N° 91
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 34
VILLE ET LOGEMENT
Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49
Sénat : 90 (2007-2008)
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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Le projet de budget pour 2008 de la mission « Ville et logement » s'est efforcé d'intégrer les objectifs de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. Ces engagements s'ajoutent aux priorités qui résultent des deux lois de programmation qui encadrent le secteur du logement et de la rénovation urbaine : la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 et la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. L'échelonnement de la réalisation du programme national de rénovation urbaine (PNRU) éloigne la perspective de la « bosse de l'ANRU » au-delà de l'année 2008. La gestion du volet social de la politique de la ville n'a pas encore trouvé son équilibre après la création de l' agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Une clarification des périmètres de compétence avec la délégation interministérielle à la ville (DIV) est le préalable à l'amélioration de la performance du programme « Equité sociale et territoriale et soutien ». A l'intérieur d'une enveloppe globale maîtrisée, les aides au logement ont gagné en efficacité dans leur objectif de stabilisation des taux d'effort nets , grâce à la généralisation de l'indexation. La question de leur recentrage sur les personnes les plus défavorisées ne doit pas être écartée pour autant. L'essentiel de l'effort budgétaire pour 2008 est consenti au profit du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » en vue de réaliser les objectifs ambitieux de construction annoncés par le gouvernement : 500.000 nouveaux logements par an dont 120.000 logements sociaux. Par les mesures fiscales , et notamment la création d'un crédit d'impôt sur le revenu accordé au titre des intérêts des prêts contractés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale, un rééquilibrage des interventions de l'Etat s'opère entre le logement locatif et l'accession à la propriété . Les modifications de crédits adoptées en seconde délibération par l'Assemblée nationale ont amputé de plus de 10 millions d'euros les moyens de la politique de la ville , rassemblés dans le programme « Equité sociale et territoriale et soutien ». Ces crédits avaient pourtant fait l'objet d'un effort particulier maintenu depuis les évènements de l'automne 2005. Alors que gouvernement entend présenter un « plan Marshall des banlieues » au début de l'année 2008, ces restrictions budgétaires auxquelles s'ajoute la moindre augmentation de la dotation de solidarité urbaine , limitée à 90 millions d'euros au lieu de 120 millions d'euros en 2008, constituent un signe négatif qui sera perçu comme un recul de la politique de l'Etat en faveur des quartiers les plus en difficultés. |
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Au 10 octobre 2007, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 86,59 % seulement des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial. |
A. UNE MISSION TRÈS ENCADRÉE PAR DEUX LOIS DE PROGRAMMATION RÉÉVALUÉES PAR LA LOI SUR LE DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
La mission « Ville et logement » compte quatre programmes dont deux portent sur la politique de la ville et deux portent sur la politique du logement :
- le programme « Rénovation urbaine » (programme 202) représente 3,2 % des crédits de paiement de la mission ;
- le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » (programme 147) représente 11,1 % des crédits de paiement ;
- le programme « Aide à l'accès au logement » (programme 109) représente 69,6 % des crédits de paiement ;
- et le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » (programme 135) 16,1 % des crédits de paiement de la mission. Il rassemble les crédits liés aux actions de soutien pour l'ensemble de la mission et centralise, à ce titre, l'ensemble des crédits de personnel du titre 2.
Les priorités retenues et les choix budgétaires sont étroitement encadrés par les deux lois de programmation, qui encadrent le secteur du logement et de la rénovation urbaine depuis 2003.
Depuis leur adoption, les deux lois de programmation ont été plusieurs fois modifiées. Elles ont encore évolué au cours de l'année écoulée, aussi bien dans leurs objectifs physiques de construction et de réhabilitation de logements sociaux que dans les engagements budgétaires qui leur sont associés.
Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) est issu de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Sa mise en oeuvre est prévue jusqu'en 2013.
Ses objectifs en termes de réalisation physique de logements comprennent la mise à disposition de 250.000 logements locatifs sociaux, la réhabilitation de 400.000 logements locatifs sociaux et la démolition de 250.000 logements locatifs sociaux.
Le PNRU a fait l'objet d'une nouvelle réévaluation par la loi instituant le droit au logement opposable du 5 mars 2007. L'engagement de l'Etat a été porté, alors, de 5 milliards d'euros à 6 milliards d'euros sur l'ensemble de la période. Par convention, le « 1 % » logement au travers de l'UESL s'est également engagé à apporter une contribution globale du même montant.
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, la répartition de l'augmentation de la contribution de l'Etat sur la durée du programme serait la suivante :
Répartition des effets du relèvement de
la dotation de l'ANRU
de 5 à 6 milliards d'euros
(en millions d'euros)
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
0 |
+ 23 |
+ 57 |
+ 104 |
+ 171 |
+ 261 |
Source : ministère du logement et de la ville
Le plan de cohésion social e, établi par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, prévoit la réalisation de 500.000 logements locatifs dans le secteur social sur cinq ans, le conventionnement de 200.000 logements à loyers maîtrisés et la remise sur le marché de 100.000 logements vacants.
Ces objectifs ont été modifiés par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale dite « DALO », en vue, notamment, de développer l'offre d'hébergement et de logements . Sont ainsi prévus :
- l'augmentation du nombre de logements sociaux à construire sur la période 2005-2009 qui passe de 500.000 à 591.000, afin de rééquilibrer l'offre au profit des logements « très sociaux » ;
- l'identification du nombre de PLA-I (prêts locatifs aidés d'insertion) au sein des objectifs globaux, leur nombre devant s'établir à 20.000 dès 2007 ;
- l'augmentation des capacités d'hébergement figurant dans la loi de cohésion sociale : il s'agit notamment de transformer 10.500 places d'hébergement d'urgence en places d'hébergement de stabilisation ou places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale ;
- le renforcement des obligations fixées aux communes et groupements intercommunaux en matière de création de places d'hébergement d'urgence ;
- l'extension de l'obligation de 20 % de logements sociaux à 285 nouvelles communes.
Les crédits programmés par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ont été réévalués en conséquence et portés au total, pour les années 2005 à 2009, de 2,7 milliards d'euros à 3,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement.
Programmation budgétaire du plan de cohésion sociale revue par la loi « DALO »
(en millions d'euros valeur 2004)
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
Total |
|||||
|
Avant |
Après |
Avant |
Après |
Avant |
Après |
Avant |
Après |
|||
|
Autorisations d'engagement |
442 |
482 |
482 |
687 |
482 |
798 |
482 |
798 |
2.730 |
3.207 |
|
Crédits de paiement |
465 |
594 |
610 |
631 |
610 |
703 |
482 |
670 |
2.761 |
3.063 |
Source : loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005, loi n° 2007-290 du 5 mars 2007
Au-delà de ces lois de programmation, l'engagement du ministre du logement et de la ville en faveur de la construction de logements a été rappelé à l'occasion des « réunions de chantier » organisées à Lyon du 17 au 28 septembre 2007. Traduction des engagements du Président de la République affirmés durant la campagne électorale, le « chantier national pour le logement » prévoit notamment :
- « la construction de 500.000 logements nouveaux par an dont 120.000 logements sociaux ;
- la mise en vente de 40.000 logements HLM auprès des locataires afin de promouvoir une France de propriétaires ;
- de fluidifier la chaîne du logement de l'hébergement d'urgence à l'accession à la propriété ;
- de mettre en application le droit au logement opposable (DALO) ».
Il a donné lieu à la conclusion de plus d'une quinzaine de conventions entre l'Etat et les différents partenaires intervenant dans le secteur du logement.