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Projet de loi de finances rectificative pour 2007 : (rapport, volume 1, articles 1er à 21 decies)

 

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE 1ER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
RESSOURCES AFFECTÉES
A. - DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ARTICLE 1er - Affectation aux régions d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements de la compensation financière des régions métropolitaines et de la collectivité territoriale de Corse9(*), au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ces régularisations sont relatives à l'année 2006 et à l'année 2007. S'agissant de cette dernière, les fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions, afin de compenser les transferts réalisés en 2005, 2006 et 2007, sont révisées. En outre, le présent article rend possible de corriger le montant de la compensation à verser à une région, si le produit de TIPP attribué à celle-ci s'avère inférieur à son droit à compensation, sans recourir aux dispositions d'une loi de finances.

Dans le cadre de son rapport relatif au projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur général a eu l'occasion de rappeler en détail le régime de la compensation financière dont bénéficient les régions, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, par l'attribution de fractions de tarif de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), sur le supercarburant sans plomb et le gazole, que les régions pourront moduler dans certaines limites. Il est renvoyé à ce rapport10(*).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES RÉGULARISATIONS DE LA COMPENSATION DUE POUR 2006

1. Des régularisations de montants versés aux régions sans incidence sur le droit à compensation de celles-ci

Le I du présent article, sous la forme d'un tableau, procède à de nombreuses régularisations des montants versés au titre de la gestion 2006 pour la compensation financière des transferts de compétence. Il en résulte un solde de 28 millions d'euros au bénéfice des régions. Cette opération n'affecte pas le droit à compensation des régions mais, au contraire, vise à répondre exactement à celui-ci, dans un double contexte.

D'une part, la « régionalisation » des assiettes de TIPP réalisée à partir de 2006, permettant de déterminer les fractions de tarifs de cette taxe attribuées aux régions, a conduit à fixer l'année 2006 comme année de référence desdites assiettes. Cependant, alors que l'Etat doit verser aux régions le strict montant de la compensation due, les versements de TIPP, jusqu'à l'année 2006 incluse, se sont effectuées au gré des rentrées fiscales. Il en est résulté, à la fois, des insuffisances et des excédents de versement, que corrige le présent article.

D'autre part, la moindre consommation de carburants enregistrée en 2006 par rapport aux prévisions11(*) a amené l'Etat, pour la plupart des régions, à compléter le produit de TIPP effectivement versé au titre de cette année, à due concurrence du droit à compensation12(*). Ces compléments, versés au début de l'année 2007, ont suivi des procédures comptables hétérogènes d'une région à l'autre, occasionnant des chevauchements de gestion entre les années 2006 et 2007. Ces anomalies comptables sont corrigées par le présent article, dont l'exposé des motifs indique que « le circuit comptable a été [...] révisé en 2007 pour éviter que de telles difficultés ne se renouvellent ».

2. La rectification du droit à compensation de deux régions

Le III et IV du présent article opèrent une rectification à la baisse du droit à compensation, au titre de 2006, pour deux régions.

? Le III du présent article procède à une minoration (de près de 33.400 euros) du droit à compensation pour 2006 de la région Franche-Comté, au titre de la suppression des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI) et du versement direct aux collectivités gestionnaires de la participation des familles aux dépenses d'internat. En effet, une erreur d'imputation a été commise, par confusion entre les dépenses d'internat des lycées transférées à la région Franche-Comté et celles des collèges transférées au Territoire de Belfort, précédemment gérées au sein du même FARPI : une reprise excessive a été effectuée sur la compensation du département, et une reprise insuffisante sur celle de la région. Le présent article corrige cette dernière situation13(*).

? Le IV du présent article effectue une minoration (de près de 15.400 euros) du droit à compensation pour 2006 de la région Centre, au titre du transfert anticipé des formations de l'AFPA (Association nationale pour la formation professionnelle des adultes)14(*). En effet, il s'est produit une erreur de calcul dans l'indexation des dépenses de l'Etat prises en considération pour la compensation du transfert (la moyenne actualisée des dépenses pour l'AFPA de 2002 à 2005). Le présent article corrige cette erreur.

B. DES AJUSTEMENTS DE LA COMPENSATION DUE EN 2007

1. La révision des fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions

Le II du présent article procède aux ajustements devenus « traditionnels », en loi de finances rectificative, des fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions, inscrites en loi de finances initiale, au titre de la compensation des transferts de compétences organisés par la loi précitée du 13 août 2004. Ces fractions de tarifs ont été calculées de sorte que, rapportées aux assiettes régionales de la TIPP en 2006, elles produisent la compensation due aux régions en 2007, c'est-à-dire pour les transferts intervenus en 2005, 2006 et 200715(*).

Les ajustements ainsi proposés par le présent article prennent en compte :

- d'une part, le droit à compensation définitif établi au titre des transferts intervenus en 2006 ;

- d'autre part, une révision du droit à compensation des transferts intervenus en 2007. Au principal, cette révision est liée au dénombrement des agents techniciens et ouvriers de services (TOS) des lycées dont la gestion a été transférée aux régions16(*), notamment les postes vacants au moment du transfert, qu'il reviendra en effet aux régions de pourvoir.

Le droit à compensation au titre de 2007 se trouve ainsi majoré de 25,8 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale, comme le retrace le tableau ci-après.

L'ajustement du droit à compensation des régions pour 2007

(en euros)

Droit à compensation

LFI pour 2007

Présent PLFR

Variation LFI/PLFR

TOS (titulaires)

569.118.332

572.304.719

+ 3.186.387

Gestionnaires TOS (titulaires)

5.787.327

5.581.201

- 206.126

Emplois vacants TOS 2006-2007

19.205.128

26.489.596

+ 7.284.468

Emplois vacants TOS 2007-2008 (provision)

0

12.304.385

+ 12.304.385

Emplois vacants gestionnaires TOS

1.314.320

1.747.563

+ 433.243

Fonctionnement

784.449

931.031

+ 146.582

AFPA

454.225.430

454.017.722

- 207.708

TOS agricoles

3.380.936

5.657.500

+ 2.276.564

Inventaire culturel

3.588.401

4.100.549

+ 608.355

Total

1.273.094.621

1.298.920.770

+ 25.826.150

Source : DGCL

2. Deux abondements ponctuels de la compensation due aux régions

Les 1° et 2° du V du présent article opèrent au bénéfice des régions une compensation ponctuelle, qui en tant que telle n'est pas intégrée dans le calcul du droit à compensation « permanent » de ces collectivités au titre de l'année 2007. Le tableau figurant au 3° du V du présent article détaille le montant versé, en conséquence, à chaque région.

? Le 1° du V du présent article compense aux régions, par l'attribution d'une part de TIPP supplémentaire en 2007, l'indemnisation (à hauteur de près de 147.000 euros au total) des jours acquis au titre du compte épargne temps (CET) par les agents relevant de services dont la gestion a été transférée en 2007. Il s'agit, d'une part, des agents des services en charge de l'inventaire culturel et, d'autre part, des agents de l'équipement transférés à la collectivité territoriale de Corse.

En ce domaine, la compensation, en effet, n'est due qu'une seule fois aux collectivités territoriales, pour chaque service transféré : la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a décidé17(*) que le décompte des jours acquis par les agents au titre du CET s'effectuerait en totalité à la date de partition des services, sans préjudice du rythme de l'exercice du droit d'option offert aux agents.

? Le 2° du V du présent article réalise un abondement (à hauteur de près de 29,4 millions d'euros) de la compensation due aux régions, en 2007, pour le transfert des formations sanitaires et des aides aux étudiants de ce secteur, au titre des années 2005, 2006 et 2007. Cet abondement est réparti, entre les régions, proportionnellement à la part de chacune dans le montant total de la compensation.

En effet, la CCEC, qui a validé les conditions de la compensation des régions pour ce transfert18(*), n'a pas pris en compte la réforme des minima d'éligibilité et du barème des bourses des étudiants des formations sanitaires, organisée en 2005, par décret19(*), pendant que se déroulait la concertation sur le transfert. Or cette réforme a étendu l'éligibilité aux bourses et en a amélioré le barème. Par conséquent, elle a alourdi la charge transférée aux régions.

L'exposé des motifs du présent article précise que « les conclusions d'une mission d'inspection lancée sur le sujet permettront d'ajuster définitivement le droit à compensation ». Dans ce contexte, le complément prévu par le 2° du V du présent article ne constitue qu'une mesure provisionnelle de compensation, expressément identifiée comme telle, dans l'attente du calcul définitif du droit à compensation des régions. Les modalités de ce calcul devraient être réexaminées par la CCEC à l'issue de la mission d'inspection précitée.

C. UNE DISPENSE DE RECOURIR À UNE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR ABONDER LES COMPENSATIONS AU NIVEAU DÛ

Le VI du présent article prévoit que si, une année donnée, le produit de TIPP perçu par une région au titre de la compensation des transferts de compétences issus de la loi précitée du 13 août 2004 s'avérait inférieur au droit à compensation de cette région - situation toujours possible, dès lors notamment que la compensation s'effectue aujourd'hui, par l'attribution de fractions de tarifs de TIPP, en fonction des consommations régionales réelles -, le complément dû à la région serait prélevé sur le produit de TIPP revenant en principe à l'Etat cette même année.

En d'autres termes, la correction à la hausse (exclusivement), par le gouvernement, du montant de la compensation à verser à une région, serait autorisée sans recourir à de nouvelles dispositions en loi de finances20(*). Cette disposition du présent article a été anticipée pour permettre en 2007, ainsi qu'il a été signalé ci-dessus, le versement à la plupart des régions du complément de produit de TIPP, au titre de 2006, que rendait nécessaire une consommation de carburants moindre qu'anticipée.

Sur ce plan, le présent article traduit le principe fixé par le II de l'article 119 de la loi précitée du 13 août 2004, selon lequel, « si les recettes provenant des impositions attribuées [au titre de la compensation financière des transferts de compétences] diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, sur la proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, une série de cinq amendements rédactionnels au présent article. Ces amendements, par nature, n'ont pas affecté le dispositif proposé, tel qu'il vient d'être décrit.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, schématiquement, comporte deux catégories de mesures, de nature différente.

Une première série consiste dans l'ajustement de la compensation due aux régions, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il y a lieu d'approuver ces mesures : elles mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Votre rapporteur général, cependant, souligne que la compensation inscrite au 2° du V du présent article, concernant les formations sanitaires et les aides aux étudiants de ce secteur, ne constitue qu'une provision. Celle-ci, comme il a été indiqué, est fixée dans l'attente de la clarification des règles de compensation en la matière, en vue de prendre en compte l'intégralité des effets de la réforme réalisée en 2005 pour les minima d'éligibilité et le barème des bourses. La disposition est donc destinée à alléger dès maintenant la charge de trésorerie supportée par les régions, en commençant le rattrapage nécessaire.

La seconde catégorie des mesures proposées réside dans le VI du présent article. Ce paragraphe, comme on l'a vu, permettra que, désormais, l'éventuel abondement du montant de la compensation à verser à une région, requis en fonction du niveau du droit à compensation de celle-ci rapporté au produit effectif de la fraction de TIPP qui lui a été attribuée, se fasse sans recourir à une loi de finances. Conforme à l'article 119, précité, de la loi précitée du 13 août 2004, la disposition est bienvenue : elle permettra d'accélérer les délais de versement, aux régions, du produit fiscal complémentaire qui peut leur être dû. Ce versement au titre d'une année n, en effet, pourra être réalisé dès que le bilan de la gestion de l'année n sera établi, soit en principe au début de l'année n + 1, sans attendre une loi de finances rectificative qui, souvent, n'intervient qu'en fin d'année n + 1.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 - Affectation aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements de la compensation financière des départements au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ces régularisations sont principalement relatives à l'année 2007, pour laquelle la fraction de taux de TSCA attribuée aux départements, afin de compenser les transferts réalisés en 2005, 2006 et 2007, est révisée. En outre, le présent article rend possible de corriger le montant de la compensation à verser à un département, si le produit de TSCA attribué à celui-ci s'avère inférieur à son droit à compensation, sans recourir aux dispositions d'une loi de finances.

Dans le cadre de son rapport relatif au projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur général a eu l'occasion de rappeler en détail le régime de la compensation financière dont bénéficient actuellement les départements, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilité locales, par l'attribution d'une fraction de taux de TSCA. Il est renvoyé à ce rapport21(*).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RECTIFICATION DU DROIT À COMPENSATION ANTÉRIEUR À 2007 DE DEUX DÉPARTEMENTS

Le III du présent article opère une rectification à la hausse du droit à compensation avant 2007 de deux départements.

En premier lieu, le droit à compensation pour 2006 du Territoire de Belfort est majoré (de près de 33.400 euros), dans le cadre de la suppression des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI) et du versement direct aux collectivités gestionnaires de la participation des familles aux dépenses d'internat. En effet, une erreur d'imputation a été commise, par confusion entre les dépenses d'internat des lycées transférées à la région Franche-Comté et celles des collèges transférées au Territoire de Belfort, précédemment gérées au sein du même FARPI : une reprise insuffisante a été effectuée sur la compensation de la région, et une reprise excessive sur celle du département. Le présent article corrige cette dernière situation22(*).

En second lieu, le droit à compensation pour 2005 et 2006 du département de l'Indre est majoré (d'un peu plus de 10.500 euros pour chaque année, soit un peu plus de 21.000 euros au total), afin de tenir compte du transfert du financement d'une convention de restauration scolaire, dans les collèges, qu'avait signée l'Etat avec des communes du département. Il s'agit de réparer un oubli dans le calcul du droit à compensation du département, le transfert en cause n'ayant pas été pris en considération. A compter de 2007, le présent article corrige cette erreur en majorant à due concurrence le pourcentage de la fraction de taux de TSCA revenant à l'Indre (cf. ci-dessous).

B. DES AJUSTEMENTS DE LA COMPENSATION DUE EN 2007

1. La révision des fractions de taux de TSCA attribuées aux départements

Le I du présent article procède à l'ajustement, devenu « traditionnel » en loi de finances rectificative, de la fraction de taux de TSCA23(*) attribuée aux départements, au titre de la compensation des transferts de compétences organisés par la loi précitée du 13 août 2004. Cette fraction est portée à 9 %, contre 8,705 % en loi de finances initiale, étant calculée de façon à produire la compensation due aux départements en 2007, c'est-à-dire pour les transferts intervenus en 2005, 2006 et 200724(*). Le pourcentage de cette fraction qui revient à chaque département, au prorata de son droit à compensation, est fixé par le VI du présent article, dans la colonne A du tableau qui y figure.

Les ajustements ainsi proposés par le présent article prennent en compte :

- d'une part, le droit à compensation définitif établi au titre des transferts intervenus en 2006 ;

- d'autre part, une révision du droit à compensation des transferts intervenus en 2007. Au principal, cette révision est liée au dénombrement des agents techniciens et ouvriers de services (TOS) des collèges dont la gestion a été transférée aux départements25(*), notamment les postes vacants au moment du transfert, ainsi qu'aux postes vacants parmi le personnel de l'équipement, qu'il reviendra en effet aux départements de pourvoir.

Le droit à compensation au titre de 2007 se trouve ainsi majoré de près de 40,6 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale, comme le retrace le tableau ci-après.

L'ajustement du droit à compensation des départements pour 2007

(en euros)

Droit à compensation

LFI pour 2007

Présent PLFR

Variation LFI/PLFR

TOS (titulaires)

567.913.170

570.524.580

+ 2.611.410

Gestionnaires TOS (titulaires)

3.672.894

3.619.802

- 53.092

Emplois vacants TOS 2006-2007

15.499.814

26.167.618

+ 10.667.804

Emplois vacants TOS 2007-2008 (provision)

  0

12.333.760

+ 12.333.760

Emplois vacants gestionnaires TOS

2.742.622

3.656.897

+ 914.275

Fonctionnement

490.539

786.747

+ 296.208

Postes vacants Equipement 2007

 

13.822.337

+ 13.822.337

Total

920.536.331

961.129.033

+ 40.592.702

Source : DGCL

2. Deux abondements ponctuels de la compensation due aux départements

Les IV et V du présent article opèrent au bénéfice des départements une compensation ponctuelle, qui en tant que telle n'est pas intégrée dans le calcul du droit à compensation « permanent » de ces collectivités au titre de l'année 2007. Le tableau figurant au VI du présent article (colonnes B et C respectivement) détaille le montant versé, en conséquence, à chaque département, sur le produit de la TSCA revenant en principe à l'Etat.

? Le IV du présent article compense aux départements l'indemnisation (à hauteur de plus de 3,64 millions d'euros au total) des jours acquis au titre du compte épargne temps (CET) par les agents relevant directions départementales de l'équipement (DDE), dont la gestion a été transférée en 2007. En ce domaine, la compensation, en effet, n'est due qu'une seule fois aux collectivités territoriales, pour chaque service transféré : la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a décidé26(*) que le décompte des jours acquis par les agents au titre du CET s'effectuerait en totalité à la date de partition des services, sans préjudice du rythme de l'exercice du droit d'option offert aux agents.

? Le V du présent article réalise un abondement (de plus de 17,1 millions d'euros) de la compensation due aux départements, en 2007, pour l'organisation et le financement de la formation des assistants maternels. Cette mesure est consécutive à la mise en oeuvre du décret du 20 avril 200627(*), qui a renforcé cette formation en allongeant la formation initiale (portée de 60 heures à 120 heures) et en imposant une formation annuelle de secourisme, alourdissant en conséquence la charge supportée par les départements.

Cependant, il ne s'agit que d'une mesure provisionnelle de compensation, expressément identifiée comme telle, dans l'attente du calcul définitif du droit à compensation des départements en la matière. En effet, une première phase de concertation entre le gouvernement et l'Assemblée des départements de France (ADF) a permis de dégager un consensus sur les modalités de compensation : celle-ci se fera au prorata des agréments délivrés par les départements aux assistants maternels au cours des trois dernières années, et sur la base des dépenses constatées au cours de l'année 2007. En 2008, une deuxième phase de concertation devra permettre d'arrêter le montant définitif de la compensation.

C. UNE DISPENSE DE RECOURIR À UNE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR ABONDER LES COMPENSATIONS AU NIVEAU DÛ

Le II du présent article prévoit que si, une année donnée, le produit de TSCA perçu par un département au titre de la compensation des transferts de compétences issus de la loi précitée du 13 août 2004 s'avérait inférieur au droit à compensation de ce département, le complément dû à celui-ci serait prélevé sur le produit de TSCA revenant en principe à l'Etat cette même année.

En d'autres termes, la correction à la hausse (exclusivement), par le gouvernement, du montant de la compensation à verser à un département, serait autorisée sans recourir à de nouvelles dispositions en loi de finances28(*). Cette disposition traduit le principe fixé par le II de l'article 119 de la loi précitée du 13 août 2004, selon lequel, « si les recettes provenant des impositions attribuées [au titre de la compensation financière des transferts de compétences] diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

II. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A l'instar de l'article 1er du présent projet de loi de finances rectificative, le présent article, schématiquement, comporte deux catégories de mesures, de nature différente.

Une première série consiste dans l'ajustement de la compensation due aux départements, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il y a lieu d'approuver ces mesures : elles mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Votre rapporteur général, cependant, souligne que la compensation inscrite au V du présent article, concernant la formation des assistants maternels renforcée par le décret précité du 20 avril 2006, ne constitue qu'une provision. Celle-ci, comme il a été indiqué, est fixée dans l'attente de la fixation du montant définitif du droit à compensation, après concertation avec l'ADF. La disposition est donc destinée à alléger dès maintenant la charge de trésorerie supportée par les départements, en commençant le rattrapage nécessaire. Cette mesure constitue une application de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée ».

La seconde catégorie des mesures proposées réside dans le II du présent article. Ce paragraphe, comme on l'a vu, permettra que, désormais, l'éventuel abondement du montant de la compensation à verser à un département, requis en fonction du niveau du droit à compensation de celui-ci rapporté au produit effectif de la fraction de TSCA attribuée, se fasse sans recourir à une loi de finances. Conforme à l'article 119, précité, de la loi précitée du 13 août 2004, la disposition est bienvenue : elle permettra d'accélérer les délais de versement, aux départements, du produit fiscal complémentaire qui peut leur être dû. Ce versement au titre d'une année n, en effet, pourra être réalisé dès que le bilan de la gestion de l'année n sera établi, soit en principe au début de l'année n + 1, sans attendre une loi de finances rectificative qui, souvent, n'intervient qu'en fin d'année n + 1.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Affectation du produit des amendes de police

Commentaire : le présent article tire les conséquences de la surévaluation des recettes des amendes forfaitaires de police au titre de l'année 2007, en réduisant le prélèvement sur recettes au profit des communes et en affectant une partie des fonds prélevés sur ces recettes à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) et à la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement des communes.

I. LE DROIT EXISTANT

Le produit des amendes forfaitaires de la police de circulation fait l'objet, conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, d'un prélèvement sur recettes au profit des communes, et est réparti chaque année par le comité des finances locales (CFL).

Selon la pratique des deux dernières années, mais qui n'est formalisée par aucun texte, la répartition du produit des amendes pour une année n s'effectue en deux temps :

- le montant prévisionnel du produit des amendes pour l'année n est inscrit en loi de finances initiale pour l'année n et réparti par le CFL au début de l'année n + 1 ;

- la régularisation du montant des amendes réellement constaté lors de l'année n est inscrite dans la loi de finances rectificative pour l'année n + 1 et répartie par le CFL au début de l'année n + 2.

Ainsi, le montant des amendes pour l'année 2007 a fait l'objet d'une évaluation en loi de finances initiale pour 2007 et devrait, suivant cette pratique, être régularisé par la loi de finances rectificative pour 2008, cette régularisation étant prise en compte dans la répartition par le CFL au début de l'année 2009.

Toutefois, il semble que le montant de la régularisation doive être particulièrement élevé au titre de l'année 2007. En effet, le montant inscrit en loi de finances initiale pour 2007 était de 680 millions d'euros. Or, il apparaît qu'il ne dépassera pas 510 millions d'euros29(*). Cet écart fait suite à plusieurs années de surévaluation. Ainsi, le montant des amendes en 2006 a été surévalué de 100 millions d'euros. Toutefois, le montant de la surévaluation des amendes en 2007 est particulièrement important puisqu'il s'élève à 170 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose donc de prendre en compte la majeure partie de cet écart, déjà connu, afin que l'essentiel de la régularisation des montants versés par le CFL au titre de 2007, soit 170 millions d'euros, se fasse lors de la répartition par le CFL dès le début de l'année 2008 et non au début de l'année 2009.

Par ailleurs, le présent article propose d'affecter 35 millions d'euros à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE), prélevés sur le montant des recettes des amendes au titre de l'année 2007, mais pris en charge par le budget de l'Etat.

Enfin, le présent article effectue un prélèvement sur les recettes des amendes de police de 2007, pour un montant de 41 millions d'euros, affecté au solde de la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement des communes de 2008, c'est-à-dire aux trois dotations de péréquation (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale et dotation nationale de péréquation).

A. LA JUSTIFICATION DE L'AFFECTATION À L'ACSE

L'ACSE a été créée par la loi pour l'égalité des chances du 31 mars 200630(*) pour répondre à la crise des banlieues de l'automne 2005.

Sa mission est, d'une part, de renforcer l'efficacité de l'action de l'Etat en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville et, d'autre part, de favoriser l'intégration des personnes immigrées et issues de l'immigration. A ces deux missions principales s'ajoutent la responsabilité du service civil volontaire, la lutte contre l'illettrisme et la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Le FIPD a été créé par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance31(*). Il a notamment pour objet de subventionner les dépenses des collectivités territoriales en matière de prévention de la délinquance, dans le cadre des plans de prévention de la délinquance32(*) et des contrats locaux de sécurité passés entre les collectivités territoriales et l'Etat33(*).

L'article 5 de la loi du 5 mars 2007 portant création du FIPD avait prévu qu'un « montant prélevé sur le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation, prévu à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, déterminé en loi de finances » servirait à financer une partie des dépenses du FIPD. Cette affectation dérogatoire aux règles de répartition du produit des amendes de police avait été limitée à une seule année, par l'adoption d'un sous-amendement explicitant son caractère exceptionnel.

La nouvelle affectation proposée par le présent article, bien qu'elle doive servir à financer les dépenses du FIPD, ne contrevient pas à cette règle. En effet, en loi de finances pour 2007, l'affectation d'une partie du produit des amendes de police à l'ACSE avait pesé sur les collectivités territoriales. En revanche, le dispositif proposé par le présent article pèsera uniquement sur le budget de l'Etat34(*).

Enfin, l'affectation supplémentaire de recettes de l'Etat à l'opérateur qu'est l'ACSE résulte des besoins de financement du programme de vidéoprotection annoncé par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lors de la création de la Commission nationale de vidéosurveillance, le vendredi 9 novembre 2007. Les fonds supplémentaires ainsi apportés au FIPD devront essentiellement servir à subventionner les dépenses engagées par les collectivités territoriales, et notamment par les communes, pour financer leurs investissements en matière de vidéosurveillance.

B. L'IMPACT SUR LE SOLDE BUDGÉTAIRE

Le présent article réduit donc de 205 millions d'euros le montant des recettes des amendes de police pour 2007 : 170 millions d'euros au titre des moindres recettes prévues et 35 millions d'euros en raison de l'affectation de ce montant à l'ACSE.

L'impact sur le solde budgétaire est le suivant :

- en prévision, le solde budgétaire de l'Etat en 2007 se trouve dégradé de 35 millions d'euros. L'affectation de 41 millions d'euros perçus en 2007 à la DGF de 2008 n'affecte en effet le solde budgétaire ni de 2007 ni de 200835(*) ;

- en exécution, le solde budgétaire de 2007 sera en revanche amélioré de 135 millions d'euros. En effet, l'Etat versera 170 millions d'euros de moins aux collectivités, correspondant aux moindres recettes du produit des amendes. Mais parallèlement, il effectuera un versement de 35 millions d'euros à l'ACSE.

C. L'IMPACT SUR LE MONTANT DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES INSCRITS DANS LE BUDGET

Le montant réparti par le CFL au début de l'année 2008 sera égal au montant prévisionnel de la loi de finances initiale pour 2007, soit 680 millions d'euros, moins l'évolution du prélèvement sur recettes.

Ainsi, pour que la répartition du CFL au début de l'année 2008 prenne en compte les moindres recettes des amendes prévues pour 2007, soit 170 millions d'euros en moins, il faut que le prélèvement sur recettes soit diminué de 170 millions d'euros.

Or, selon le gouvernement, la diminution de recettes des amendes de 35 millions d'euros due à l'affectation de ce montant à l'ACSE se répercuterait automatiquement, sans qu'il soit besoin d'en faire mention, en diminution du prélèvement sur recettes. Dans sa rédaction initiale, le présent article ne propose donc de réduire que de 135 millions d'euros le prélèvement sur recettes au titre des moindres recettes prévues pour 2007. Ce jeu d'écriture permet que le prélèvement sur recettes diminue bien de seulement 170 millions d'euros et non de 205 millions d'euros :

- 135 millions d'euros au titre des moindres recettes des amendes ;

- 35 millions d'euros qui s'imputent automatiquement du fait de l'affectation d'une partie des recettes à l'ACSE.

Cette comptabilisation permet que la répartition effectuée par le CFL au début de l'année 2008 soit minorée de seulement 170 millions d'euros.

D. L'IMPACT SUR LA RÉGULARISATION FINALE DU MONTANT DES AMENDES

La régularisation opérée par la présente loi de finances rectificative sera prise en compte pour la répartition des amendes par le CFL au début 2008. Toutefois, c'est le projet de loi de finances rectificative pour 2008 qui permettra, une fois connu le montant définitif du produit des amendes de 2007, d'opérer la régularisation finale, qui affectera le produit mis en répartition début 2009 par le CFL.

Pour éviter que cette répartition début 2009 ne soit amputée des 35 millions d'euros supplémentaires prélevés cette année sur le montant des recettes en faveur de l'ACSE, et que les communes supportent donc les conséquences financières de l'affectation à l'ACSE, le présent article prévoit explicitement que « cette affectation de recettes de 35 millions d'euros n'est pas prise en compte pour la régularisation éventuelle du prélèvement sur recettes qui sera effectuée en 2008 au vu du montant effectif des recettes recouvrées au titre du produit ouvert en 2007 ».

Ainsi, le gouvernement prend l'engagement que le prélèvement de 35 millions d'euros qu'il a effectué sur les recettes des amendes ne pèsera pas sur le montant réparti par le CFL au début de l'année 2009 et donc ne pèsera pas sur les communes, mais bien sur le budget général.

E. L'AFFECTATION DE 41 MILLIONS D'EUROS AU SOLDE DE LA DOTATION D'AMÉNAGEMENT DE LA DGF

Enfin, le gouvernement prévoit de prélever 41 millions d'euros sur le prélèvement sur recettes affecté aux communes au titre du produit des amendes de 2007, qui viendront s'ajouter au solde de la dotation d'aménagement de la DGF des communes en 2008. Cette dotation exceptionnelle, identique dans son principe à celle de 50 millions d'euros effectuée par le projet de loi de finances rectificative pour l'année 2006 au profit de la DGF de 2007, reste hors enveloppe normée. Par conséquent, elle n'affecte pas les dotations d'ajustement de l'enveloppe normée.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du gouvernement, un amendement proposé par sa commission des finances qui a pour effet de prélever 35 millions d'euros sur le produit des amendes de police de 2007, réparti par le CFL au début de l'année 2008, au profit de la dotation d'aménagement de la DGF des communes de 2008.

A. LA RECTIFICATION D'UNE « ERREUR » COMPTABLE

La commission des finances de l'Assemblée nationale a considéré que le dispositif proposé par le projet de loi de finances rectificative était entaché d'une erreur puisqu'il retranchait :

- 170 millions d'euros sur les recettes des amendes au titre des moindres recettes (plus 35 millions d'euros au titre de l'affectation à l'ACSE) ;

- et seulement 135 millions d'euros sur le prélèvement sur recettes au titre des moindres recettes, les 35 millions d'euros supplémentaires ne résultant formellement pas des moindres recettes mais de l'affectation de ce montant à l'ACSE.

Cet argument doit être relativisé puisque le texte proposé par le gouvernement revenait bien à retrancher 170 millions d'euros au prélèvement sur recettes : 135 millions d'euros au titre des moindres recettes des amendes et 35 millions d'euros reportés « automatiquement » du fait de l'affectation de 35 millions d'euros de recettes des amendes à l'ACSE. L'amendement adopté a toutefois remplacé le montant de 135 millions d'euros prévu par le projet de loi initial par le montant de 170 millions d'euros, correspondant au montant effectif des moindres recettes.

La conséquence de cette modification était de faire diminuer le prélèvement sur recettes non plus de 170 millions d'euros au total mais de 205 millions d'euros : 170 millions d'euros au titre des moindres recettes des amendes et 35 millions d'euros au titre du report « automatique » sur le prélèvement sur recettes des 35 millions d'euros de recettes affectés à l'ACSE.

Ainsi, le I de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale a pour conséquence de réduire de 35 millions d'euros supplémentaires le produit des amendes réparti par le CFL au début 2008. Au lieu d'une réduction de 170 millions d'euros, correspondant aux moindres recettes des amendes, la réduction sera de 205 millions d'euros. Cette seule modification aurait eu un double inconvénient :

- le montant des prélèvements sur recettes aurait été, sur le plan comptable, réduit de 205 millions d'euros, ce qui ne correspondait plus au montant inscrit à l'état A annexé au présent projet de loi de finances ;

- surtout, sans autre modification, cela aurait conduit à faire financer l'affectation de 35 millions d'euros à l'ACSE par une diminution parallèle du montant réparti aux communes par le CFL au début de l'année 2008.

B. L'AFFECTATION DE 35 MILLIONS D'EUROS À LA DOTATION D'AMÉNAGEMENT DE LA DGF DES COMMUNES

Le II de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit par ailleurs de prélever 35 millions d'euros sur les montants des amendes de 2007, répartis par le CFL début 2008, au profit de la dotation d'aménagement de la DGF des communes en 2008.

Ce dispositif a en outre pour conséquence de remédier aux inconvénients de la rectification de l'erreur comptable opérée par le I de l'amendement.

En effet, l'affectation à la DGF des communes de 2008 de ces 35 millions d'euros passe par une « mise en réserve » sur le compte de tiers alimenté par le prélèvement sur recettes de 2007. Les 35 millions d'euros destinés à la DGF de 2008 sont ajoutés, par le présent projet de loi de finances rectificative, à la ligne comptable correspondant au prélèvement sur recettes des amendes de police mais ne sont pas pris en compte dans la répartition du montant des amendes par le CFL au début de l'année 2008. Ils ont toutefois pour conséquence d'afficher une baisse comptable du prélèvement sur recettes de seulement 170 millions d'euros, qui résulte :

- de la baisse de 170 millions d'euros correspondant au montant des moindres recettes des amendes de police ;

- de la baisse de 35 millions d'euros résultant du report « automatique » de l'affectation de 35 millions d'euros de recettes des amendes à l'ACSE ;

- de la hausse de 35 millions d'euros correspondant à la somme mise en réserve sur le compte du tiers alimenté par le prélèvement sur recettes de 2007 qui sera affectée à la dotation d'aménagement de la DGF des communes de 2008.

Par ailleurs, le montant des amendes réparti par le CFL au début de l'année 2008 est toujours réduit de 35 millions d'euros supplémentaires, mais ces fonds servent à abonder la dotation d'aménagement de la DGF des communes. L'affectation de 35 millions d'euros à l'ACSE n'est donc pas compensée par la diminution du montant réparti par le CFL mais demeure entièrement à la charge du budget de l'Etat.

Au total, le présent article augmente donc la DGF de 76 millions d'euros : 41 millions d'euros dans le texte initial, auquel il convient d'ajouter les 35 millions d'euros de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La DGF devrait faiblement progresser en 2008 (+ 2,08 %) du fait en particulier d'une importante régularisation négative. Il en découle des difficultés pour sa répartition en 2008.

Ainsi, par exemple, la DSU n'augmentera que de 90 millions d'euros en 2008. Cela vient du fait que l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que la DSU n'augmente de 120 millions d'euros par an de 2005 à 2009 que si la DGF des communes et des EPCI augmente d'au moins 500 millions d'euros. En cas de moindre augmentation de la DGF, la DSU croît seulement de 24 % de cette augmentation.

Le présent article présente donc l'avantage d'apporter une certaine souplesse à la répartition de la DGF des communes en 2008.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Autres dispositions
ARTICLE 4 - Autorisation de la perception de la redevance de gestion des fréquences radioélectriques

Commentaire : le présent article tend à autoriser la perception de la redevance de gestion des fréquences radioélectriques.

I. DES DISPOSITIONS AYANT DÉJÀ FAIT L'OBJET DE L'ARTICLE 8 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIF POUR 2006

Les titulaires d'une autorisation d'utilisation des fréquences radioélectriques sont assujettis à deux types de redevances perçues par l'Etat :

une redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques, l'utilisation desdites fréquences constituant un mode d'occupation privatif du domaine public. Les redevances correspondantes, représentatives de la valorisation du spectre, ne sont pas soumises à la ratification du législateur ;

une redevance annuelle de gestion, dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation des fréquences. Il s'agit donc de rémunérer une prestation fournie par l'Etat.

A la suite de la modification du régime des faisceaux hertziens, en mars 2006, par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), il est apparu nécessaire de modifier les modalités de calcul desdites redevances. En effet, en l'absence d'une telle prise en compte, c'est-à-dire en appliquant les critères du 3 février 1993, le montant de la redevance due par les opérateurs aurait été disproportionné.

Tel était l'objet de l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2006, introduit à l'initiative de notre collègue Bruno Sido.

II. LA RATIFICATION D'UN DÉCRET ÉTABLISSANT UNE REDEVANCE

Aux termes de l'article 4 de la LOLF, « la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ».

C'est ce que propose le présent article, concernant le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant une redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion de fréquences radioélectriques.

Le mode de calcul et les conditions du paiement et du recouvrement de ces deux redevances sont déterminées par le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007, qui reprend les formules figurant dans l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2006. Il est à noter que ce décret n'est pas soumis à la ratification législative, puisque seul le décret n° 2007-1531 est visé par le présent article. A cet égard, il convient de rappeler que, selon les termes du considérant n° 15 de la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF, « la procédure de ratification résultant [des] dispositions [de l'article 4 de la loi organique] ne vise que les décrets en Conseil d'Etat instituant la rémunération d'un service rendu par l'Etat, à l'exclusion des actes pris sur la base de ces décrets [et] n'a pour objet que d'autoriser, au-delà de la date d'entrée en vigueur de la prochaine loi de finances, la perception de ces rémunérations ».

Le produit de la redevance de gestion, qui alimente le budget général de l'Etat, est estimé à environ 10 millions d'euros en année pleine.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Financement des allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale

Commentaire : le présent article tend à majorer d'un milliard d'euros les recettes fiscales affectées par l'Etat aux organismes de sécurité sociale en compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES PERTES DE RECETTES COMPENSÉES À LA SÉCURITÉ SOCIALE PAR TAXES AFFECTÉES

Le coût des allègements généraux de cotisations sociales patronales a connu ces dernières années une évolution rapide. D'après les données de l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, il devrait atteindre 21,53 milliards d'euros en 2007, contre 19,49 milliards d'euros en 2006. Il devrait s'élevait à 22,72 milliards d'euros en 2008.

En application de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, les pertes de recettes résultant de ces allègements généraux de cotisations sociales patronales sont compensées à la sécurité sociale par le biais de dix impôts et taxes affectés.

Le panier de recettes affecté à la sécurité sociale

a) une fraction égale à 95 % de la taxe sur les salaires ;

b) le droit sur les bières et les boissons non alcoolisées ;

c) le droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels ;

d) le droit de consommation sur les produits intermédiaires ;

e) les droits de consommation sur les alcools ;

f) la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ;

g) la taxe sur les primes d'assurance automobile ;

h) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques ;

i) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fournisseurs de tabacs ;

j) une fraction égale à 3,39 % du droit de consommation sur les tabacs.

Votre rapporteur général, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, avait qualifié cet ensemble d'impôts et taxes « d'inventaire à la Prévert ».

B. DES RECETTES RÉPARTIES ENTRE LES CAISSES ET LES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE AU PRORATA DES PERTES DE RECETTES

Ces impôts et taxes sont répartis entre les caisses et régimes de sécurité sociale suivants :

- la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ;

- la Caisse nationale d'allocations familiales ;

- la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

- la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;

- l'Etablissement national des invalides de la marine ;

- la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;

- la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;

- enfin, les régimes de sécurité sociale d'entreprise de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP).

Ces caisses et régimes bénéficient, chacun, d'une quote-part du produit de ces taxes, fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d'allégements généraux de cotisations sociales patronales.

L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) est chargée de centraliser le produit de ces différentes taxes affectées et d'effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale, conformément à cet arrêté.

C. UNE COMPENSATION INTÉGRALE EN 2006 ET 2007

L'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale fixe également les règles applicables en cas d'écart entre les pertes de recettes constatées et le produit des différents impôts et taxes affectés.

A cet égard, le régime diffère suivant les années considérées. Trois mécanismes avaient en effet été prévus, initialement, afin de garantir à la sécurité sociale une compensation équitable du manque à gagner résultant des allègements généraux de cotisations sociales :

- une régularisation en 2007, pour tenir compte du montant effectif des exonérations de cotisations sociales constaté en 2006 ;

- une modification de la liste des impôts et taxes affectés, dans le cas où les allégements de charges seraient eux-mêmes modifiés ;

- des « rendez-vous » en 2008 et en 2009, le gouvernement devant remettre un rapport analysant les écarts éventuels entre, d'une part, les recettes des impôts et taxes affectés et, d'autre part, la perte de recettes résultant des allégements de charges l'année précédente, c'est-à-dire en 2007 et en 2008. En cas d'écart supérieur à 2 %, une « commission indépendante » serait chargée de rendre un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement. Par conséquent, la compensation ne serait pas forcément intégrale, en cas d'écart de moins de 2 %.

Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2007 avaient légèrement modifié cette architecture, en prévoyant :

- en 2007, en cas d'écart positif constaté entre, d'une part, le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et, d'autre part, le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements généraux de cotisations sociales pour cette même année, l'affectation du montant correspondant à cet écart à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;

- à compter de l'exercice 2007, en cas d'écart positif entre, d'une part, le produit des impôts et taxes affectées et, d'autre part, le montant de la perte de recettes liée aux allègements généraux de cotisations sociales patronales, l'affectation du montant correspondant à cet écart à la sécurité sociale.

Ces deux dispositions n'ont pas eu de portée concrète, le « panier » de recettes s'étant révélé légèrement insuffisant pour faire face aux besoins constatés en 2006 (4,9 millions d'euros) et très insuffisant en 2007 (un milliard d'euros - cf. infra). Le panier de recettes devrait également se révéler nettement insuffisant en 2008, d'environ 1,5 milliard d'euros, d'où l'ajustement du panier de recettes prévu par l'article 29 du projet de loi de finances pour 200836(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MAJORATION D'UN MILLIARD D'EUROS DU PANIER DE RECETTES FISCALES AFFECTÉES À LA SÉCURITÉ SOCIALE

Le présent article tend à majorer d'un milliard d'euros les recettes fiscales affectées par l'Etat aux organismes de sécurité sociale en compensation de la perte de recettes due aux allègements généraux de cotisations sociales patronales.

Cette affectation supplémentaire de recettes doit permettre de couvrir :

- en premier lieu, la réévaluation du coût des allègements généraux de cotisations sociales patronales en 2007, pour un montant de 900 millions d'euros ;

- en second lieu, l'impact sur les allègements généraux de la majoration des heures supplémentaires prévue par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (« TEPA »). Le coût de cette disposition pour 2007, soit la période comprise entre le 1er octobre 2007, date d'entrée en vigueur de la loi « TEPA », et le 31 décembre, est évalué à 100 millions d'euros.

Lors de l'examen du projet de loi « TEPA », le gouvernement évaluait l'impact de cette dernière mesure à environ 250 millions d'euros pour 2007.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, l'écart de chiffrage entre le présent article et les estimations présentées par le gouvernement lors de l'examen du projet de loi « TEPA » s'explique par une différence de traitement comptable : les comptes de la sécurité sociale sont présentés en droits constatés, alors que, dans les projets de loi de finances et les projets de loi de finances rectificative, les relations entre l'Etat et la sécurité sociale sont retracées en encaissements / décaissements.

Cette situation explique l'importance de l'écart entre les deux chiffrages présentés. En effet, selon les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le montant prévu par le présent article, soit 100 millions d'euros, correspond aux cotisations des salariés versées aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) sur une base mensuelle pour les mois d'octobre et de novembre 2007. En revanche, les cotisations sociales des salariés payées à un rythme trimestriel, ainsi que celles dues pour le mois de décembre 2007, donneront lieu à un versement en janvier 2008.

B. L'AJUSTEMENT DU PANIER DE RECETTES

1. Les affectations de ressources supplémentaires

L'alinéa 8 du I et le III du présent article tirent les conséquences de la majoration de 1 milliard d'euros des pertes de recettes pour la sécurité sociale résultant des allègements généraux, en ajustant le panier de recettes affectées aux organismes de sécurité sociale.

Cet ajustement consiste à affecter aux organismes de sécurité sociale :

une fraction supplémentaire du produit du droit de consommation sur les tabacs de 5,22 %, soit 490 millions d'euros (alinéa 8 du I du présent article). La part du produit du droit de consommation sur les tabacs affectée au panier de recettes passera ainsi de 3,39 % à 8,61 % en 2007 ;

- la totalité du produit de la taxe sur les salaires, perçu au titre de l'année 2007, net des frais d'assiette et de recouvrement (III du présent article). Les organismes de sécurité sociale reçoivent actuellement une part égale à 95 % du produit de la taxe sur les salaires. L'Etat renonce en conséquence au reliquat (5 %) de la taxe sur les salaires affecté au budget général, soit un montant de 520 millions d'euros37(*).

Votre rapporteur général note que ces deux dispositions seront prolongées en 2008, en application de l'article 29 du projet de loi de finances pour 200838(*).

Ce faisant, le panier de recettes affectées aux organismes de sécurité sociale en 2007, au titre des allègements généraux de cotisations sociales patronales, comprendra onze recettes retracées au sein du tableau suivant :

2. Les modifications de la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs

Le I du présent article modifie, par coordination, la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs pour 2007.

Le tableau suivant retrace les modifications apportées, à savoir :

la majoration, précitée, de la fraction affectée aux organismes de sécurité sociale de 5,22 %, celle-ci passant de 3,39 % à 8,61 % ;

la suppression, en conséquence, de la fraction affectée au budget général de l'Etat de 6,43 % ;

l'expression en pourcentage (1,21 %), et non plus en valeur, de la fraction revenant au Fonds unique de péréquation (FUP), organisme intervenant dans le financement de la formation professionnelle. Actuellement, en application de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 200639(*), la part du produit du droit de consommation sur les tabacs affectée au FUP est exprimée en valeur, soit 114 millions d'euros, pris sur la fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs affectée à l'Etat. L'expression en pourcentage, et non plus en valeur, de la fraction attribuée au FUP, ne modifie pas le montant du produit du droit de consommation sur les tabacs affecté à ce fonds. Le II du présent article tend, par coordination, à neutraliser les dispositions prévues à l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006, qui exprime en valeur la part revenant au FUP.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement rédactionnel présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article constitue une disposition « miroir » de l'article 29 du projet de loi de finances pour 2008 qui tend à majorer, pour 2008, le panier de recettes affectées à la sécurité sociale en compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales. Le présent article s'intègre ainsi dans le cadre plus général des mesures adoptées par le gouvernement pour assainir les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, ce qu'il convient de saluer.

Ce « rebasage » des recettes fiscales accordées à la sécurité sociale pour 2007 était nécessaire, la marge d'écart de 2 %, soit 430 millions d'euros, étant largement dépassée pour 2007.

Néanmoins, comme l'a déjà souligné votre rapporteur général à l'occasion de l'examen de l'article 29 du projet de loi de finances pour 200840(*), il convient de contester cette méthode de compensation, qui n'est pas lisible, surtout lorsque l'on considère, de manière globale, le « maquis », toujours plus complexe, des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale. Votre rapporteur général considère ainsi que la création d'un nouveau prélèvement sur recettes, à l'instar de ce qui existe aujourd'hui au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne, serait nettement préférable à ce système.

En outre, dans le cadre de la revue générale des prélèvements obligatoires et de la révision générale des politiques publiques, il conviendra de porter une attention particulière aux dispositifs d'allègements de cotisations sociales, dont le coût pour l'Etat n'a cessé de croître. Au total, ces dispositifs représentent un coût de près de 30 milliards d'euros pour l'Etat, financés soit sur des crédits budgétaires (allègements ciblés, pour un montant de 4 milliards d'euros en 2007), soit par des transferts de recettes fiscales (allègements généraux et exonérations sur les heures supplémentaires).

Votre rapporteur général estime ainsi que c'est l'ensemble du mode de financement de la sécurité sociale qui doit être repensé, et adapté aux contraintes d'une économie désormais globale, dans laquelle le coût du travail constitue un enjeu essentiel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 - Compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes résultant des réductions de cotisations sociales sur les heures supplémentaires

Commentaire : le présent article tend à compenser aux organismes de sécurité sociale, par le biais de l'affectation d'une fraction de la taxe sur les véhicules de société, les pertes de recettes résultant, au titre de 2007, des réductions de cotisations sociales salariales et patronales applicables aux rémunérations accordées au titre des heures supplémentaires.

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article constitue le prolongement de l'article 1er de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA)41(*). Celui-ci, en effet, a prévu d'exonérer d'impôt sur le revenu et de charges sociales les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires, complémentaires ou choisies42(*).

Dans le cadre de l'examen du projet de loi « TEPA », le gouvernement a fait part de son intention de compenser intégralement la perte de recettes supportée par les organismes de sécurité sociale. Cet engagement est traduit par :

- le présent article, en ce qui concerne l'exercice 2007, soit la période comprise entre le 1er octobre 2007, date d'entrée en vigueur de la loi « TEPA », et le 31 décembre 2007 ;

- l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008 s'agissant de l'exercice 200843(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE CHAMP DES MESURES FAISANT L'OBJET D'UNE COMPENSATION

Le I du présent article définit le champ des mesures compensées. Il s'agit des mesures « définies à l'article L. 241-17 et à l'article L. 241-18 » du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire :

- la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale sur les heures supplémentaires, complémentaires ou choisies. Le taux de la réduction est fixé à 21,5 % par l'article D. 241-21 du code de la sécurité sociale ;

- la déduction forfaitaire de cotisations patronales, dont le montant est fixé à 50 centimes d'euro par heure supplémentaire et, pour les entreprises d'au plus 20 salariés, à 1,50 euro par heure effectuée, en application de l'article D. 241-24 du code de la sécurité sociale.

L'impact de la majoration des heures supplémentaires sur les allègements généraux, dont le coût est estimé à 100 millions d'euros pour 2007, est compensé aux organismes de sécurité sociale par l'article 5 du présent projet de loi de finances rectificative44(*).

B. UN COÛT ÉVALUÉ À 270 MILLIONS D'EUROS EN 2007

La perte de recettes, pour la sécurité sociale, résultant des deux dispositifs précédemment décrits (réduction de cotisations salariales et déduction forfaitaire de cotisations patronales) est évaluée à 270 millions d'euros pour 2007.

Lors de l'examen du projet de loi « TEPA », le gouvernement évaluait cette perte de recettes pour la sécurité sociale à environ 1 milliard d'euros.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, cet écart de chiffrage s'expliquerait par une différence de traitement comptable : les comptes de la sécurité sociale sont présentés en droits constatés, alors que, dans la loi de finances, les relations entre l'Etat et la sécurité sociale sont retracées en encaissements / décaissements.

Cette situation explique l'importance de l'écart entre les deux chiffrages présentés. En effet, selon les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le montant prévu par le présent article, soit 270 millions d'euros, correspond aux cotisations sociales versées aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), sur une base mensuelle, pour les mois d'octobre et de novembre 200745(*). En revanche, les cotisations sociales payées à un rythme trimestriel par certaines entreprises, ainsi que celles dues pour le mois de décembre 2007, donneront lieu à un versement en janvier 2008.

Toutefois, comme l'avait souligné votre rapporteur général à l'occasion de l'examen de l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008, il convient de relever le caractère aléatoire de ces estimations, qui se fondent sur le nombre d'heures supplémentaires, complémentaires et choisies actuellement effectuées dans les entreprises, soit environ 900 millions d'heures supplémentaires et 130 millions d'heures complémentaires par an. Ces données ne prennent donc pas en compte une éventuelle augmentation du nombre d'heures supplémentaires et complémentaires, que la loi « TEPA » souhaitait pourtant développer.

C. UNE COMPENSATION PAR TAXES AFFECTÉES PLUTÔT QUE PAR DOTATION BUDGÉTAIRE

1. Un mode de compensation dérogatoire, calé sur celui en vigueur pour les allègements généraux de cotisations sociales patronales

En application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, « toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ». On rappellera que, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, ce principe de compensation des pertes de recettes supportées par les organismes de sécurité sociale a été renforcé, puisque seule une disposition expresse prévue en loi de financement de la sécurité sociale permet d'y déroger.

Par ailleurs, l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale pose le principe de la neutralité des flux financiers entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale pour la trésorerie des régimes obligatoires de base, ainsi que leur inscription dans un cadre conventionnel.

Le I du présent article prévoit de déroger à ces deux articles, en proposant de mettre en place un mode de compensation par affectation aux régimes de sécurité sociale d'une fraction égale à 22,38 % de la taxe sur les véhicules de société, pour un montant prévisionnel de 270 millions d'euros.

En ce sens, le procédé ainsi utilisé - affectation d'impôts et taxes aux caisses et régimes de sécurité sociale -, s'inspire de celui mis en oeuvre pour la compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales.

2. Les modalités de répartition entre les caisses et les régimes

Le II du présent article définit les modalités de répartition de ces impôts et taxes, suivant le modèle retenu pour les allègements généraux de cotisations sociales patronales (cf. ci-dessus le commentaire de l'article 5 du présent projet de loi de finances rectificative).

Ces impôts et taxes seront ainsi répartis entre les caisses et régimes de sécurité sociale suivants :

- la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ;

- la Caisse nationale d'allocations familiales ;

- la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

- la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;

- l'Etablissement national des invalides de la marine ;

- la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;

- la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;

- enfin, les régimes de sécurité sociale d'entreprise de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP).

Chacun de ces caisses et régimes bénéficiera d'une quote-part de la fraction de la taxe sur les véhicules de société affectée par le présent article. Cette quote-part sera fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d'allégement de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, complémentaires et choisies.

L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) sera chargée de centraliser le produit de cette taxe ainsi affectée et d'effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale, conformément à cet arrêté.

En outre, un arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l'agriculture adaptera les règles comptables prises en application de l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale pour le rattachement de cette taxe affectée. On rappelle qu'en application de cet article, les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement appliquent un plan comptable unique, fondé sur le principe de la constatation des droits et obligations. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, cette adaptation aurait notamment pour but de préciser que les recettes des taxes affectées par le présent article devraient être comptabilisées en charges à recevoir, et non en produits de l'exercice, pour celles d'entre elles qui donnent lieu à un versement en trésorerie en janvier de l'année suivante.

3. Une compensation intégrale

Le III du présent article, enfin, pose le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires et complémentaires.

En effet, il prévoit qu'en cas d'écart constaté entre le produit de la taxe affectée par le présent article et le montant définitif de la perte de recettes résultant des allégements de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires et complémentaires, cet écart fera l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, deux amendements rédactionnels présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article traduit un engagement du gouvernement pris lors de l'examen du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (« TEPA »). Il convient de noter, par ailleurs, que le projet de loi de finances pour 2008 prévoit de faire de même s'agissant de l'exercice 2008, en affectant à la sécurité sociale le produit de taxes à hauteur de 4,1 milliards d'euros.

Ces évaluations, néanmoins, doivent être être prises en compte avec précaution, dans la mesure où elles ne tiennent pas compte d'une éventuelle augmentation du nombre d'heures supplémentaires, ce qui est pourtant l'objectif même du dispositif. En outre, il n'est pas exclu que la mesure adoptée en juillet révèle des heures supplémentaires effectuées mais non déclarées, leur rémunération étant implicitement ou explicitement forfaitisée. Il est également possible que la mesure conduise à une diminution du nombre d'heures supplémentaires payées sous la forme d'un repos compensateur de remplacement et, par conséquent, à une augmentation du nombre d'heures supplémentaires payées.

Pour ces raisons, le présent article nécessitera très probablement un ajustement, à l'occasion d'un projet de loi de finances rectificative pour 2008, lorsque les données d'exécution seront connues.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 9 Par commodité, dans la suite du présent commentaire, le terme de « régions » sera seul utilisé pour désigner ces collectivités. On rappelle que, la TIPP n'étant pas en vigueur dans les régions d'outre-mer, la compensation des transferts de compétences due à ces dernières est réalisée par la voie de dotations de décentralisation.

* 10 Rapport n° 91 (2007-2008), tome II, fascicule 1, volume 1 : commentaire de l'article 13.

* 11 Les consommations de carburants en 2006 se sont révélées inférieures aux estimations, sur l'ensemble du territoire, à hauteur de 3,4 millions d'hectolitres pour le super sans plomb et de 4 millions d'hectolitres pour le gazole.

* 12 Cette mesure a constitué une application anticipée des dispositions prévues par le VI du présent article. Cf. infra.

* 13 La mesure correspondante en faveur du département est prévue par l'article 2 du présent projet de loi de finances.

* 14 La région Centre a été la première région - et, en 2006, la seule - à signer avec l'Etat une convention permettant le transfert anticipé des formations de l'AFPA.

* 15 Il convient de rappeler que l'article 13 du projet de loi de finances initiale pour 2008 fixe ces fractions de tarifs de TIPP en vue de compenser aux régions les transferts de 2005, 2006, 2007 et 2008.

* 16 On rappelle qu'un droit d'option est offert aux personnels relevant de services décentralisés, entre un détachement sans limitation de durée et une intégration dans la fonction publique territoriale. L'exercice de ce droit entraîne le transfert aux collectivités territoriales de la gestion des personnels. Conformément à l'article 147 de la loi de finances pour 2006, seuls les agents ayant exercé ce droit avant le 31 août 2006 ont été confiés à la gestion des régions à compter de 2007. Ceux qui ont « opté » entre le 1er septembre et le 31 décembre 2006 le seront à compter de 2008.

* 17 Réunion de la CCEC du 6 avril 2006.

* 18 Réunion de la CCEC du 12 décembre 2005.

* 19 Décret n° 2005-418 du 3 mai 2005 fixant les règles minimales de taux et de barème des bourses d'études accordées aux élèves et étudiants inscrits dans les instituts et écoles de formation de certaines professions de santé.

* 20 Une disposition similaire est proposée par l'article 2 du présent projet de loi de finances rectificative en ce qui concerne la compensation due aux départements.

* 21 Rapport n° 91 (2007-2008), tome II, fascicule 1, volume 1 : commentaire de l'article 14. Cet article, à compter de 2008, modifie les assiettes fiscales servant de base à la compensation des départements.

* 22 La mesure correspondante en faveur de la région est prévue par l'article 2 du présent projet de loi de finances.

* 23 Pour mémoire, il s'agit de la TSCA perçue sur les assurances contre les risques automobiles, dont le taux est fixé à 18 % par l'article 1001 du code général des impôts.

* 24 Il convient de rappeler que l'article 14 du projet de loi de finances initiale pour 2008 fixe les modalités de la compensation aux départements des transferts de 2005, 2006, 2007 et 2008.

* 25 On rappelle qu'un droit d'option est offert aux personnels relevant de services décentralisés, entre un détachement sans limitation de durée et une intégration dans la fonction publique territoriale. L'exercice de ce droit entraîne le transfert aux collectivités territoriales de la gestion des personnels. Conformément à l'article 147 de la loi de finances pour 2006, seuls les agents ayant exercé ce droit avant le 31 août 2006 ont été confiés à la gestion des départements à compter de 2007. Ceux qui ont « opté » entre le 1er septembre et le 31 décembre 2006 le seront à compter de 2008.

* 26 Réunion de la CCEC du 6 avril 2006.

* 27 Décret n° 2006-464 du 20 avril 2006 relatif à la formation des assistants maternels.

* 28  Une disposition similaire est proposée par l'article 1er du présent projet de loi de finances rectificative en ce qui concerne la compensation due aux régions, pour lesquelles le mécanisme a été mis en oeuvre, au titre de l'exercice 2006, en anticipant sur l'autorisation donnée par l'article 1er précité, eu égard à un produit de TIPP moindre qu'anticipé.

* 29 Ces moindres recettes s'expliquent notamment par le fait que de nombreux contrevenants « espéraient » une amnistie présidentielle en 2007 et n'ont donc pas payé leurs amendes, qui ont été majorées, et sont de ce fait versées au budget de l'Etat.

* 30 Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

* 31 Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

* 32 Article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales.

* 33 En application de l'article L. 121-14 du code de l'action sociale et des familles.

* 34 Voir ci-après.

* 35 Grâce au mécanisme dit du « compte de tiers ».

* 36 Sur le dispositif prévu par cet article, se reporter au commentaire de votre rapporteur général au sein de son rapport n° 91 (2007-2008).

* 37 D'après les données de l'annexe « Evaluation des voies et moyens », tome I, du projet de loi de finances pour 2008.

* 38 Sur le dispositif prévu par cet article, se reporter au commentaire de votre rapporteur général au sein de son rapport n° 91 (2007-2008).

* 39 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

* 40 Sur le dispositif prévu par cet article, se reporter au commentaire de votre rapporteur général au sein de son rapport n° 91 (2007-2008).

* 41 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* 42 Sur le dispositif prévu par cet article, se reporter au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 1er du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, au sein de son rapport n° 404 (2006-2007).

* 43 Sur le dispositif prévu par cet article, se reporter au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008, au sein de son rapport n° 91 (2007-2008), tome II.

* 44 Sur le dispositif prévu par cet article, se reporter au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 5 du présent projet de loi de finances rectificative.

* 45  Ces entreprises acquittent leurs cotisations sociales du mois d'octobre 2007 à la date du 5 novembre 2007 et leurs cotisations sociales du mois de novembre 2007 à la date du 5 décembre 2007.