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Projet de loi autorisant la ratification d'une convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme : Ratification d'une convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme

 

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 12 décembre 2007.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. André Dulait a souhaité savoir si l'Algérie était partie à cette Convention.

En réponse, M. André Rouvière, rapporteur, a indiqué que les Etats parties, outre les quarante-neuf Etats membres du Conseil de l'Europe, étaient : le Canada, les Etats-Unis, le Japon, le Mexique et le Saint-Siège ; l'Algérie ne figurait donc pas dans cette liste.

Puis la commission a adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme (ensemble une annexe), signée à Varsovie le 16 mai 2005 et dont le texte est annexé à la présente loi.1(*)

ANNEXE I - ÉTUDE D'IMPACT2(*)

Dans le cadre du Conseil de l'Europe, une convention sur la prévention du terrorisme a été adoptée le 16 mai 2005 à Varsovie et signée par la France le 22 mai 2006 à Strasbourg.

Premier instrument international à aborder la lutte contre le terrorisme dans ses aspects préventifs, ce texte a été ratifié, à ce jour, par deux Etats (la Bulgarie et la Russie). Quatre autres ratifications par des Etats membres du Conseil de l'Europe sont nécessaires à son entrée en vigueur.

- Relation avec le droit interne

Les obligations d'incrimination définies par la Convention ne devraient pas nécessiter, en France, d'adaptation législative, puisque le droit pénal français définit des infractions suffisamment larges pour y répondre.

· article 5 de la Convention : provocation à commettre des infractions terroristes

L'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, modifiée par la loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme punit de cinq années d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende ceux qui, « soit par des discours, cris ou menaces proférés dans des lieux ou réunions publics, soit par des écrits, imprimés, dessins, gravures, peintures, emblèmes, images ou tout autre support de l'écrit, de la parole ou de l'image vendus ou distribués, mis en vente ou exposés au regard du public soit par tout moyen de communication au public par voie électronique ; auront provoqué directement aux actes de terrorisme prévus par le titre II du code pénal, ou en auront fait l'apologie ». 

La liste d'infractions terroristes définies par le droit français est conforme au contenu des instruments de lutte anti-terroriste auquel renvoie l'article 1 de la Convention sur la prévention du terrorisme (articles 421-1 à 421-5 et 421-2-1 du code pénal).

Le fait que les délits de provocation directe à commettre une infraction terroriste ou d'apologie du terrorisme soient soumis au régime dérogatoire des infractions sur la presse (délai de prescription abrégé à trois mois, interdiction de recourir aux procédures rapides de traitement de la délinquance) n'est pas contraire aux dispositions de la Convention qui n'oblige les Etats parties qu'à « adopter les mesures qui s'avèrent nécessaires pour ériger en infraction pénale et conformément à leur droit interne la provocation publique à commettre une infraction terroriste » (article 5).

· articles 6 et 7 de la Convention : recrutement et entraînement pour le terrorisme.

Ces deux infractions sont couvertes en droit français par l'article 421-2-1 du code pénal qui incrimine, de manière générale, « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme mentionnés aux articles précédents ». Tant le recrutement que la formation de terroristes contribuent à préparer de tels actes.

Cette infraction est punie de dix années d'emprisonnement et de 225.000 euros d'amende (article 421-5 du code pénal).

· Article 9 de la Convention : la direction, la contribution, la complicité et la tentative.

Le même article réprime le fait de diriger ou d'organiser le groupement ou l'entente défini à l'article 421-2-1 du code pénal ainsi que la tentative de ce délit.

Le fait d'organiser ou de donner des ordres ou de tenter de recruter et d'entraîner des terroristes est par conséquent puni en droit français.

Les comportements prévus par l'article 9 de la Convention sont également prévus dans le droit national pour le délit de provocation publique à commettre des actes de terrorisme prévu par l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 par les dispositions de l'article 121-7 du code pénal sur la complicité définie comme « aide ou assistance...don, promesse, menace, ordre, abus d'autorité ou de pouvoir ...le fait de donner des instructions » pour faciliter la commission d'une infraction.

· Les articles 10 à 18 de la Convention sont conformes au droit français et ne devraient pas non plus entraîner de modifications législatives (responsabilité des personnes morales : article 121-2 du code pénal, compétence territoriale : articles 689 et suivants du code de procédure pénale, extradition : articles 696 et suivants).

· Article 20 : exclusion de la clause d'exception politique.

Le paragraphe 1 de cet article pose que, « pour les besoins de l'extradition ou de l'entraide judiciaire, aucune des infractions mentionnées aux articles 5 à 7 et 9 de la Convention, ne sera considérée comme une infraction politique ou connexe à une infraction politique ou comme une infraction inspirée par des mobiles politiques ».

Les paragraphes suivants permettent de déroger à cette interdiction par la possibilité pour les Etats d'émettre une réserve, « au cas par cas, sur la base d'une décision dûment motivée », valable pour trois ans renouvelables et à la condition expresse de soumettre l'affaire « sans exception aucune et sans retard injustifié » à ses autorités compétentes en vue de poursuites.

La France a donc juridiquement la possibilité d'émettre une telle réserve. Toutefois, cette option doit être examinée avec la plus grande prudence.

En effet, dans sa résolution 1373, le Conseil de sécurité des Nations Unies demande aux Etats de « veiller, conformément au droit international, [...], à ce que la revendication de motivations politiques ne soit pas considérée comme pouvant justifier le rejet de demandes d'extradition ».

En droit français, l'article 696-4 alinéa 2 du code de procédure pénale interdit d'extrader une personne « lorsque le crime ou délit a un caractère politique ou lorsqu'il résulte des circonstances que l'extradition est demandée dans un but politique ».

Dans un avis rendu le 9 septembre 1995, le Conseil d'Etat a estimé que  « le principe selon lequel l'Etat doit se réserver le droit de refuser l'extradition pour des infractions à caractère politique constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République ayant à ce titre valeur constitutionnelle ».

Cet avis a fait l'objet d'assouplissements dans la jurisprudence de la haute juridiction lorsque les faits sont d'une « particulière gravité » notamment lorsqu'il s'agit d'actes de terrorisme.

Il faut donc apprécier la portée de nos obligations constitutionnelles au regard du caractère de gravité des différentes incriminations prévues par la Convention.

Dès lors, le Gouvernement ne juge pas opportun au vu du contexte international de recourir à la réserve de l'article 20.

* 1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 79 (2007-2008)

* 2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.