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Projet de loi de finances pour 2008 : Travail et emploi

 

E. ARTICLE 56 RATTACHÉ : PROROGATION DES AIDES À L'EMPLOI EN FAVEUR DES EMPLOYEURS DU SECTEUR DES HÔTELS, CAFÉS ET RESTAURANTS

Commentaire : le présent article propose de proroger l'aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR) dans la limite des 30 premiers salariés afin de placer l'aide en-deçà du seuil de minimis fixé par la réglementation européenne en matière d'aide d'Etat.

1. Le contexte du « Plan de développement et de modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurants »

Un « Plan de développement et de modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurants » a été négocié par l'Etat auprès des organisations patronales sous la forme d'un « Contrat de croissance entre les organisations patronales et l'Etat en faveur de l'emploi et de la modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurant », signé le 17 mai 2006.

Ce document retrace les engagements de l'Etat et des organisations signataires, sans qu'on puisse véritablement parler de réciprocité. L'Etat s'engage à « poursuivre les négociations avec l'Union européenne pour obtenir un taux de TVA de 5,5 % en faveur de la restauration » et, dans cette perspective renouvelée, a pris diverses mesures en faveur du développement du secteur, qui s'articulent autour de six « volets » que contient le plan34(*). Le premier volet prévoit, pour 2007, la prorogation et l'augmentation de l'aide à l'emploi instaurée par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement.

Rappel des suites de l'engagement présidentiel de baisse de la TVA

M. Jacques Chirac, alors, président de la République avait pris l'engagement, en 2002, lors de la campagne présidentielle, de ramener le taux de la TVA dans le secteur de la restauration de 19,6 % à 5,5 %.

Or, la réglementation européenne n'a pas permis de respecter immédiatement cet engagement. Certes, une proposition de directive du 25 juillet 2003, modifiant la sixième directive du Conseil 77/88/CEE du 17 mai 1997, tend notamment à inclure les services de restauration parmi les services susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de TVA, mais son adoption suppose un vote à l'unanimité du Conseil, difficile à obtenir.

Dans l'attente, une aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (secteur HCR) a été introduite en application de l'article 10 de la loi n° 2004-804 relative au soutien à la consommation et à l'investissement.

Cette aide, initialement applicable pour les périodes d'emploi effectuées du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2005, a été reconduite en 2006 par l'article 160 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

2. Le dispositif existant

En application de l'article 10 de la loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement et du décret n° 2004-1239 du 22 novembre 2004, trois aides pour le secteur HCR ont été mises en place :

- une aide forfaitaire de 114,40 euros par équivalent temps plein (ETP) aux employeurs de personnel des hôtels, cafés et restaurants, hors restauration collective pour les salariés payés au SMIC ;

- une aide représentant une fraction de 143 euros par ETP dont la rémunération est supérieure au SMIC, fraction dont le niveau dépend de l'activité principale exercée par l'employeur. En effet, la restauration emportée et les prestations de logement de l'hôtellerie étant déjà taxée à 5,5 %, ces activités n'auraient pas vocation à profiter de la baisse de la TVA attendue par le secteur. A ce titre, la restauration traditionnelle ne subit donc ici aucune proratisation. ;

- une aide aux travailleurs non salariés qui prennent en charge les cotisations vieillesse, invalidité et décès de leur conjoint collaborateur. Le montant de cette aide est égal à la moitié de la cotisation minimale annuelle.

L'aide au secteur HCR a été initialement autorisée pour la période du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2005, a été prorogée une première fois, à titre exceptionnel, dans le cadre des lois de finances pour 2006, puis augmentée pour 2007.

En conséquence, le décret du 15 mai 2007 a fixé l'augmentation de l'aide de 114,40 euros à 180 euros pour la restauration de type traditionnel (soit une augmentation de plus de 57 % pour presque la moitié des effectifs concernés). Ce décret à également étendu l'aide attribuée au niveau du SMIC aux rémunérations allant jusqu'à SMIC + 3 %.

Le décret du 3 mai 2007 : « aide extras » = 1,5 euro par heure de travail et limité à 540 euros par année civile. Cette aide est attribuée à condition que l'emploi soit déclaré par l'employeur au moyen d'un titre emploi-entreprise (entreprise dont les effectifs ne peuvent être supérieurs à dix ou qui emploient des salariés dont l'activité dans la même entreprise n'excède pas cent jours, consécutifs ou non, par année civile.

*

Dans le budget 2007, 546 millions d'euros étaient budgétés au titre de cette aide. En ajoutant les autres dispositifs en faveur de la restauration, notamment l'exonération de l'avantage en nature des repas dans les hôtels, cafés et restaurants, l'effort budgétaire de l'Etat représentait 697 millions d'euros de crédits en 2007.

3. Le droit proposé

Le présent article prévoit de proroger l'aide, sans limitation de durée, dans la limite des 30 premiers salariés afin de placer l'aide en-deçà du seuil de minimis fixé par la réglementation européenne en matière d'aide d'Etat.

Il s'agit pour le gouvernement de pérenniser l'aide tout en tirant les conséquences de la décision de la Commission européenne35(*). Ainsi, le projet de loi de finances prévoit une aide au secteur sans limitation de durée, mais plafonnée.

Auparavant, cette aide n'était accordée que pour une période d'un an, et devait être soumise à l'approbation de l'Union européenne. La Commission a strictement limité son autorisation à l'année 2007, soulignant que cette limitation constituait  « la raison principale » de son agrément.

C'est pourquoi, le plafonnement de l'aide, en application du droit européen de la concurrence36(*), est destiné à assurer la sécurité juridique du dispositif. Concrètement, la loi de finances pour 2008 plafonne à 30 salariés l'aide qui peut être reçue par une unique entreprise au titre des aides à la restauration: cette disposition garantit que les versements maximum n'excèdent pas 200.000 euros sur trois ans, par entreprise.

Calcul de l'aide plafonnée aux 30 premiers salariés

Le décret du 15 mai 2007 prévoit une aide de 180 euros pour la restauration de type traditionnel. Ainsi pour une entreprise de 30 salariés à temps plein dans ce secteur, le calcul est le suivant :

30 x 180 =  5.400 euros par mois

Soit : 5.400 x 12 = 64.800 euros par an

Soit : 64.800 x 3 = 194.400 euros pour trois ans

Ce montant demeure sous le seuil de 200.000 euros sur trois ans du règlement de minimis. Ainsi, dans le cas du montant maximal d'aide versée (une entreprise de restauration de type traditionnel ayant plus de 30 ETP), le plafonnement aux 30 premiers salariés maintient l'aide sous le seuil de 200.000 euros.

4. L'appréciation du dispositif

D'emblée, l'aide continuera de bénéficier à la très grande majorité des entreprises de la branche sans limitation puisque seulement 1 % des entreprises éligibles ont plus de 30 salariés à temps plein. En revanche, celles-ci emploient près de 20 % des salariés du secteur.

L'INSEE dénombre environ 215.000 entreprises éligibles à l'aide. D'après le bleu « Travail et emploi », la dépense au titre de l'aide s'établirait en 2008 à 556 millions d'euros au titre de 364.547 équivalents temps plein percevant une prime moyenne de 124,1 euros par mois, soit un montant équivalent aux dépenses prévue pour 2007.

Le gouvernement ne propose donc pas une économie mais une simple modification de la « voilure » du dispositif, au détriment des grandes entreprise et groupes de restauration.

Ainsi, il convient de souligner qu'en fonction de la forme juridique des « grandes enseignes », l'application du plafonnement pourrait créer des disparités de traitement :

- les enseignes exploitées sous forme de franchise, employant chacune moins de 30 salariés, continueraient à bénéficier de l'aide ;

- alors que les ensembles d'établissement de moins de 30 salariés regroupés dans une seule et même société n'en bénéficieraient pas.

Or, s'il faut souligner le dynamisme de ce secteur sur le marché de l'emploi, ni l'INSEE, ni la DARES ne sont en mesure de mettre en relation avec certitude les créations nettes d'emplois et les aides de l'Etat. D'après les chiffres de l'INSEE et de la DARES, les effectifs salariés du secteur HCR sont passés de 831.100 en 2005 à 848.800 en 2006 et 861.000 en 2007, soit une hausse de 1,56 % en 2005, 2,13 % en 2006 et seulement 1,4 % en 2007. Les hausses sont donc supérieures à celles enregistrées pour l'ensemble des secteurs concurrentiels (+1,00 % en 2006) mais marquent un ralentissement pour 2007 et 2008 où la perspective de taux de croissance de l'emploi pour le secteur HCR est de 1,5 %, pour atteindre 874.200 salariés.

Rapportée aux créations nettes d'emplois pour 2008, le coût par nouvelle embauche au regard du montant estimatif de l'aide (555 millions d'euros) serait de 42.000 euros. Or, le différentiel positif du taux de croissance de l'emploi dans le secteur HCR par rapport aux autres secteurs concurrentiels est une constante dont l'évolution ne résulte pas d'un « retour sur investissement » des aides de l'Etat.

Votre rapporteur spécial peine à trouver une justification du bien fondé de cette aide dans son principe.

Provisoire à l'origine, l'aide était attachée aux engagements du Président de la République vis-à-vis du secteur de l'hôtellerie et de la restauration, pour la mise en place d'un taux réduit de TVA. La commission européenne a annoncé le 13 novembre 2007 l'inscription dans son programme de travail pour 2008 l'étude d'un projet de directive pour l'instauration d'une TVA à taux réduit qui concernerait la restauration ainsi que d'autres secteurs au titre des services à fort besoin de main d'oeuvre.

Quoi qu'il en ressorte, avec un coût total annuel susceptible d'approcher, ainsi, 555 millions d'euros, l'aide à l'emploi dans le secteur HCR demeure très « concurrentielle » par rapport à une baisse de la TVA dont il ne faudrait probablement guère plus attendre en termes d'emploi...

Votre rapporteur spécial note que le dispositif actuel apparaît moins coûteux que celui qui découlerait d'une diminution de la TVA à 5,5 %, évalué, pour une année, à 1,5 milliard d'euros par l'UMIH (Union des métiers de l'industrie de l'hôtellerie) et à 3 milliards d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Pour conclure, il faut être favorable au principe de ce dispositif pour plusieurs motifs : la prorogation, bien que critiquable, correspond à un engagement du gouvernement, le plafonnement répond à un impératif de sécurité juridique et constitue un premier signal de réduction de l'aide dans son principe. Enfin, elle s'avère toujours moins coûteuse que l'octroi d'un taux de TVA réduit.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 34 En regard, les « engagements » des organisations patronales paraissent plus indicatifs (« progresser rapidement vers l'objectif de création de 40.000 emplois dans le secteur »), plus flous (mettre en place une nouvelle grille salariale) ou allant de soi (assurer l'effectivité des accords de juillet 2004 liés à la mise en place de la première aide à l'emploi dans le secteur).

* 35 Décision C(2006)4211 du 26 septembre 2006.

* 36 Au-delà de 200.000 euros sur trois ans, le droit européen traite tout versement aux entreprises comme une aide d'Etat, incompatible avec les règles de la concurrence au sein de l'Union.