toute présentation stratégique à l'échelle de la mission. Or, plus que la dépense publique et l'endettement corrélatif, il considère que l'assouplissement du droit du travail est un facteur primordial de soutien aux entreprises et, partant, de création d'emploi.

2.3 Les aides dans le secteur de la restauration sont peu créatrices d'emploi : la prorogation de l'aide à ce secteur ne présente pas de « retour sur investissement » évaluable en termes de créations nettes d'emplois.

2.4 Le bilan de la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 conduit votre rapporteur spécial à soutenir la baisse annoncée des contrats aidés en 2008 dans le secteur non marchand (230.000 au lieu de 345.000). Il approuve, à ce titre, l'économie réalisée par la suppression du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise qui n'a pas fait la preuve de son efficacité. Il appelle tout particulièrement à un redéploiement des moyens en faveur du secteur marchand et à une simplification du système autour, le cas échéant, du futur « contrat unique d'insertion ».

2.5 Les dispositifs destinés à favoriser l'insertion dans le monde du travail sont trop nombreux, trop coûteux et surtout trop conjoncturels... Votre rapporteur spécial estime qu'une action dans le long terme nécessite une démarche qualitative forte en amont qui pourrait consister en un rehaussement de 16 ans à 18 ans de l'âge limite de la formation obligatoire.

2.6 La fusion de l'ANPE et de l'Unédic répond à un souhait formulé par votre commission et doit faire l'objet d'un examen par le Parlement en 2008. Votre rapporteur spécial se montrera particulièrement vigilant sur les conditions nouvelles de gouvernance de la future entité, ainsi que l'impact budgétaire du rapprochement.

2.7 Les dépenses « de guichet » rendent l'exercice de prévision difficile et altère la sincérité budgétaire. La prévision de dépense sur le contrat d'accompagnement à l'emploi (CAE) pourrait s'avérer sous-budgétisée de l'ordre de 250 millions d'euros pour 2008. Votre rapporteur souligne la nécessité d'introduire un encadrement administratif plus rigoureux dans l'ouverture des droits.

*

2.8 Au final, votre rapporteur spécial a acquis la conviction personnelle qu'une diminution progressive du niveau des exonérations assortie d'un assouplissement du droit du travail favoriserait plus certainement l'embauche qu'un « empilement d'aides », coûteux et peu efficace.

2.9 Il appelle de ses voeux une évolution de la structure des prélèvements sociaux (« coefficient emploi activité ») qui valorise le travail tout en améliorant la compétitivité.

*

3. LA PERFORMANCE

3.1 Les exonérations générales de charges sur les bas salaires ont été transférées en 2006 à la sécurité sociale sans évaluation de cette politique depuis. Le faible nombre d'emplois créé par les récentes aides dans la restauration devrait inciter à réviser une politique systématique de baisse du coût du travail. Aujourd'hui, une diminution progressive du niveau et du coût des exonérations est probablement souhaitable

3.1 Les dépenses fiscales (9,6 milliards d'euros pour 2008) doivent faire l'objet d'une analyse systématique de leur performance, qui permettrait ainsi de porter une analyse sur l'opportunité de leur maintien. La prime pour l'emploi (PPE), dont l'objet est de favoriser le retour à l'emploi salarié, constitue le premier poste de dépense fiscale (4,23 milliards d'euros pour 2008). Or, l'indicateur destiné à mesurer la part des bénéficiaires de la PPE précédemment au chômage ou inactifs ne sera pas renseigné avant 2009 !

3.2 Votre rapporteur spécial constate, qu'en dépit du dynamisme indiscutable de la croissance dans les secteurs de la restauration et des services à la personne, l'indication d'un taux de croissance ne suffit pas à établir un lien de causalité entre le volume des aides de l'Etat et le nombre des créations nettes d'emplois qui n'auraient pas eu lieu sans ces dispositifs.

*

L'absence de toute base d'évaluation doit être considérée comme une lacune majeure dans le pilotage des politiques publiques.

*

3.3 La mesure de la performance des contrats aidés a été particulièrement améliorée et rationalisée autour de deux indicateurs, bien renseignés, relatifs aux taux d'insertion dans l'emploi durable, 6 mois et 18 mois après la sortie des contrats aidés CIE et CAE, contrats d'avenir et CI-RMA. Ces indicateurs montrent le décrochage très net en défaveur des contrats du secteur non marchand dans l'insertion dans un emploi durable (moins de 30 % contre 50 % dans le secteur marchand).

* *

*

Pour conclure, le projet de loi de finances pour 2008 est un budget de transition car :

- le pilotage de la mission connaît une profonde réorganisation ;

- la fusion ANPE - Unédic interviendra dans le courant de l'exercice budgétaire ;

- l'évaluation et la réforme des contrats aidés restent à faire.

Il s'inscrit également dans la continuité :

- par la recherche de simplification des aides ciblées (SEJE, contrats de professionnalisation, services à la personne, allocation équivalent retraite...) pour une économie cumulée de 323,2 millions d'euros ;

- mais aussi par la prorogation, bien que plafonnée aux 30 premiers salariés, de l'aide au secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR) pour un montant de 555 millions d'euros, en attendant une éventuelle décision européenne sur l'application d'un taux de TVA réduit.

CHAPITRE PREMIER LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI », UN BUDGET 2008 DE TRANSITION

I. UN OBJECTIF POLITIQUE MAJEUR, LA REVALORISATION DU TRAVAIL ET LE RETOUR AU PLEIN EMPLOI POUR 2012

A. LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT

Le chômage recule depuis début 2006 et s'élève à 8,1 % de la population active au deuxième trimestre 2007, soit 2,2 millions de personnes1(*). Après avoir été stable en 2004, le taux de chômage a augmenté, passant de 8,9 % de la population active à 9,1 % au premier trimestre 2006, avant de baisser régulièrement.

Cette embellie ne masque pourtant pas les nombreuses faiblesses du marché de l'emploi. Ainsi, le chômage des personnes sans diplôme est en hausse, le taux d'emploi stagne à 50,9 % - ce qui signifie que l'emploi n'a pas progressé plus vite que la population - l'emploi non-salarié et le sous-emploi s'accroissent. La baisse du taux d'activité des hommes, du fait du vieillissement démographique, est compensée par une amélioration de l'entrée dans la vie active des femmes. Enfin, le taux de chômage de la zone euro s'établit à 6,9 %.

Dans ce contexte, les objectifs du gouvernement sont clairs et ambitieux. Il s'agit, d'ici la fin du quinquennat, d'atteindre le plein-emploi, soit un taux de chômage de 5 %, et de rapprocher le taux d'emploi de 70 %. Le Président de la République a fait de la question de l'emploi, le chantier prioritaire de son mandat, plaçant le travail au centre des politiques sociales et de réinsertion.

La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) procède d'un premier mouvement de réforme : la défiscalisation des heures supplémentaires pour les salariés et l'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA).

Cette première impulsion ouvre la voie à une « feuille de route » présidentielle d'ores et déjà définie et annoncée2(*) :

- la modernisation du service public de l'emploi par la fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC pour laquelle un projet de loi doit être déposé en ce sens en décembre 2007 ;

- l'évaluation des contrats aidés en 2008 et leur réforme au moyen du futur « contrat unique d'insertion » ;

- la valorisation du travail notamment par le développement et la professionnalisation des services à la personne ;

- le renforcement de la formation professionnelle des jeunes et des adultes.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2008 comporte un volet important de modifications de mesures relatives à la politique de l'emploi :

- la fusion du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE) avec le contrat initiative emploi (CIE) ;

- la suppression des exonérations de cotisations sociales patronales spécifiques attachées aux contrats de professionnalisation ;

- la suppression des aides au remplacement de salariés partis en formation ou en congé maternité ou d'adoption ;

- la réforme des aides aux prestataires de services à la personne intervenant auprès de publics « non fragiles » ;

- la prorogation des aides à l'emploi en faveur des employeurs du secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR) ;

- la suppression de l'allocation équivalent retraite (AER) ;

- la modification du régime des exonérations en faveur des zones de revitalisation rurales (ZRR) et des zones de redynamisation urbaines (ZRU) ;

- et la contribution du Fonds unique de péréquation (FUP) au financement de l'allocation de fin de formation pour un montant de 200 millions d'euros.

Ces mesures ont principalement pour objet de simplifier les dispositifs d'exonérations sociales ciblées et de produire une économie cumulée de 323,2 millions d'euros. En revanche, la prorogation de l'aide au secteur HCR, bien que plafonnée, présente un coût estimé à 555 millions d'euros.

C'est pourquoi, votre rapporteur spécial considère le projet de loi de finances pour 2008 comme un « budget de transition » pour la politique de l'emploi. En effet, hormis la baisse annoncée du nombre de contrats aidés corrélative à l'hypothèse d'une amélioration du marché du travail et l'intégration du coût des heures supplémentaires de la loi TEPA, l'essentiel des réformes annoncées - la constitution d'un service de l'emploi unifié et la réforme du contrat unique d'insertion - ne trouveront leur traduction budgétaire qu'en 2009, au mieux.

Le projet de loi de finances pour 2008 s'inscrit ainsi dans une continuité budgétaire « contrainte ». La question que pose votre rapporteur spécial porte principalement sur l'efficience des politiques engagées en faveur du travail et de l'emploi eu égard aux montants des crédits affectés. L'obligation de résultat pesant sur le gouvernement doit s'appliquer à la réalisation des objectifs annoncés, la baisse du chômage et la valorisation du travail, qu'à la justification budgétaire de toutes les actions menées. Mais elle doit surtout veiller à l'équilibre des finances publiques et à la mise en oeuvre du désendettement de l'Etat, trop longtemps différé.

* 1 Taux de chômage en France métropolitaine au sens du bureau international du travail (BIT) évalué sur la base de l'enquête Emploi rendue publique par l'INSEE le 12 novembre 2007, ce taux est de 8,4 % pour l'ensemble métropole-DOM.

* 2 Allocution du Président de la République du 2 octobre 2007, à Dijon, sur la réinsertion par le travail.