EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE PREMIER - Amélioration de l'information des conseils généraux sur l'acompte qui leur est demandé par les organismes payeurs au titre du revenu minimum d'insertion et de la prime forfaitaire
Commentaire : le présent article prévoit l'amélioration de l'information des conseils généraux sur l'acompte qui leur est demandé par les organismes payeurs au titre du revenu minimum d'insertion et de la prime forfaitaire.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LES OBLIGATIONS RÉGLEMENTAIRES
L'article L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles dispose que le service du RMI et de la prime forfaitaire « est assuré dans chaque département par les caisses d'allocations familiales et, pour leurs ressortissants, par les caisses de mutualité sociale agricole, avec lesquelles le département passe, à cet effet, convention ».
La réglementation actuelle prévoit que chaque organisme payeur passe avec le conseil général une convention qui précise les modalités du « versement par le département d'acomptes mensuels aux organismes payeurs » 3 ( * ) . En pratique, les dates prévues par les conventions pour le versement de ces acomptes varient entre les départements, dans le respect de la contrainte de neutralité des flux financiers posée par l'article L. 262-31 du même code, la caisse d'allocations familiales (CAF) transmettant chaque mois au président du conseil général un document où figure le montant de l'acompte à payer.
Par ailleurs, l'article R. 262-78 du code de l'action sociale et des familles dispose que « les caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole transmettent mensuellement au département les données de gestion nominatives, financières et de pilotage statistique utiles à l'actualisation de leurs fichiers sociaux, telles qu'elles les transmettaient au représentant de l'Etat dans le département antérieurement au 31 décembre 2003 ». Cet article est censé permettre au département de disposer des informations nécessaires au pilotage du RMI dont la charge lui a été confiée par la loi de décentralisation de 2003 4 ( * ) .
B. LA PRATIQUE DE TRANSMISSION DES INFORMATIONS
Toutefois, malgré cette réglementation, il apparaît que la transmission des informations entre les organismes payeurs et les départements est lacunaire . Elle a, d'ailleurs, déjà fait l'objet de plusieurs critiques formulées notamment par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS). Ainsi, le rapport de synthèse sur la gestion du revenu minimum d'insertion 5 ( * ) rendu par l'IGAS en novembre 2007 indique que « la dispersion de l'information ne permet pas de répondre complètement aux besoins accrus de pilotage des conseils généraux ».
En pratique, divers outils ont été mis en place pour permettre aux départements d'accéder aux informations relatives au RMI . Votre rapporteur a constaté, lors de ses contrôles sur place, que la qualité et la nature des informations transmises par les CAF aux départements étaient très variables. En effet, non seulement les conventions peuvent différer sur le sujet mais, surtout, la pratique des relations entre les services départementaux et les CAF peut varier fortement en fonction des demandes des premiers et de la qualité des relations entre les deux entités .
L'outil CAFPRO , accessible sur internet, permet aux agents des services départementaux habilités d'accéder aux informations personnelles concernant chaque bénéficiaire du RMI. Les données présentes dans CAFPRO sont très détaillées, tant sur la situation personnelle que sur les allocations perçues par les bénéficiaires.
Cet outil présente toutefois deux lacunes . D'une part, il nécessite le numéro d'allocataire pour accéder aux informations le concernant. Par conséquent, il ne permet pas d'obtenir des données agrégées comme, par exemple, la liste des personnes ayant reçu une allocation pour un mois donné, puisqu'il faudrait pour cela vérifier, pour chaque numéro d'allocataire, s'il a reçu ou non une allocation.
D'autre part, CAFPRO ne donne accès à aucun historique : il ne présente que des données ponctuelles, qui peuvent être modifiées en temps réel par les CAF en fonction de l'évolution de la situation du bénéficiaire. Par conséquent, lorsque le conseil général reçoit le montant de l'acompte mensuel, qui correspond aux versements effectués deux mois auparavant, CAFPRO ne permet pas d'accéder aux données relatives à ces versements puisque les informations concernant chaque bénéficiaire ont pu être modifiées depuis lors. Ces raisons expliquent que CAFPRO, bien qu'il soit un outil précis et efficace, ne constitue pas un outil de contrôle transversal pour les services départementaux.
Ceux-ci reçoivent, par ailleurs, un tableau de bord mensuel, qui ne comprend pas de liste nominative des bénéficiaires, ainsi qu'une liste nominative, dite « LB 48 », relative aux bénéficiaires du RMI ayant un droit réel sur le mois. Or, cette dernière ne représente qu'environ 80 % de l'acompte demandé aux conseils généraux. Cette différence résulte essentiellement des régularisations de versement de RMI.
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Les régularisations ou rappels de paiement de RMI Les régularisations ou rappels de paiement de RMI correspondent à des cas où le bénéficiaire n'a pas reçu, à la date du paiement mensuel, l'allocation à laquelle il aurait pu prétendre, pour des raisons variables (notamment, par exemple, pour non renvoi dans les délais de la déclaration trimestrielle de revenus), et où il régularise a posteriori sa situation, ce qui donne lieu à un versement tardif de l'allocation pour la période considérée. Ces versements ne sont pas effectués lors du paiement du mois suivant, le RMI étant une allocation d'urgence et la situation des bénéficiaires ne leur permettant pas, en règle générale, d'attendre un mois supplémentaire pour obtenir une régularisation de leur allocation. Les versements des régularisations sont ainsi opérés tout au long du mois et non lors des versements mensuels. Les régularisations sont possibles dans un délai de deux ans, l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles disposant que « l'action du bénéficiaire pour le paiement de l'allocation ou de la prime forfaitaire instituée par l'article L. 262-11 se prescrit par deux ans ». |
Les régularisations de RMI n'étant pas versées lors du règlement unique une fois par mois, mais en divers versements, effectués tout au long du mois, les CAF ne transmettent pas actuellement une liste des bénéficiaires des régularisations conjointe à celle des bénéficiaires du règlement mensuel 6 ( * ) . Cette information lacunaire, qui exclut donc les versements liés aux régularisations, ne permet pas, par conséquent, aux conseils généraux, de détailler précisément le montant de l'acompte qui leur est demandé chaque mois. Or, en pratique, les rappels de paiements sont d'un montant élevé : ils ont ainsi représenté pour la CAF de Lyon, en 2007, 27 millions d'euros, à comparer aux 100,5 millions d'euros des versements mensuels.
Par ailleurs, les informations nominatives transmises correspondent au mois en cours alors que l'acompte payé par le conseil général correspond aux versements effectués deux mois auparavant. Or, en deux mois, les situations ont pu largement changer. Ainsi, il est apparu au cours des différents contrôles sur place effectués par votre rapporteur que les départements ne disposent pas des informations qui leur permettraient de détailler le montant de l'acompte qu'ils versent chaque mois aux organismes payeurs. En l'état actuel, les données transmises par les organismes payeurs ne leur permettent notamment pas de reconstituer l'ensemble des versements nominatifs aux allocataires dont la somme constitue l'acompte qui leur est demandé.
C. LES AUTRES DOCUMENTS DE PILOTAGE
Les résultats trimestriels sont des éléments statistiques agrégés, présentant des résultats consolidés, dont les départements sont destinataires. Très utiles pour apprécier l'évolution globale du dispositif, ils ne sont toutefois pas adaptés pour avoir une connaissance nominative précise des versements nécessaire aux contrôles dont les conseils généraux sont demandeurs.
Enfin, les résultats annuels personnalisés présentent le détail personnalisé de la situation des bénéficiaires, figée au 31 décembre d'une année.
II. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR L'ARTICLE PREMIER DE LA PROPOSITION DE LOI
Le présent article prévoit la transmission automatique au département, par l'organisme payeur, des documents justificatifs des prestations versées pour le compte du département, lors de chaque demande de versement formulée au département par l'organisme en question.
Sont ainsi visés le RMI, toute contribution liée au RMI ainsi que toute contribution liée à tout contrat d'insertion. L'objectif de cette disposition est d'améliorer l'information lacunaire du département sur la situation des bénéficiaires des prestations et d'inclure non seulement les bénéficiaires du RMI mais aussi ceux de tout contrat d'insertion donnant lieu à une contribution financière , notamment le contrat d'insertion - revenu minimum d'activité ( CI-RMA ), créé par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA) -, et le contrat d'avenir , instauré par la loi de programmation pour la cohésion sociale n° 2005-32 du 18 janvier 2005.
Le présent article confère donc un champ très large aux documents qui doivent faire l'objet d'une transmission des organismes payeurs aux départements. Il dispose ainsi que doit être transmis « tout document justificatif récapitulant les bénéficiaires, les prestations, l'objet de la prestation et son montant ».
III. LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA NÉCESSITÉ POUR LE DÉPARTEMENT DE DISPOSER D'INFORMATIONS PRÉCISES
L'implication des départements dans la politique de réinsertion rend nécessaire, pour les services départementaux, de connaître avec la plus grande précision possible les bénéficiaires du RMI, afin d'assurer leur suivi.
Outre le poids financier de la politique de réinsertion mise en place par les conseils généraux, le coût direct du RMI et de la prime forfaitaire est particulièrement élevé pour les finances départementales. Ainsi, dans le budget primitif du département du Rhône pour l'année 2008, les dépenses de RMI sont évaluées à 159,3 millions d'euros sur l'année, pour un budget prévisionnel du département en faveur de la solidarité de 718,3 millions d'euros.
Ces raisons justifient que les départements puissent disposer, pour chaque acompte qui leur est demandé, du détail précis des versements nominatifs dont la somme constitue l'acompte demandé . Ce détail devrait notamment inclure l'objet de la prestation (RMI, prime forfaitaire...), ainsi que la nature du versement (versement mensuel, régularisations...).
Votre rapporteur tient à souligner que cette exigence de transparence ne remet nullement en cause la qualité du travail des caisses d'allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole : il s'agit simplement de permettre au conseil général de disposer des justificatifs de dépenses nécessaires pour lui permettre de piloter dans des conditions satisfaisantes cette dépense importante.
B. LA RÉDACTION PROPOSÉE PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances vous propose donc de préciser et de codifier, au sein du code de l'action sociale et des familles, l'article premier de la présente proposition de loi , qui concerne les informations transmises au conseil général lors de chaque demande d'acompte. La rédaction proposée dispose qu' à chaque demande de versement d'acompte transmise aux conseils généraux au titre du RMI et de la prime forfaitaire, les organismes payeurs leur présentent le détail des versements nominatifs aux différents allocataires permettant ainsi de reconstituer la somme totale de cet acompte .
L'étude concrète des relations entre les organismes payeurs et les services départementaux a permis de constater que l'outil informatique des caisses d'allocations familiales constitue souvent un frein, voire un obstacle, à une meilleure information des départements : développé pour gérer l'attribution d'un grand nombre de prestations, il n'a pas été conçu pour permettre de disposer de données financières agrégées.
L'établissement de la liste détaillée des versements dont la somme est égale à l'acompte mensuel, s'il est possible, demande, en l'état actuel des systèmes d'informations, un important travail de retraitement. La caisse d'allocations familiales de Lyon a ainsi procédé, à la demande du conseil général du Rhône, à la réalisation de cette liste mais au prix d'un travail lourd et relativement long. Par conséquent, votre rapporteur a jugé qu'il convenait de laisser un délai d'environ 6 mois aux organismes payeurs, délai qui lui semble largement suffisant pour la mise en oeuvre de cet article, afin qu'ils puissent, le cas échéant, adapter leurs systèmes d'informations à cette nouvelle exigence. Cette disposition n'entrerait ainsi en vigueur qu'à compter du 1 er janvier 2009 , comme le prévoit l'article 6 des conclusions de votre commission sur la présente proposition de loi.
L'obtention de ces informations détaillées à chaque demande d'acompte est une nécessité absolue pour les départements, dans le cadre de la nouvelle responsabilité que constitue pour eux la gestion du RMI.
Or, l'obstacle que constitue l'outil informatique dans sa configuration actuelle explique en grande partie les difficultés d'aboutissement de certains groupes de travail organisés entre l'Assemblée des départements de France et la Caisse nationale d'allocations familiales sur la question des transmissions d'informations entre ces deux partenaires.
Votre rapporteur estime donc qu'il convient de sortir de cette impasse et d'assurer, par la loi, une mise en oeuvre la plus rapide possible de cette exigence.
Votre commission vous propose donc, dans ses conclusions, d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 2 - Information du département lors de la reprise des versements après une décision de suspension des droits au RMI
Commentaire : le présent article prévoit que l'information du président du conseil général est obligatoire lors de la reprise des versements à la suite d'une décision de suspension des droits.
I. LA SITUATION ACTUELLE
Les contrôles effectués sur place par votre rapporteur l'ont amené à constater une autre lacune dans les relations entre les conseils généraux et les organismes payeurs.
En effet, il semble que, dans certains cas, lorsqu'un bénéficiaire a été suspendu (par exemple, pour ne pas avoir transmis sa déclaration trimestrielle de revenus), il puisse à nouveau bénéficier de versements de l'organisme payeur en régularisant sa situation auprès de cet organisme (en l'espèce, en lui transmettant sa déclaration trimestrielle de revenus), sans que les services départementaux en soient informés .
Cette reprise des versements recouvre deux cas :
- une reprise des versements pour l'avenir, après la période de suspension, lorsque le bénéficiaire est réintégré dans ses droits,
- un rappel des paiements non versés pendant la période de suspension, lorsque le bénéficiaire régularise a posteriori sa situation et justifie qu'il avait droit à l'allocation pendant la période où son versement avait été suspendu.
Actuellement, si l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles dispose que la reprise d'un versement, à la suite d'une suspension décidée par le président du conseil général, pour absence ou non-respect du contrat d'insertion , ne peut être faite par l'organisme payeur que « sur décision du conseil général », il ne prévoit pas systématiquement d'informer les services départementaux de la reprise d'un versement lorsque la suspension résulte d'une raison autre que l'absence ou le non-respect d'un contrat d'insertion.
Or, il serait très utile pour les services départementaux de savoir quels allocataires entrent à nouveau dans le dispositif à la suite d'une suspension de l'allocation. Cela leur permettrait, notamment, de mieux identifier et de suivre avec plus d'attention ces allocataires, qui semblent davantage susceptibles de ne pas répondre aux obligations relatives au versement du RMI.
II. LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article, proposé par votre commission des finances, prévoit donc d'introduire dans le code de l'action sociale et des familles un nouvel article L. 262-24-1 afin d'obliger l'organisme payeur à informer le président du conseil général lors de toute reprise des versements faisant suite à une suspension de droits. L'organisme payeur devrait préciser le nom de l'allocataire concerné et expliciter le motif de la reprise du versement de l'allocation.
Cette information obligatoire vise à la fois le cas où le versement de l'allocation ne reprend que pour l'avenir et celui où le versement correspond à une régularisation pour la période de la suspension.
Votre commission vous propose donc, dans ses conclusions, d'adopter cet article.
ARTICLE 3 - Renforcement des informations transmises aux conseils généraux sur les paiements indus
Commentaire : le présent article tend à préciser les informations que l'organisme payeur doit transmettre au conseil général s'agissant des paiements indus.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LES VERSEMENTS INDUS REPRÉSENTENT DES MONTANTS IMPORTANTS
Le RMI est une allocation à caractère déclaratif. Ainsi, tout demandeur est considéré comme bénéficiaire légitime de l'allocation, à moins qu'il soit ultérieurement prouvé qu'il n'y avait pas droit. Ce caractère déclaratif résulte de la « philosophie » du RMI, qui est une allocation d'urgence, destinée à secourir les plus démunis. Il est donc impératif qu'un demandeur puisse en bénéficier rapidement.
L'effet pervers de ce caractère déclaratif est de produire un certain nombre de versements indus. Sont considérés comme indus tous les versements pour lesquels il est, a posteriori , avéré que le bénéficiaire n'y avait pas droit . C'est le cas, par exemple, lorsque le contrôle d'un bénéficiaire permet de révéler qu'il avait omis une partie de ses revenus dans sa déclaration, et que, par conséquent, l'allocation dont il a bénéficié était surévaluée.
Les motifs des indus sont toutefois très variables . Ils peuvent résulter de changements de situation familiale non déclarés, d'erreurs dans la déclaration de revenu, de transmission tardive de déclarations de revenus, d'oubli de déclaration des allocations chômage, d'erreurs matérielles de l'organisme payeur, etc.
Le montant des indus se révèle, en pratique, très élevé . Ainsi, selon les informations recueillies par votre rapporteur, le montant des mises en indus par la CAF de Lyon au titre du RMI, pour l'année 2007, s'élève à plus de 13,5 millions d'euros pour un versement de RMI annuel total de 119 millions d'euros, soit un taux de 11,3 %.
B. LA RÉCUPÉRATION DES INDUS
L'article L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles, précisé par l'article R. 262-73 du même code, définit actuellement les modalités de récupération des indus versés par les organismes payeurs.
Dans un premier temps, les organismes payeurs sont habilités à récupérer les sommes indûment versées sur les allocations ou primes forfaitaires à échoir des bénéficiaires de ces indus, dans la limite de 20 % de ces allocations ou primes forfaitaires, sauf si l'allocataire opte pour le remboursement de l'indu en une seule fois ou si un échéancier a été établi avec son accord.
L'article R. 262-73 précité prévoit ensuite que, « à défaut de récupération sur les allocations ou primes forfaitaires à échoir, le président du conseil général constate l'indu et transmet au payeur départemental le titre de recettes correspondant pour le recouvrement ».
En pratique, comme votre rapporteur a pu le constater, lorsqu'un bénéficiaire de versement indu n'a pas reçu d'allocation pendant une période de trois mois, la charge de la récupération de l'indu est transférée au département. La récupération des indus par les CAF s'avère relativement efficace puisque qu'elle permet de réduire d'environ deux tiers le montant des indus transférés, ce qui s'explique par l'efficacité des CAF et par la simplicité du mode de récupération qui s'opère par prélèvement à la source sur les allocations versées.
Ainsi, le montant total des indus constatés en 2007 dans le département de la Sarthe s'est élevé à près de 3,65 millions d'euros, mais le montant des indus transférés au département s'établit à 1,28 million d'euros. Le montant des indus transférés au conseil général du Rhône s'est élevé à 4,94 millions d'euros pour l'année 2007 (en très forte hausse, + 30 % par rapport à 2006), pour un montant total d'indus constatés de 13,56 millions d'euros.
Toutefois, sur le total des indus transférés aux conseils généraux, il apparaît que seuls 10 % environ parviennent à être récupérés, en raison essentiellement de la fréquente précarité des bénéficiaires des paiements indus. Par conséquent, la charge nette des indus est, pour le conseil général, importante .
Par ailleurs, votre rapporteur a pu constater sur place que le payeur départemental était largement débordé par la charge croissante que représente, pour lui, la récupération des paiements indus d'allocations . Le travail de récupération est en effet lourd et coûteux, et les résultats décevants au regard des sommes finalement recouvrées. Les départements peuvent fixer un seuil de récupération des indus plus élevé que le seuil réglementaire, qui est de 77 euros 7 ( * ) , mais certains craignent, s'ils le font, d'inciter à la fraude. Il conviendrait donc d'initier une réflexion pour déterminer le moyen d'assurer une récupération des indus plus efficace et moins coûteuse.
Ces constats expliquent que, sans remettre en cause le caractère déclaratif du RMI, il faille améliorer l'information dont le conseil général dispose au sujet des paiements indus.
II. LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article, proposé par votre commission des finances, vise à préciser les modalités de récupération des indus. Il tend à compléter l'article L. 262-41 précité du code de l'action sociale et des familles et, ce faisant, rend inutile toute disposition réglementaire d'application. Deux améliorations essentielles sont apportées, qui visent :
- d'une part, à ne transférer les indus au département que lorsque le droit au RMI ou à la prime forfaitaire a cessé, c'est-à-dire après quatre mois d'absence de recouvrement, contre trois aujourd'hui . Cette disposition est opportune puisque, tant que le bénéficiaire est maintenu dans le dispositif du RMI, il est susceptible de percevoir des allocations sur lesquelles les organismes payeurs pourront plus facilement récupérer l'indu que si celui-ci a déjà été transmis au département. L'article R. 262-42 du code de l'action sociale et des familles prévoit la sortie du dispositif, qui est en pratique effectuée automatiquement, lorsque le bénéficiaire n'a pas reçu de versements au titre du RMI ou a été suspendu pendant une période de « quatre mois civils successifs » ;
- d'autre part, à s'assurer que l'organisme payeur, lorsqu'il transmet au département un indu, fournit bien, outre le nom du bénéficiaire du paiement indu et les sommes en cause (montant initial de l'indu et somme restant à recouvrer), le motif précis justifiant du caractère indu de ce versement . Il est, en effet, apparu que cette transmission d'informations n'était pas toujours effective. Certains départements bénéficient de cette information, d'autres pas. Or, il est essentiel que la qualité des informations transmises au département ne soit pas dépendante de circonstances locales mais qu'elle soit garantie pour l'ensemble des conseils généraux. Ils pourront utilement mettre à profit ces informations, d'une part pour assurer le recouvrement des indus et, d'autre part, pour contrôler les bénéficiaires si ceux-ci sont amenés à entrer à nouveau dans le dispositif du RMI.
A cet égard, le présent article dispose, comme le faisait déjà l'article R. 262-42 précité, que si le débiteur est à nouveau bénéficiaire du RMI ou de la prime forfaitaire, le payeur départemental peut procéder au recouvrement du titre de recettes par précompte sur les allocations ou primes forfaitaires à échoir, dans la limite de 20 % de ces allocations ou primes forfaitaires.
Votre commission vous propose donc, dans ses conclusions, d'adopter cet article.
ARTICLE 4 - Contenu des conventions passées entre les conseils généraux et les organismes payeurs
Commentaire : le présent article tend à permettre aux conseils généraux qui le souhaitent de demander une modification de la convention passée avec l'organisme payeur afin d'y inclure certains éléments.
I. LA SITUATION ACTUELLE
La signature d'une convention entre le département et les organismes payeurs est prévue par l'article L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles qui dispose que « le service de l'allocation et de la prime forfaitaire instituée par l'article L. 262-11 est assuré dans chaque département par les caisses d'allocations familiales et, pour leurs ressortissants, par les caisses de mutualité sociale agricole, avec lesquelles le département passe, à cet effet, convention ».
Ainsi, en reprenant très largement une convention-type, les organismes payeurs et les conseils généraux ont signé des conventions ayant notamment pour objet de déterminer l'étendue de la délégation de gestion consentie par le département à l'organisme payeur ainsi que les modalités de mise en oeuvre de cette délégation.
II. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR L'ARTICLE 2 DE LA PROPOSITION DE LOI
A. L'OBLIGATION DE SIGNER UNE CONVENTION
D'une part, le présent article prévoit l' obligation de signer une convention dans un délai de six mois entre chaque département et chaque organisme versant des prestations aux bénéficiaires du RMI. Certaines conventions ayant pu été renégociées très récemment, votre rapporteur estime que les objectifs de cet article, qui répond à un réel besoin, peuvent être atteints sans nécessairement remettre en cause l'ensemble des conventions signées par les départements.
B. LES ÉLÉMENTS À PRÉCISER DANS LA CONVENTION
D'autre part, le présent article détermine une liste d'éléments que ces conventions devraient notamment inclure :
1°) « les délais de paiement entre le département et l'organisme payeur » : l'article L. 262-31 du code de l'action sociale et des familles pose un principe de neutralité financière qui est précisé par l'article D. 262-67 du même code. En pratique, toutes les conventions auxquelles votre rapporteur a eu accès précisent cet élément ;
2°) « les modalités d'échanges de données entre les partenaires », ce qui est effectivement essentiel et mérite d'être précisé ;
3°) « l'imputation des indus selon leur origine », ce qui pourrait renvoyer à la possibilité, dans le cadre d'une négociation entre le conseil général et l'organisme payeur, qui assure à titre gratuit le service de l'allocation et de la prime forfaitaire, de prévoir, le cas échéant, que l'organisme payeur conserve à sa charge tout ou partie du montant des indus qui lui sont directement imputables ;
4°) « les délégations de gestion consenties par le département à l'organisme payeur » : cet élément semble déjà prévu par les articles D. 262-63 et suivants du code de l'action sociale et des familles ;
5°) « plus généralement, la convention doit définir les modalités de nature à permettre à chacun des partenaires de connaître la réalité des droits et la situation des bénéficiaires », formule qui paraît se rattacher aux objectifs généraux sous-tendant l'aménagement des conventions existantes.
III. LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'article 4 proposé par votre commission des finances reprend, en le modifiant, le dispositif prévu par l'article 2 de la proposition de loi.
A l'issue des contrôles sur place et sur pièces que votre rapporteur a pu effectuer, il a constaté que les conventions passées entre les conseils généraux et les organismes payeurs étaient un outil efficace permettant, en matière de gestion du RMI, d'assurer une bonne collaboration entre ces deux partenaires.
Toutefois, au vu des difficultés parfois rencontrées par certains départements, que votre rapporteur a pu constater lors de ses déplacements et qui font l'objet des trois articles précédents, il convient de permettre aux présidents de conseils généraux qui le souhaitent d'obtenir une modification des conventions passées avec les organismes payeurs, soit par le biais d'une convention entièrement nouvelle, soit par le biais d'un avenant à la convention existante , afin d'y inclure spécifiquement :
1°) les modalités d'échanges de données entre les partenaires, notamment au regard des obligations de détail de l'acompte mensuel posées par l'article 1 er ;
2°) les modalités d'information du président du conseil général lors de la reprise des versements après une période de suspension de l'allocation, posées par l'article 2 ;
3°) le degré de précision du motif des indus transférés au département posé par l'article 3 ;
4°) les engagements de qualité de service et de contrôle, pris par l'organisme payeur, notamment en vue de limiter les paiements indus.
Le dispositif proposé par votre commission des finances complète donc le texte initial de la proposition sur les points suivants :
- il laisse les conseils généraux libres de demander l'inclusion de ces dispositions : comme votre rapporteur a pu le constater, les relations entre les conseils généraux et les organismes payeurs sont très variées et il ne lui semble donc pas opportun d'obliger chaque département à renégocier des conventions qui peuvent parfois déjà satisfaire les deux parties ;
- il modifie les 1°) et 4°) précédemment analysés du texte initial, dans la mesure où ces éléments sont déjà visés par certaines dispositions réglementaires existantes ;
- il est plus précis s'agissant des modalités d'échanges d'informations que la convention devra prévoir ;
- il ne retient pas la notion « d'imputation des indus selon leur origine », en préférant mettre l'accent sur les engagements de qualité de service et de contrôle, pris par l'organisme payeur, notamment en vue de limiter les paiements indus. Il a semblé préférable à votre rapporteur de retenir cette approche, car les organismes payeurs assurent le service du RMI et de la prime forfaitaire à titre gratuit. Il est inévitable que des indus imputables à l'organisme payeur voient le jour, en raison d'erreurs humaines ou techniques. Il semble donc préférable de s'intéresser à la fréquence et aux conséquences des indus, sous l'angle des engagements de qualité de service et de contrôle auxquels se réfère l'article D. 262-68 du code de l'action sociale et des familles. Cette disposition semble de nature à permettre des échanges plus fructueux et plus harmonieux entre les parties prenantes à la convention.
Ces aménagements aux conventions actuelles devraient permettre aux départements de trouver, avec les organismes payeurs, les solutions techniques les plus appropriées pour satisfaire leurs besoins d'information.
Votre commission vous propose donc, dans ses conclusions, d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 5 - Confrontation des données des organismes payeurs avec celles d'autres administrations publiques
Commentaire : le présent article précise les règles applicables en matière de confrontation des données des organismes payeurs avec celles dont disposent d'autres administrations publiques.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CONFRONTATION DES DONNÉES DES ORGANISMES PAYEURS RELATIVES AUX BÉNÉFICIAIRES AVEC CELLES DONT DISPOSENT D'AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
L'article L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles fixe le cadre applicable aux relations entre les organismes payeurs et d'autres administrations publiques, comme les services fiscaux, en vue de vérifier les déclarations des bénéficiaires.
Il dispose ainsi que « pour l'exercice de leur mission, les organismes payeurs mentionnés à l'article L. 262-30 vérifient les déclarations des bénéficiaires. A cette fin, ils peuvent demander toutes les informations nécessaires aux administrations publiques, et notamment aux administrations financières, aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage ainsi qu'aux organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi, qui sont tenus de les leur communiquer ».
B. LA TRANSMISSION AUX DÉPARTEMENTS DES INFORMATIONS RELATIVES AUX CONFRONTATIONS DE DONNÉES
L'article L. 262-33 précité dispose, par ailleurs, que « les personnels des organismes précités ne peuvent communiquer les informations recueillies dans l'exercice de leur mission qu'au président du conseil général et au président de la commission locale d'insertion définie à l'article L. 263-10 ».
II. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR L'ARTICLE 3 DE LA PROPOSITION DE LOI
Le présent article a pour objet d'instaurer la transmission aux conseils généraux des résultats de la confrontation de fichiers, pour leur permettre d'exercer un contrôle plus approfondi du droit au RMI. Il prévoit ainsi que, tous les mois, les conseils généraux sont destinataires des « résultats de confrontation » des fichiers des CAF et de la MSA, des ASSEDIC, ainsi que des services fiscaux, et ce afin de « faciliter la connaissance des situations individuelles ou familiales des bénéficiaires au regard du droit au revenu minimum d'insertion ».
III. LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article des conclusions de votre commission reprend, en les aménageant, les dispositions prévues par l'article 3 de la proposition de loi.
Votre rapporteur est favorable à ce que le contrôle des bénéficiaires par confrontation de données soit renforcé . Il convient toutefois de veiller à ce que les modalités de ce contrôle respectent les prescriptions applicables en ce domaine et auxquelles veille, notamment, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
Votre commission des finances vous propose donc de faire évoluer la rédaction du présent article, afin :
- d'une part, de renforcer le contrôle par confrontation de données avec les organismes d'indemnisation du chômage et l'administration fiscale, mais également avec les URSSAF 8 ( * ) , qui n'étaient pas visées par le texte initial de la proposition de loi ;
- d'autre part, d'améliorer l'information dont les présidents de conseils généraux disposent à l'issue de ces confrontations ;
- enfin, de prévoir la transmission mensuelle aux services du conseil général de la liste nominative des contrôles effectués par les organismes payeurs , en précisant la nature du contrôle effectué. Ces informations sont, en effet, nécessaires pour assurer une bonne coordination entre les contrôles exercés par les CAF et la politique de suivi des allocataires dont le département a la charge.
La mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions requiert très vraisemblablement des adaptations des systèmes d'information. Par conséquent, votre rapporteur suggère que l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions soit fixée au 1 er janvier 2009 , afin de laisser, le cas échéant, le temps nécessaire à leur mise en oeuvre. La fixation de cette date d'entrée en vigueur fait l'objet de l'article 6 des conclusions de votre commission.
A. GARANTIR LES CONFRONTATIONS ET AUGMENTER LEUR FRÉQUENCE
En pratique, votre rapporteur a constaté que la confrontation des fichiers des caisses d'allocations familiales était en général opérée mensuellement avec ceux des Assedic et une fois par an avec ceux de la direction générale des impôts, récemment intégrée au sein de la direction générale des finances publiques.
Il apparaît à votre rapporteur que l'encadrement plus strict de ces confrontations de données serait bénéfique, d'une part pour garantir leur réalisation périodique et, d'autre part, pour assurer une confrontation plus fréquente avec les données des services fiscaux.
La confrontation des données interviendrait donc chaque mois avec les fichiers des ASSEDIC et avec ceux des URSSAF .
Elle continuerait à intervenir une fois par an avec les fichiers de l' administration fiscale , une fois ouvert le droit au RMI. Il conviendrait toutefois qu'elle intervienne aussi, de manière systématique, en plus de la confrontation annuelle, à l'occasion de la première liquidation de l'allocation , et ce afin de prévenir le risque d'indus.
B. ASSURER UNE MEILLEURE INFORMATION DES CONSEILS GÉNÉRAUX SUR L'ISSUE DES CONTRÔLES
Par ailleurs, en pratique, votre rapporteur a constaté que les caisses d'allocations familiales disposent de peu d'informations sur l'issue des confrontations de données qui sont opérées . Ces confrontations sont en effet informatisées et conduisent, dans la plupart des cas, à des modifications informatiques automatiques, pour lesquelles les caisses d'allocations familiales elles-mêmes ne disposent pas des noms des bénéficiaires dont les revenus ont été modifiés suite aux confrontations de données effectuées. Ainsi, par exemple, la caisse d'allocations familiales de Lyon ne dispose que d'un tableau qui indique, pour chacune des confrontations mensuelles effectuées avec les Assedic, le nombre de régularisations de situations auxquelles la confrontation a donné lieu ainsi que le montant des paiements indus et des rappels correspondant à ces régularisations.
Or, il apparaît clairement qu'une meilleure information sur les bénéficiaires dont les revenus sont modifiés suite aux confrontations de données permettrait une amélioration des contrôles opérés à la fois par les organismes payeurs et les services départementaux.
La nouvelle rédaction proposée prévoit donc que les organismes payeurs transmettent chaque mois au président du conseil général la liste nominative des allocataires dont la situation a été modifiée suite aux confrontations mensuelles de données .
Il prévoit également que ces organismes transmettent chaque mois aux services du conseil général la liste nominative des contrôles effectués, en précisant la nature du contrôle (appel téléphonique, confrontation de données, contrôle sur place, etc.). Ces informations sont, en effet, nécessaires pour assurer une bonne coordination entre les contrôles effectués par les CAF et la politique de suivi des allocataires dont le département a la charge.
Enfin, même si cet aspect n'est pas abordé dans le cadre de la présente proposition de loi, votre commission souhaite que les actions menées dans le cadre de la nouvelle délégation nationale de lutte contre la fraude soient portées à la connaissance des conseils généraux, lorsqu'elles peuvent avoir des incidences sur les politiques qu'ils conduisent.
Votre commission vous propose donc, dans ses conclusions, d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 6 - Dispositions finales
Commentaire : le présent article fixe au 1 er janvier 2009 l'entrée en vigueur des articles 1 er et 5 de la présente proposition de loi et prévoit que les dispositions de celle-ci s'appliqueront au revenu de solidarité active, lorsqu'il sera généralisé.
Comme votre rapporteur l'a déjà évoqué ci-avant, les dispositions des articles 1 er et 5 de la présente proposition de loi nécessiteront vraisemblablement l'adaptation des systèmes d'information dont disposent les caisses d'allocations familiales, ceux-ci étant davantage prévus pour faciliter une gestion de masse des bénéficiaires que pour permettre de produire des données de pilotage agrégées de la politique en matière de revenu minimum d'insertion.
Par conséquent, votre rapporteur suggère ( I ) que l'entrée en vigueur des dispositions de ces deux articles soit fixée au 1 er janvier 2009 , afin de laisser, le cas échéant, le temps nécessaire à leur mise en oeuvre. Les autres dispositions de la présente proposition de loi seraient donc, a contrario , d'application immédiate.
En outre, le présent article prévoit, dans son II , que toutes ces dispositions s'appliqueront, à compter de sa mise en oeuvre dans l'ensemble des départements, au revenu de solidarité active (RSA), qui devrait, une fois généralisé, remplacer notamment les dispositifs de RMI et de prime forfaitaire. Il s'agit, par ce biais, de réaliser des économies d'échelle et de renforcer les synergies entre la réponse apportée aux besoins actuels des départements et les réflexions relatives à la mise en oeuvre du RSA. Les demandes légitimes formulées dans le cadre du présent texte trouveront donc également à s'appliquer, avec un intérêt peut-être encore plus grand, dans le cadre de la mise en oeuvre du RSA.
Votre commission vous propose donc, dans ses conclusions, d'adopter cet article.
* 3 Article D. 262-67 du code de l'action sociale et des familles.
* 4 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA).
* 5 Rapport RM 2007-165P, novembre 2007.
* 6 Votre rapporteur a pu constater, lors d'un déplacement à la CAF de Vaucluse, que des listes journalières de bénéficiaires ayant fait l'objet d'une régularisation, présentées par prestation comptable, existent d'ores et déjà, mais ne sont pas transmises aux conseils généraux.
* 7 Certains départements retiennent ainsi des seuils de 200 ou 300 euros.
* 8 Unions de recouvrement pour la sécurité sociale et les allocations familiales.