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Projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique

 

B. DES PARCOURS PROFESSIONNELS ENCORE PEU DIVERSIFIÉS

Le statut général de la fonction publique offre de multiples possibilités pour faciliter la mobilité des agents et leur permettre des parcours professionnels diversifiés. Les obstacles demeurent toutefois nombreux et les résultats obtenus jusqu'à présent s'avèrent décevants.

1. Des possibilités statutaires diverses

Diverses positions statutaires permettent aux fonctionnaires civils de l'État, territoriaux et hospitaliers de ne pas exercer leur activité dans leur administration d'origine.

La mise à disposition constitue une modalité particulière de la position d'activité qui permet au fonctionnaire d'être réputé occuper son emploi, de continuer à percevoir la rémunération correspondante, mais d'exercer des fonctions hors du service où il a vocation à servir3(*). Il peut ainsi changer de fonctions sans préalablement changer de corps ou de cadre d'emplois.

Le régime de la mise à disposition a été profondément rénové par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.

La réforme des règles relatives à la mise à disposition

Le périmètre des mises à disposition « sortantes » a été élargi et les mises à dispositions « entrantes » ont reçu une base légale :

- un fonctionnaire peut désormais être mis à disposition auprès des services de l'État et de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, des organismes contribuant à la mise en oeuvre d'une politique de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs (comme l'a précisé le Sénat, pour les seules missions de service public confiées à ces organismes), ainsi qu'auprès des organisations internationales intergouvernementales ou d'États étrangers, sous réserve que « le fonctionnaire conserve, par ses missions, un lien fonctionnel avec l'administration d'origine » ;

- les administrations publiques ont, quant à elles, la possibilité de bénéficier de mises à disposition de personnels de droit privé, pour les fonctions nécessitant « une qualification technique spécialisée ».

A l'initiative du Sénat, la loi du 2 février 2007 a autorisé la mise à disposition d'un fonctionnaire auprès d'un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service. Cette mise à disposition « à temps partagé » présente le triple intérêt d'apporter une plus grande souplesse dans la gestion des ressources humaines, de permettre la pluriactivité et de favoriser la mobilité. A titre d'exemple, un agent des services déconcentrés de l'État pourra, sur une fraction de son temps de travail, prêter main-forte à ses collègues de l'hôpital ou de la commune, sans que ses conditions statutaires d'emploi s'en trouvent modifiées.

Toute mise à disposition doit faire l'objet d'une convention et donner lieu à remboursement. Seules échappent à cette obligation :

- pour les fonctionnaires de l'État, les mises à disposition auprès d'une administration de l'État, de l'un de ses établissements publics administratifs, d'une organisation intergouvernementale ou d'un État étranger, ainsi que les mises à disposition de conservateurs généraux et de conservateurs des bibliothèques auprès des collectivités territoriales pour exercer leurs fonctions dans les bibliothèques classées et les mises à dispositions des personnels scientifiques et de documentation de l'État auprès des départements pour exercer leurs fonctions dans les services départementaux d'archives ;

- pour les fonctionnaires territoriaux, les mises à disposition entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif dont elle est membre ou qui lui est rattaché, auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, auprès d'une organisation internationale intergouvernementale ou auprès d'un État étranger ;

- pour les fonctionnaires hospitaliers, les mises à disposition auprès d'une organisation intergouvernementale ou d'un État étranger.

Enfin, quelques règles spécifiques à la fonction publique territoriale ont été maintenues, qu'il s'agisse de la possibilité de recruter un fonctionnaire en vue de le mettre à disposition pour effectuer tout ou partie de son service dans d'autres collectivités ou établissements que le sien sur un emploi permanent à temps non complet, ou de l'assimilation des services accomplis par les sapeurs-pompiers professionnels mis à disposition auprès de l'État ou de ses établissements publics, dans le cadre de leurs missions de défense et de sécurité civiles, à des services effectifs réalisés dans leur cadre d'emplois.

Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps ou cadre d'emplois d'origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps ou cadre d'emplois, de ses droits à l'avancement et à la retraite4(*).

Les règles relatives au détachement

Les cas dans lesquels le détachement est susceptible d'être prononcé, généralement à la demande de l'intéressé, exceptionnellement d'office, s'avèrent extrêmement nombreux5(*).

Le détachement peut être de courte ou de longue durée :

- le détachement de courte durée peut être prononcé pour six mois au maximum, parfois un an, sans renouvellement possible. L'emploi occupé par l'intéressé dans son corps ou cadre d'emplois d'origine n'est pas déclaré vacant. A l'expiration du détachement, il peut donc être réintégré dans le même poste ;

- le détachement de longue durée peut être prononcé pour cinq ans au maximum mais peut être renouvelé indéfiniment par périodes successives n'excédant pas chacune cinq ans. L'emploi occupé dans le corps ou cadre d'emplois d'origine peut être déclaré vacant. A l'expiration de la période de détachement, l'intéressé a le droit d'être réintégré, dès la première vacance, dans un emploi correspondant à son grade mais pas nécessairement sur le même poste.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu une possibilité de détachement illimité des quelque 130.000 fonctionnaires de l'État, agents des services déconcentrés du ministère de l'équipement et personnels techniciens et ouvriers de service du ministère de l'éducation nationale principalement, concernés par les transferts de compétences et de services aux collectivités territoriales prévus par l'Acte II de la décentralisation et qui ne souhaitaient pas intégrer les cadres d'emploi de la fonction publique territoriale.

Pendant toute la durée du détachement le fonctionnaire est soumis aux règles régissant la fonction qu'il exerce, notamment en matière de discipline et de rémunération. Il est noté par l'autorité compétente de son administration ou organisme d'accueil. Toutefois, comme il poursuit une carrière dans son administration d'origine, cette notation est transmise à l'autorité compétente de l'administration d'origine.

La position hors cadres6(*) permet à un fonctionnaire de servir dans une administration ou une entreprise publique, dans un emploi ne conduisant pas à pension du régime général de retraite ou de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, ou dans un organisme international, sans bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite.

Les règles relatives à la position hors cadres

La position hors cadres est prononcée pour des périodes de cinq ans au maximum, renouvelables.

Son bénéfice est subordonné à l'accomplissement de quinze années de services effectifs ou, lorsqu'il s'agit de servir auprès d'un organisme international, à un détachement préalable d'une durée de cinq ans dans cet organisme. Le détachement préalable constitue au demeurant la condition de tout placement hors cadres des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, alors que cette condition n'est plus exigée des fonctionnaires de l'État depuis une loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 : ces derniers doivent simplement remplir les conditions pour être détachés.

Un fonctionnaire a en effet parfois intérêt à renoncer à ses droits à l'avancement et à la retraite dans son corps ou cadre d'emplois d'origine pour bénéficier du régime plus avantageux de l'organisme d'accueil, notamment lorsqu'il s'agit d'une entreprise publique ou d'une organisation internationale. L'intéressé conserve néanmoins le grade et les points de retraite qu'il avait acquis dans son corps ou cadre d'emplois d'origine avant d'être placé en position hors cadres et il peut demander à y être réintégré.

La disponibilité est « la position du fonctionnaire qui, placé hors de son administration ou service d'origine, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l'avancement et à la retraite7(*) ». Elle peut être prononcée d'office, notamment à l'égard d'un agent qui n'est pas en état de reprendre son travail au terme d'un congé de maladie, ou à la demande de l'intéressé, dans diverses hypothèses et pour des durées variables.

Les règles relatives à la disponibilité

La disponibilité peut être demandée, et doit être accordée sans condition dans les cas suivants :

- pour donner des soins au conjoint, au partenaire d'un pacte civil de solidarité (PACS), à un enfant ou à un ascendant à la suite d'un accident ou d'une maladie graves (sa durée maximale est de trois ans, renouvelable deux fois) ;

- pour élever un enfant âgé de moins de huit ans ou pour donner des soins à un enfant à charge, au conjoint, au partenaire avec lequel il est lié par un pacte civil de solidarité, ou à un ascendant atteint d'un handicap nécessitant la présence d'une tierce personne (sa durée maximale est de trois ans, renouvelable sans limitation) ;

- pour suivre son conjoint ou son partenaire de PACS lorsque celui-ci est astreint à établir sa résidence habituelle, à raison de sa profession, en un lieu éloigné du lieu d'exercice des fonctions du fonctionnaire (sa durée maximale est de trois ans, renouvelable sans limitation) ;

- pour se rendre outre-mer ou à l'étranger, muni de l'agrément du conseil général, en vue de l'adoption d'un ou de plusieurs enfants (sa durée maximale est de six semaines par agrément) ;

- pour exercer un mandat local (sa durée coïncide alors avec celle du mandat exercé).

La disponibilité peut également être demandée, mais refusée au nom des nécessités du service :

- pour faire des études ou des recherches présentant un intérêt général (sa durée ne peut alors excéder trois années, renouvelable une fois pour une durée égale) ;

- pour convenances personnelles (sa durée ne peut alors excéder trois années, renouvelable dans la limite de dix années au total pour l'ensemble de la carrière)

- ou pour créer ou reprendre une entreprise (sa durée ne peut alors excéder deux années).

Pendant sa disponibilité, le fonctionnaire ne perçoit aucun traitement ; comme en position hors cadres, ses droits à l'avancement et à la retraite sont suspendus.

A l'expiration de la période de disponibilité, il doit être réintégré lors de l'une des trois premières vacances mais à la condition d'en avoir fait la demande en temps voulu, c'est-à-dire au moins deux ou trois mois avant cette date, suivant la fonction publique à laquelle il appartient, et par lettre recommandée. Faute d'avoir accompli cette formalité, il risque d'être définitivement radié des cadres8(*).

Le congé parental est la position du fonctionnaire qui est placé hors de son administration d'origine pour élever son enfant9(*).

Les règles relatives au congé parental

Le congé parental est accordé de droit soit à la mère fonctionnaire après un congé pour maternité ou pour adoption ou lors de l'arrivée au foyer d'un enfant n'ayant pas atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire, soit au père fonctionnaire après la naissance ou le congé d'adoption ou lors de l'arrivée au foyer de l'enfant adopté. L'octroi du congé parental est de droit à l'occasion de chaque naissance ou adoption.

Le bénéficiaire du congé perd ses droits à rémunération et à la retraite. Ses droits à l'avancement d'échelon sont réduits de moitié. Il conserve la qualité d'électeur dans le cadre des élections à la commission administrative paritaire. Il peut assister aux actions de formation organisées par l'administration et se présenter aux concours internes. Il peut demander d'écourter la durée de ce congé en cas de motif grave, notamment en cas de diminution des revenus du ménage.

Le congé parental est normalement accordé par périodes de six mois renouvelables. Il prend fin au plus tard au troisième anniversaire de l'enfant ou à l'expiration de la troisième année suivant l'adoption. Cependant, si une nouvelle naissance ou une nouvelle adoption survient pendant son déroulement, il peut être prolongé.

Le bénéficiaire d'un congé parental possède un droit à réintégration. Selon le statut, à l'expiration du congé le fonctionnaire est réintégré de plein droit, au besoin en surnombre, dans son corps d'origine. Il est réaffecté dans son emploi. Dans le cas où celui-ci ne peut lui être proposé, le fonctionnaire est affecté dans un emploi plus proche de son dernier lieu de travail. S'il le demande il peut également être affecté dans un emploi plus proche de son domicile, sous réserve des priorités de mutation.

Le congé de présence parentale est la position du fonctionnaire qui est placé hors de son administration d'origine lorsque la maladie, l'accident ou le handicap graves d'un enfant à charge nécessite la présence de son père ou de sa mère auprès de lui10(*).

Les règles relatives au congé de présence parentale

Le congé de présence parentale est accordé de droit, sur demande écrite du fonctionnaire, pour une durée qui ne peut excéder 310 jours ouvrés au cours d'une période de 36 mois.

Le bénéficiaire du congé perd ses droits à rémunération et à la retraite. Il peut percevoir l'allocation de présence parentale. Ses droits à l'avancement d'échelon sont réduits de moitié. Il conserve la qualité d'électeur dans le cadre des élections à la commission administrative paritaire. Il peut assister aux actions de formation organisées par l'administration et se présenter aux concours internes.

A l'issue du congé ou en cas de diminution des ressources du ménage ou en cas de décès de l'enfant, le fonctionnaire est réaffecté dans son ancien emploi. Dans le cas où celui-ci ne peut lui être proposé, le fonctionnaire est affecté dans un emploi plus proche de son dernier lieu de travail. S'il le demande, il peut également être affecté dans un emploi plus proche de son domicile, sous réserve des priorités de mutation prévues dans le cadre du rapprochement familial.

2. Des obstacles multiples

La conférence sur les parcours professionnels a identifié trois types d'obstacles à la mobilité.

Les « obstacles juridiques, statutaires et indemnitaires » sont divers : multiplicité des corps et statuts au sein de la fonction publique de l'État ; fermeture de certains corps au détachement ou à l'intégration ; disparités des régimes indemnitaires ; cloisonnement entre les trois fonctions publiques ; inertie ou refus opposés par certaines administrations aux demandes de mobilité de leurs agents ; absence de prise en compte par l'administration d'origine et l'administration d'accueil d'un fonctionnaire en détachement des avancements de grade ou d'échelon obtenus dans l'autre administration ; difficultés rencontrées au moment de la réintégration dans le corps ou cadre d'emplois d'origine.

Les « obstacles liés aux pratiques managériales des gestionnaires des ressources humaines » résultent du cloisonnement entre administrations, des différences de cultures ministérielles et des particularismes des corps, de la spécialisation des métiers, de la faible valorisation des mobilités dans le déroulement de la carrière, et de manques de transparence, d'accompagnement des agents ou encore d'organisation des administrations.

Enfin, les « difficultés matérielles, sociales et familiales liées à la mobilité » tiennent à la crainte du changement, au faible accompagnement social et financier de la mobilité, au coût de la vie dans certaines régions, à la faible attractivité d'autres régions, ainsi qu'à la nécessité pour le conjoint du fonctionnaire de trouver un nouvel emploi.

3. Des chiffres éloquents

Les seules données connues de votre rapporteur concernent la fonction publique de l'État et remontent au 31 décembre 2004.

Selon le dernier rapport annuel sur l'état de la fonction publique11(*), 4,9 % des agents civils de l'État n'exerçaient pas leur activité dans leur administration d'origine au 31 décembre 2004. Cette proportion a augmenté de 0,7 % depuis 1996.

Le détachement était, de loin, la position statutaire la plus utilisée. Entre 1996 et 2004, le nombre de fonctionnaires détachés a connu une progression de 0,8 % portant leur part dans le total des agents civils de l'État à 2,4 %. La proportion des agents mis à disposition, placés hors cadres ou en congé parental a été quasiment stable sur la période tandis que celle des agents mis en disponibilité a baissé entre 1996 et 2000 pour se maintenir depuis.

Evolution des proportions d'agents civils de l'État dans les différentes positions statutaires par rapport au total des agents de l'État

 

1996

2000

2004

Mises à disposition

0,3 %

0,3 %

0,3 %

Détachements

1,6 %

2,3 %

2,4 %

Hors cadres

0,1 %

0,1 %

0,1 %

Disponibilités

1,9 %

1,6 %

1,6 %

Congés parentaux

0,4 %

0,5 %

0,5 %

Total

4,2 %

4,8 %

4,9 %

Source : rapport annuel sur l'état de la fonction publique, fais et chiffres 2006-2007.

Au 31 décembre 2004, 60 % des agents civils de l'État occupant ces positions statutaires appartenaient à la catégorie A. Cette catégorie, qui forme 56,4 % des quelque 2,5 millions d'agents titulaires de l'État, représentait les deux tiers des détachements et des mises à disposition. Les catégories B (13,9 % des fonctionnaires de l'État) et C (29,9 % des fonctionnaires de l'État) ne comptaient respectivement que pour 17 % et 16 % des détachements, et pour 10 % et 22 % des mises à disposition.

Plus de la moitié des agents détachés, mis à disposition et hors cadres étaient des hommes : respectivement 55 %, 60 % et 76 %. Les femmes étaient majoritaires dans les positions de disponibilité et de congé parental : respectivement : 69 % et 96 %. Au sein de la fonction publique de l'État, elles forment 51 % des effectifs totaux, dont 56 % des agents de catégorie A et, respectivement, 45 % et 47 % des agents des catégories B et C.

Effectifs et proportions des agents civils de l'État dans les différentes positions statutaires par sexe et par catégorie hiérarchique au 31 décembre 2004

 

Détachements

Mises à disposition

Hors cadres

Disponibilités

Congés parentaux

Total

Effectifs

40.334

5.493

950

28.487

8.325

85.589

Catégorie A

hommes

40,5

46,6

60,9

18,7

2,3

30,4

femmes

26,1

20,9

8,0

31,2

57,8

30,5

Catégorie B

hommes

9,0

4,5

10,5

5,2

0,6

6,6

femmes

8,3

5,8

5,9

16,6

12,0

11,3

Catégorie C

hommes

5,8

8,7

4,4

7,1

1,2

6,0

femmes

10,3

13,5

10,3

21,2

26,1

15,8

Total

hommes

55,3

59,8

75,8

31,0

4,1

42,5

femmes

44,7

40,2

24,2

69,0

95,9

57,5

Proportion des effectifs

2,4

0,3

0,1

1,6

0,5

4,9

Evolution 2002/2004

10,9

6,4

10,3

-2,7

-1,4

4,4

Source : rapport annuel sur l'état de la fonction publique, faits et chiffres 2006-2007.

Trois quarts des agents mis à disposition (des hommes pour plus de la moitié) étaient âgés de 40 ans et plus. Les fonctionnaires détachés étaient répartis uniformément entre les trois catégories d'âges suivantes : 32 % étaient âgés de 30 à 40 ans, 31 % de 40 à 50 ans, 32 % de 50 ans et plus. La quasi-totalité des agents en position hors cadres étaient âgés de 40 ans et plus. Les deux tiers des agents en disponibilité étaient âgés de 40 ans et plus. Les trois quarts des agents en congé parental (des femmes pour l'écrasante majorité) avaient entre 30 et 40 ans.

Les fonctionnaires du ministère de l'économie et des finances représentaient un quart des mises à disposition (la plupart venant de l'Insee), 10 % des détachements, 28 % des placements en position hors cadres et 11 % des mises en disponibilité. Les enseignants représentaient 19 % des mises à disposition, 43 % des détachements, 14 % des placements en position hors cadres, 50 % des mises en disponibilité et 60 % des congés parentaux. Les agents du ministère de l'équipement représentaient 10 % des détachements, 26 % des placements en position hors cadres et 6 % des mises en disponibilité.

Enfin, les passerelles entre le secteur public et le secteur privé restent relativement rares. Entre 1998 et 2003, moins de 4 % des fonctionnaires ont rejoint le secteur privé et 2,8 % des salariés du privé sont devenus agents publics.

* 3 Articles 41 à 44 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, articles 61 à 63 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, et articles 48 à 50 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.

* 4 Article 45 de la loi n° 84-16, article 64 de la loi n° 84-53, et article 51 de la loi n° 86-33.

* 5 Article 14 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de mise à disposition et de cessation définitive de fonctions. Article 2 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité et de congé parental des fonctionnaires territoriaux. Article 13 du décret n° 88-976 du 13 octobre 1988 relatif à certaines positions des fonctionnaires hospitaliers.

* 6 Article 49 de la loi n° 84-16, article 70 de la loi n° 84-53 et article 60 de la loi n° 86-33.

* 7 Article 51 de la loi n° 84-16, article 72 de la loi n° 84-53 et article 62 de la loi n° 86-33.

* 8 Conseil d'Etat, 4 mai 1990, Centre hospitalier de Chauny.

* 9 Article 54 de la loi n° 84-16, article 75 de la loi n° 84-53 et article 40 de la loi n° 86-33.

* 10 Articles 40 bis de la loi n° 84-16, 60 sexies de la loi n° 84-53 et 41 de la loi n° 86-33.

* 11 Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, faits et chiffres 2006-2007, volume 1, pages 103 et 104, 270 et 271.