II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 18 juin 2008 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Dominique Leclerc sur le projet de loi n° 390 (2007 2008) relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi .
M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que le projet de loi complète les réformes en cours du service public de l'emploi, en définissant une notion restée jusqu'ici assez floue, celle d'offre raisonnable d'emploi.
Le service public de l'emploi s'est beaucoup modernisé au cours des dernières années, notamment en mettant en oeuvre, depuis 2006, une politique de suivi individualisé des demandeurs d'emploi, qui sont accompagnés, à compter du quatrième mois de chômage, par un conseiller « référent ». Cette politique a été rendue possible par le renforcement des moyens humains de l'ANPE, qui compte aujourd'hui 28 000 agents, soit 55 % de plus qu'il y a dix ans, alors que le nombre de demandeurs d'emploi a baissé d'environ un million pendant la même période. L'ANPE est également engagée dans un processus de fusion avec les Assedic, qui est la conséquence logique des efforts de rapprochement engagés, depuis 2004, entre ces deux organismes.
Le projet de loi, qui a donné lieu à une concertation approfondie avec les partenaires sociaux, propose de préciser les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi dans leurs rapports avec le nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic.
Son article premier rappelle d'abord les missions du nouvel opérateur : il lui revient d'orienter et d'accompagner, dans leur recherche d'emploi, les personnes inscrites et immédiatement disponibles pour occuper un emploi.
A cette fin, le demandeur d'emploi et l'opérateur élaboreront ensemble un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), qui précisera la nature et les caractéristiques des emplois recherchés en tenant compte de la formation, des qualifications et de l'expérience professionnelle du demandeur d'emploi, ainsi que de sa situation personnelle et familiale et de l'état du marché du travail local. Le PPAE indiquera la zone géographique privilégiée pour la recherche d'emploi, ainsi que le niveau de salaire attendu, et retracera les actions que l'opérateur s'engage à mettre en oeuvre, notamment en matière de formation et d'aide à la mobilité. Il sera révisé périodiquement pour élargir le champ de la recherche d'emploi si celle ci se révèle infructueuse au terme d'un certain délai.
Le projet de loi détaille ensuite les devoirs du demandeur d'emploi : il devra participer à l'élaboration du PPAE, accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et accepter les offres raisonnables d'emploi qui lui sont faites.
Le concept d'offre raisonnable d'emploi, qui se substitue à celui d'offre valable d'emploi, est apprécié au regard de trois critères, qu'il est proposé de déterminer par la voie législative afin de pallier l'incapacité des partenaires sociaux à trouver un accord sur ce sujet. Ces critères sont évolutifs dans le temps, afin d'élargir progressivement le champ de la recherche d'emploi et d'augmenter ainsi les chances de retour à l'emploi :
- l'offre d'emploi doit d'abord être compatible avec les qualifications du salarié ;
- le deuxième critère est relatif au niveau du salaire : pour une personne au chômage depuis plus de trois mois, une offre d'emploi est raisonnable si elle est rémunérée à hauteur de 95 % au moins de son salaire antérieur ; au-delà de six mois de chômage, ce taux est ramené à 85 % ; au-delà d'un an, devient raisonnable une offre d'emploi rémunérée au moins au niveau du revenu de remplacement - allocation chômage ou allocation de solidarité spécifique (ASS) - perçu par le demandeur d'emploi ;
- le troisième critère tient à la distance entre le domicile du demandeur d'emploi et le lieu de travail : au-delà de six mois de chômage, une offre d'emploi est raisonnable si elle entraîne un temps de trajet, en transport en commun, d'une heure au plus ou si la distance domicile-travail est d'au plus trente kilomètres.
Il faut également que le salaire proposé soit conforme à celui normalement pratiqué dans la région et dans la profession et qu'il respecte les dispositions légales et conventionnelles relatives au salaire minimum.
Ces critères sont proches de ceux utilisés chez nos partenaires européens, et même moins sévères que ceux introduits par exemple en Allemagne, à l'époque du chancelier Schröder, par la loi Hartz IV.
M. Dominique Leclerc, rapporteur, a ensuite indiqué qu'un demandeur d'emploi ne pourra refuser, sans motif légitime, deux offres raisonnables d'emploi. Après un deuxième refus, il s'exposera à une sanction prenant la forme d'une radiation de la liste des demandeurs d'emploi.
La procédure de radiation actuelle n'est pas modifiée par le projet de loi. Elle est décidée par l'ANPE, après que le demandeur d'emploi a été mis en mesure de présenter ses observations, et revêt un caractère provisoire, le demandeur d'emploi pouvant demander sa réinscription à l'expiration d'un délai de deux mois. Elle entraîne la suspension du versement du revenu de remplacement. Le demandeur d'emploi ne perd cependant pas ses droits à indemnisation qui sont simplement décalés dans le temps.
La décision de radiation est transmise au préfet qui peut décider, quant à lui, de réduire ou de supprimer le revenu de remplacement du demandeur d'emploi :
- le montant du revenu de remplacement est d'abord réduit de 20 % pour une durée comprise entre deux et six mois ;
- en cas de manquements répétés, le revenu de remplacement peut être diminué de 50 %, pour la même durée, voire être supprimé.
Un demandeur d'emploi ne sera donc pas privé de tous ses droits à indemnisation après avoir refusé deux offres raisonnables d'emploi : la procédure de sanction est en réalité très graduelle.
Les autres motifs de radiation demeurent inchangés par rapport au droit en vigueur, sous réserve d'une précision : pourra être radié le demandeur d'emploi qui refuse une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi s'inscrivant dans le cadre de son PPAE.
En conclusion, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a jugé le projet de loi équilibré et les obligations imposées aux demandeurs d'emploi plutôt mesurées si on les compare à celles en vigueur dans différents pays étrangers. La définition de l'offre raisonnable d'emploi permettra de contrôler plus efficacement la recherche d'emploi, puisque celle-ci sera évaluée au regard de critères objectifs, ce qui devrait favoriser une meilleure rencontre entre offres et demandes d'emploi.
M. Nicolas About, président, a demandé quelles seraient les conséquences du refus d'un demandeur d'emploi de signer le PPAE.
Mme Bernadette Dupont a regretté que le droit pour le demandeur d'emploi de bénéficier d'un référent unique ne lui soit reconnu qu'à partir du quatrième mois de chômage. En effet, un accompagnement plus précoce, qui débuterait dès que le salarié connaît la date effective de son licenciement, favoriserait son retour rapide à l'emploi.
M. Alain Gournac a d'abord indiqué le soutien du groupe UMP à cette réforme. Puis il a souhaité que soit menée une évaluation des conséquences de la réforme intervenue en 2005, qui a confié le contrôle de la recherche d'emploi aux agents de l'ANPE alors qu'il relevait auparavant des agents du ministère de l'emploi, et des transformations en cours du service public de l'emploi.
Mme Annie David a contesté, au nom du groupe CRC, l'affirmation selon laquelle ce projet de loi serait équilibré. En effet, s'il introduit des sanctions nouvelles pour les demandeurs d'emploi, il ne fait peser aucune obligation véritable sur le nouvel opérateur qui ne sera pas sanctionné s'il est incapable de proposer des offres raisonnables d'emploi, sachant qu'une minorité seulement des offres d'emploi sont déposées à l'ANPE. Par ailleurs, la disposition qui prévoit que l'opérateur s'engage à mettre en oeuvre « le cas échéant » des actions de formation n'est pas satisfaisante : les demandeurs d'emploi devraient se voir proposer des formations de façon quasi systématique, même si elles sont de courte durée, car une personne qui a travaillé pendant des années dans la même entreprise peut avoir besoin d'une remise à niveau pour se réadapter aux contraintes du marché du travail. Lors de son audition par la commission, le secrétaire d'Etat à l'emploi, M. Laurent Wauquiez, a par ailleurs indiqué que l'offre de formation devrait être davantage adaptée aux besoins des employeurs ; cependant, si ces besoins sont appréciés à l'échelle réduite d'un bassin d'emploi, cela risque de restreindre singulièrement les possibilités d'évolution professionnelle des personnes en recherche d'emploi. Enfin, Mme Annie David s'est interrogée sur le rôle que joue l'inspection du travail auprès du préfet dans le cadre de la procédure de sanction des demandeurs d'emploi.
M. Paul Blanc a estimé que ce projet de loi a surtout pour objectif de diminuer le nombre d'offres d'emploi non pourvues, que l'on peut évaluer aux alentours de 300 000, ce qui est choquant alors que deux millions de personnes sont inscrites à l'ANPE. Des demandeurs d'emploi se satisfont de percevoir leurs allocations chômage, en complétant parfois leur revenu avec du travail au noir, sans rechercher activement un emploi. De plus, il serait préférable de définir l'offre raisonnable d'emploi par référence à un temps de trajet plutôt qu'à une distance, dans la mesure où le temps nécessaire pour effectuer trente kilomètres varie beaucoup selon que l'on se trouve en plaine ou à la montagne.
M. Alain Vasselle a demandé si la mention dans le texte de la « situation personnelle et familiale » permettrait de prendre en compte l'aptitude à occuper ou non un emploi du point de vue médical. Il arrive en effet fréquemment que des personnes refusent un emploi en mettant en avant des problèmes de santé. En outre, un demandeur d'emploi inscrit depuis plus de six mois ne pourra refuser un emploi s'il se trouve à une distance de trente kilomètres au plus de son domicile ; mais la hausse des coûts de transport dissuade certains demandeurs d'emploi d'accepter un poste de travail au motif que le gain qu'ils en retireraient serait absorbé par les dépenses de transport. Se pose également le problème des droits connexes attachés au statut de demandeur d'emploi : ne risquent-ils pas de dissuader les personnes au chômage de reprendre un emploi ? Il a enfin demandé si la possibilité de radier un demandeur d'emploi qui refuse un contrat d'apprentissage implique qu'un employeur se soit déclaré prêt à accueillir l'apprenti dans son entreprise.
M. Gilbert Barbier a fait observer que les demandeurs d'emploi se voient parfois reconnaître la qualité de travailleur handicapé par une commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep). Il s'est interrogé sur le devenir des demandeurs d'emploi qui abandonnent leur poste de travail au bout de trois ou quatre mois et sur l'articulation entre le nouvel opérateur et les cellules de reclassement créées dans certaines grandes entreprises.
Mme Annie Jarraud-Vergnolle s'est déclarée peu satisfaite des réponses que Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, lui a apportées lors de son audition par la commission : qu'il s'agisse du devenir des maisons de l'emploi ou de celui des psychologues de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), chargés de l'orientation des demandeurs d'emploi, la ministre s'est contentée d'indiquer qu'elle attend la remise d'un rapport avant d'étudier plus avant le dossier. Elle n'a pas non plus expliqué de façon convaincante comment elle entend éviter que s'organise un accompagnement des demandeurs d'emploi « à deux vitesses », ceux qui sont les plus employables étant pris en charge par le nouvel opérateur, tandis que les titulaires de minima sociaux, les seniors, les personnes handicapées, seraient laissés à la charge des conseils généraux.
M. Paul Blanc a cependant fait observer que les personnes handicapées bénéficient des services du réseau Cap Emploi, qui a passé une convention avec l'ANPE. Le problème principal que rencontrent les personnes handicapées réside plutôt dans les lacunes de l'offre de formation.
Mme Isabelle Debré a indiqué que l'ANPE garantit à chaque demandeur d'emploi un suivi individualisé à partir du quatrième mois de chômage mais que rien ne s'oppose à ce que cette prise en charge soit plus précoce, à condition que les moyens du service public de l'emploi le permettent. Elle a ensuite demandé si les problèmes de garde d'enfants que rencontrent les femmes à la recherche d'un emploi seront pris en considération et si un demandeur d'emploi, qui s'est réinscrit à l'ANPE après une radiation, pourra à nouveau refuser deux offres raisonnables d'emploi.
Mme Raymonde Le Texier a regretté que ce texte, élaboré pour répondre aux problèmes posés par une infime minorité de demandeurs d'emploi, fasse peser des contraintes supplémentaires sur l'ensemble des personnes inscrites à l'ANPE. Il aurait été plus simple de s'appuyer sur les compétences de ses conseillers pour repérer les attitudes dilettantes, notamment au moment de l'élaboration commune du PPAE, et sanctionner les comportements abusifs ultérieurs. Par ailleurs, les représentants des organisations syndicales et patronales ont indiqué que le projet de loi permettrait d'orienter plus facilement les demandeurs d'emploi vers les postes non pourvus dans les secteurs d'activité dits « en tension ». Cependant, une telle politique risque de se heurter à deux obstacles : d'abord, la motivation de ces salariés, contraints d'accepter une offre d'emploi contre leur gré, sera très faible, de même que leur productivité ; d'autre part, elle ne fera qu'accroître le taux de rotation déjà élevé de la main-d'oeuvre dans ces secteurs, sans résoudre le problème de fond qui tient à leur manque d'attractivité. Il serait plus efficace, comme le montre l'exemple danois, de mettre l'accent sur la formation, qui est la clé de la réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi. La sanction devrait par ailleurs être individualisée en fonction de la situation du demandeur d'emploi. Enfin, ce projet de loi aurait dû être présenté après la réalisation effective de la fusion de l'ANPE et des Assedic, car cela aurait permis de l'appliquer dans de meilleures conditions.
Mme Janine Rozier a souligné que le secteur du bâtiment rencontre des problèmes aigus de recrutement parce que les employeurs ne trouvent pas d'employés prêts à travailler. Pourtant, des efforts ont été accomplis pour accompagner et mieux rémunérer les salariés. Le problème trouve en fait son origine dans l'éducation des jeunes : aujourd'hui, les parents protestent lorsque l'on demande à leurs enfants de faire un peu de rangement à la cantine ! Il est urgent de réhabiliter l'idée de la grandeur du travail.
Mme Marie-Thérèse Hermange a demandé quelle procédure de sanction est prévue à l'encontre des services publics qui ne proposent pas de travail alors qu'ils en ont la possibilité, par exemple dans les établissements pénitentiaires.
En réponse, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que le projet de loi complète les mesures prises en matière d'accompagnement des demandeurs d'emploi dans le cadre de la réforme du service public de l'emploi. Le dernier contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'ANPE lui a assigné des objectifs précis pour améliorer son offre de services. La sanction sera personnalisée dans la mesure où elle sera déclenchée par le conseiller référent qui aura suivi le demandeur d'emploi. Comme le PPAE résulte de l'accord du demandeur d'emploi et de son conseiller, il serait utile de prévoir - il proposera un amendement en ce sen - que le demandeur d'emploi puisse être sanctionné s'il ne participe pas de bonne foi à la définition de son PPAE. Celui-ci tiendra compte de la situation personnelle et familiale du demandeur d'emploi et donc de ses éventuels problèmes de santé.
Les décisions de radiation prises par l'ANPE sont transmises au préfet et instruites par ses services en vue de décider d'une éventuelle sanction. Le projet de loi ne modifie pas cette procédure et précise simplement que le demandeur d'emploi ne pourra refuser, sans motif légitime, deux offres raisonnables d'emploi.
M. Dominique Leclerc, rapporteur, a approuvé la suggestion de procéder à une évaluation de l'efficacité du service public de l'emploi, rappelant que 40 % seulement des offres d'emploi sont déposées à l'ANPE.
Il a indiqué que le demandeur d'emploi se verra proposer une formation si celle ci apparaît justifiée au moment de l'élaboration de son PPAE et a souligné que le nouvel opérateur devra continuer à travailler avec d'autres intervenants dans un souci d'efficacité, notamment avec les maisons de l'emploi.
Revenant sur la question des offres d'emploi non pourvues, il a estimé que ce problème résulte surtout des conditions de travail pénibles observées dans certains secteurs et qu'il sera donc résolu seulement si ces offres d'emploi sont rendues plus attractives. De ce point de vue, la définition de l'offre raisonnable d'emploi va aussi contraindre les employeurs à être plus vigilants sur les offres d'emploi qu'ils proposent.
Concernant les critères de l'offre raisonnable d'emploi, il a rappelé que le projet de loi fait référence à la fois au temps de trajet - qui ne doit pas excéder une heure - et à la distance - au plus trente kilomètres. Le Premier ministre a annoncé son intention de mettre en place une aide au profit des salariés pour les aider à faire face au renchérissement du coût du trajet entre leur domicile et leur lieu de travail, dans des conditions à déterminer avec les partenaires sociaux.
Evoquant la question de l'apprentissage, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a fait observer qu'il n'est pas toujours facile pour un artisan à la tête d'une petite entreprise de se rendre disponible pour former un apprenti et a insisté sur la nécessité d'orienter les apprentis vers les secteurs qui offrent des perspectives d'embauche.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.
A l'article premier (définitions du projet personnalisé d'accès à l'emploi et de l'offre raisonnable d'emploi), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à indiquer expressément que le PPAE pourra être élaboré par des organismes participant au service public de l'emploi, en liaison avec le nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic, d'autre part, à indiquer plus clairement que tous les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi seront définis en tenant compte de la formation du demandeur d'emploi, de ses qualifications, de son expérience professionnelle, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local.
A l'article 2 (motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi), à l'issue d'un débat au cours duquel sont intervenus M. Nicolas About, président, et Mmes Annie David, Isabelle Debré et Raymonde Le Texier, elle a adopté un amendement prévoyant que pourra être radiée de la liste des demandeurs d'emploi la personne qui refusera de définir ou d'actualiser son PPAE.
La commission a enfin adopté le texte ainsi amendé.