EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er - Création d'un chapitre III au titre III du livre Ier du code de l'éducation
I. Le texte du projet de loi
Le présent article tend à créer un chapitre III, intitulé « L'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires », au titre III du livre Ier du code de l'éducation, dont l'intitulé est modifié en conséquence. Outre l'obligation et la gratuité, ce dernier mentionne donc également l'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires.
II. La position de votre commission
Votre commission se réjouit de voir les dispositions concernant le service d'accueil figurer parmi les principes généraux de l'éducation. Ce choix témoigne de l'importance reconnue au service d'accueil créé par le présent projet de loi.
Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.
Article 2 - (article L. 133-1 du code de l'éducation) Consécration du droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques
I. Le texte du projet de loi
Le présent article tend à créer un article L. 133-1 dans le code de l'éducation et à instituer un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires.
A cet effet il précise tout d'abord que tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique est accueilli pendant le temps scolaire obligatoire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. L'affirmation de ce principe permet de définir les activités constitutives de la mise en oeuvre du service public de l'enseignement pendant le temps scolaire et de les différencier du service d'accueil qui n'est proposé qu'en cas d'interruption de ce service public.
L'article consacre en effet également le principe selon lequel, en cas d'impossibilité de délivrer les enseignements, l'élève bénéficie d'un service d'accueil.
Dans leur rédaction d'origine, ces dispositions font donc apparaître clairement le fait que le service d'accueil n'est pas à proprement parler un service minimum, mais un service offert à titre subsidiaire.
Dans la première hypothèse, il aurait en effet pour fin de délivrer des enseignements. Tel n'est pas le cas, puisqu'il consiste en un simple accueil en cas d'absence d'un professeur qui ne peut être remplacé pour des raisons matérielles ou légales.
Pour autant, le service d'accueil est bien une composante du service public de l'enseignement . Celui-ci suppose en effet d'accueillir les élèves afin de leur délivrer des enseignements. En cas de grève ou d'absence non remplacée, seule la fonction d'accueil est assurée.
L'organisation du service d'accueil permet donc de garantir la continuité du service public de l'enseignement , sans pour autant instituer un service minimum qui aurait supposé de réaffecter d'autorité les enseignants en cas de grève et pour la durée de celle-ci ou de les réquisitionner si nécessaire.
II. La position de votre commission
Votre rapporteur juge particulièrement opportune la consécration du principe du droit d'accueil pour les élèves, qui permettra de résoudre les difficultés que rencontrent bien des familles lorsque l'enseignant de leur enfant est en grève ou absent sans être remplacé.
Toutefois, il estime également que les dispositions du projet ne sont pas suffisamment claires , dans la mesure où elles pourraient laisser supposer qu'en cas d'absence d'un professeur, la règle est l'organisation du service d'accueil. Dès lors, la présente rédaction aboutirait à alléger les contraintes de remplacement des professeurs absents pesant sur l'éducation nationale, le service d'accueil ayant vocation en toute circonstance à se substituer au service public de l'enseignement.
Tel n'est pas le cas, puisque le présent article 2 prévoyait en effet que le service d'accueil est proposé dès lors que les enseignements ne peuvent être délivrés, ce qui couvre pour l'essentiel les cas où le remplacement est impossible. Deux hypothèses peuvent ainsi être envisagées :
- l'impossibilité matérielle de remplacer l'enseignant, faute de professeur disponible pour ce faire, auquel cas il y a lieu de proposer un service d'accueil ;
- l'impossibilité légale de procéder à un remplacement, comme c'est le cas lorsqu'il y a grève, puisque cela aboutirait à priver la cessation concertée du travail de tout effet et donc à entraver l'exercice du droit de grève.
De plus, la rédaction actuelle de l'article 2 ne fait pas apparaître le caractère gratuit du service d'accueil. Sans doute celui-ci est-il évident par lui-même, puisqu'il s'agit d'un service public obligatoire et qu'aucune mention contraire ne figure dans le texte de loi.
De plus, le service d'accueil se situant dans le prolongement du service public de l'enseignement, lui-même offert à titre gratuit, comme le précise l'article L. 132-1 du code de l'éducation, aux termes duquel « l'enseignement public dispensé dans les écoles maternelles et les classes enfantines et pendant la période d'obligation scolaire définie à l'article L. 131-1 est gratuit », il ne peut lui-même être offert qu'à titre gratuit.
Les dispositions du présent article figurant au demeurant dans le même titre que celles portant sur la gratuité, il apparaîtrait par ailleurs singulier de ne pas préciser que le service d'accueil est lui-même gratuit.
Votre commission a donc adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de la deuxième phrase du texte proposé pour l'article L.133-1 du code de l'éducation. Il tend à préciser que le service d'accueil n'est offert que lorsque le remplacement est impossible et à faire mention de son caractère gratuit.
Par ailleurs, la référence au temps scolaire obligatoire est dénuée de sens dès lors que l'on vise non seulement l'organisation des enseignements à l'école élémentaire, mais aussi à l'école maternelle . L'article L. 131-1 du code de l'éducation dispose en effet que « l'instruction est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre six ans et seize ans ». Sauf exception, l'obligation d'instruction ne concerne donc que les seuls élèves d'âge scolaire, c'est-à-dire de plus de six ans.
Au demeurant, il ne serait pas plus satisfaisant de fonder la référence au temps scolaire obligatoire sur l'obligation d'assiduité qui pèse sur tout élève scolarisé. L'article R. 131-1 dudit code fait en effet du « contrôle de l'obligation, de la fréquentation et de l'assiduité scolaires » le corollaire de la garantie du respect de l'obligation scolaire.
Dès lors, votre commission a également adopté un amendement supprimant la mention du caractère obligatoire du temps scolaire.
Votre commission vous propose donc d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 3 (article L. 133-2 du code de l'éducation) Prévention des conflits dans l'enseignement scolaire public du premier degré
I. Le texte du projet de loi
Le présent article tend à créer un article L. 133-2 dans le code de l'éducation et d'instituer ainsi, dans l'enseignement scolaire public du premier degré, une procédure de prévention des conflits.
Le I dudit article subordonne en conséquence le dépôt d'un préavis de grève concernant les enseignants du premier degré par les organisations syndicales représentatives à la tenue d'une négociation préalable entre l'Etat et ces organisations. 1 ( * )
Cette obligation s'impose à l'Etat et aux organisations syndicales. Celles-ci devront en conséquence notifier leur intention de déposer un préavis dans les conditions prévues au II du présent article. L'Etat, quant à lui, devra nécessairement organiser une négociation.
L'exercice du droit de grève se trouve donc encadré, mais les organisations syndicales représentatives se voient en retour ouvrir un droit à la négociation.
Le II du présent article renvoie la détermination précise des règles d'organisation et de déroulement de cette négociation préalable à un décret en Conseil d'Etat.
Il en définit toutefois les principes essentiels, en prévoyant notamment :
- que le dépôt d'un préavis de grève par une organisation syndicale représentative est subordonné à la notification préalable de son intention d'opérer un tel dépôt ;
- que dans les trois jours qui suivent cette notification, l'autorité administrative doit réunir les organisations syndicales concernées pour engager avec elle une négociation ;
- que la durée de cette négociation ne peut excéder huit jours francs à compter de la notification initiale de l'intention de déposer un préavis ;
- que les organisations syndicales se voient ouvrir un droit à l'information dans le cadre de cette négociation ;
- qu'à l'issue de cette négociation, un relevé de conclusions est établi et diffusé à l'ensemble des personnels enseignants intéressés, ainsi que les éléments d'information nécessaires pour apprécier les positions respectives des organisations syndicales et de l'autorité administrative.
Si ces discussions se révèlent infructueuses, les organisations syndicales représentatives peuvent alors déposer un préavis de grève dans les conditions prévues à l'article L. 2512-2 du code du travail.
Le délai minimal entre le dépôt du préavis et le commencement de la grève reste donc de cinq jours. Au total, la procédure de prévention des conflits rallonge donc de huit jours la durée séparant jusqu'ici la première notification de l'intention de faire grève du début de la cessation concertée du travail. Le délai maximal imparti à la négociation passe donc de huit jours à treize jours.
Le III du présent article interdit la pratique des « préavis glissants », en tendant à prévoir qu'une même organisation syndicale représentative ne peut déposer un nouveau préavis pour les mêmes motifs qu'à l'issue du délai du préavis en cours.
II. La position de votre commission
Votre commission se félicite de l'institution de cette procédure de négociation préalable, qui lui apparaît susceptible de vivifier le dialogue social dans l'enseignement du premier degré.
En effet, bien que les dispositions de l'article L. 2512-2 du code du travail aient précisément pour objet de faire du dialogue social le préalable à toute grève dans les services publics, elles sont largement restées sans effet. Le délai de cinq jours entre le dépôt du préavis et le début de la grève était en effet trop court pour permettre à de vraies négociations de se dérouler dans la sérénité.
Pour autant, l'objectif poursuivi par ces dispositions demeure pleinement valable. Si le dialogue social doit être recherché dans l'ensemble des secteurs professionnels, cette nécessité revêt une particulière acuité dans un service public.
Tout mouvement social risque en effet de fragiliser le principe de continuité, qui est à la base du modèle français de service public.
A cet égard, votre rapporteur souhaite rappeler que dans d'autres pays européens, la culture du dialogue social est beaucoup plus développée. La grève n'est alors plus un moyen de parvenir à la table de négociation en position de force, mais bien le dernier recours lorsque les discussions ont achoppé.
Le recours à la négociation préalable n'exclut donc pas la grève. Sans doute peut-on même estimer que les mouvements sociaux, lorsqu'ils surviennent, sont alors plus perturbants et plus longs parce que plus rares. Pour autant, une telle culture du dialogue social permet de régler en amont une large partie des conflits.
Tel n'est pas le cas en France. La responsabilité en est partagée également entre les organisations syndicales et les employeurs, y compris publics, ces derniers ne prêtant pas toujours au dialogue social l'attention qu'il mérite.
Aux yeux de votre rapporteur, l'apport majeur de cette procédure de prévention des conflits est de reconnaître un véritable « droit à la négociation » aux organisations syndicales représentatives. Une telle avancée ne peut rester sans effet sur le climat social dans l'enseignement du premier degré.
Au surplus, la formulation de l'article autorise la construction d'un véritable dialogue social local , les organisations syndicales représentatives à ce niveau et qui déposeraient un préavis de grève concernant les enseignants du primaire d'une commune ou d'un département ayant en effet vocation à négocier non avec le ministre de l'éducation nationale, mais avec l'autorité académique qui constitue l'échelon adapté pour engager des discussions portant sur des revendications locales.
Par ailleurs, votre rapporteur ne partage pas les inquiétudes de certains des interlocuteurs qu'il a entendus quant à la constitutionnalité de la procédure de négociation préalable organisée par l'article 3.
En effet, aux termes du préambule de la Constitution de 1946, « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le règlementent » . Ce principe général, qui a aujourd'hui encore valeur constitutionnelle, fonde la compétence du législateur pour encadrer l'exercice du droit de grève.
Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler que cette compétence générale permet au législateur, dès lors que les caractéristiques du secteur d'activité concerné l'exigent :
- de priver d'exercice le droit de grève des « agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays » ;
- d'apporter des « limites » à l'exercice du droit de grève afin d'assurer « la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte » 2 ( * ) .
De plus, le Conseil constitutionnel a également souligné que si la Constitution protégeait l'exercice du droit de grève, elle faisait également de la continuité du service public un principe à valeur constitutionnelle et qu'il revenait à la loi de concilier ces deux principes.
Ceci explique que l'exercice du droit de grève dans les services publics fasse traditionnellement l'objet d'une législation particulière.
Ainsi l'article L. 2512-2 du code du travail subordonne-t-il au dépôt d'un préavis cinq jours avant son déclenchement la cessation concertée du travail des personnels de l'État, des régions, des départements et des communes comptant plus de 10 000 habitants ainsi que des personnels des entreprises, des organismes et des établissements publics ou privés lorsque ces entreprises, ces organismes et ces établissements sont chargés de la gestion d'un service public.
Le même article précise également que « pendant toute la durée du préavis, les parties intéressées sont tenues de négocier », l'existence même du préavis se justifiant notamment par la nécessité de porter à la connaissance de l'employeur les motifs du recours à la grève et d'entamer des négociations à ce sujet.
Le principe de continuité du service public autorise donc le législateur à soumettre l'exercice du droit de grève à des formalités particulières.
De même, la procédure de négociation obligatoire instaurée par le projet de loi a été très largement inspirée de celle créée par l'article 2 de la loi n°2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, sur lequel le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer.
Dans sa décision n°2007-556 DC du 16 août 2007, le Conseil a ainsi estimé que le fait de porter de cinq à treize jours le délai précédant le début de la grève était conforme à la Constitution, dès lors que ce « délai est destiné à permettre d'abord une négociation effective susceptible d'éviter la grève puis, le cas échéant, la mise en place d'un plan de transport adapté afin d'assurer la continuité du service public ».
Le même délai, instauré par le projet de loi avant tout grève des enseignants du premier degré public ne saurait donc être contraire à la Constitution, dès lors qu'il s'agit bien d'assurer la continuité du service public.
De même, le fait de rendre obligatoire une négociation au sein de l'entreprise avant tout dépôt d'un préavis de grève, y compris lorsque ce dernier est fondé sur des revendications qui dépassent le cadre de l'entreprise, n'est pas contraire à la Constitution, dès lors que « le fait qu'un mouvement collectif soit fondé sur des revendications interprofessionnelles ne prive pas de tout objet l'obligation d'un dialogue social interne à l'entreprise ».
Dès lors, le fait de subordonner l'exercice du droit de grève à l'organisation d'une négociation entre les enseignants des écoles primaires publiques et l'État, même lorsque les motifs justifiant le recours à la grève ne sont pas propres à l'enseignement primaire public, n'est pas contraire à la Constitution.
Au surplus, il est également loisible au législateur de confier des prérogatives particulières aux organisations syndicales représentatives, dès lors que le droit de grève est par nature un droit individuel exercé collectivement.
Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé dans sa décision précédemment évoquée, « qu'eu égard à la nature particulière du droit de grève, le législateur peut, comme il l'a déjà fait, confier à des organisations syndicales représentatives des prérogatives particulières relatives au déclenchement de la grève ; que ce rôle reconnu à ces organisations pour le dépôt d'un préavis de grève laisse entière la liberté de chaque salarié de décider personnellement de participer ou non à celle-ci ». Sur ce point, la conformité du projet de loi à la Constitution ne fait également pas de doute.
Enfin, l'interdiction des « préavis glissants », prévue au III de l'article 3 du projet de loi, n'est pas contraire à notre Charte fondamentale, le juge constitutionnel ayant eu l'occasion de souligner, à l'occasion de la décision précitée, qui portait là aussi sur un dispositif extrêmement proche, « qu'il appartient au législateur d'édicter les mesures qui lui paraissent à même, pour éviter le recours répété à des grèves de courte durée mettant en cause la continuité du service public, d'assurer une conciliation entre la défense des intérêts professionnels et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève est de nature à porter atteinte ; que les dispositions de l'article 3 de la loi déférée qui, à cette fin, interdisent à un même syndicat de déposer à nouveau, pour un même motif, un préavis de grève avant l'expiration du précédent préavis n'apportent pas à l'exercice du droit de grève une limitation excessive ».
En renvoyant au décret la détermination des règles d'organisation et de déroulement de la négociation préalable, le législateur n'encourrait pas le risque de l'incompétence négative, le Conseil constitutionnel ayant eu l'occasion de préciser, à l'occasion de la décision précédemment évoquée et qui portait sur un texte de loi qui renvoyait de la même manière et dans les mêmes termes l'organisation et le déroulement d'une négociation obligatoire semblable à un accord collectif ou, à défaut, à un décret en Conseil d'État, « que la loi fixe l'objet, encadre le contenu et précise les conditions de la mise en oeuvre de ce décret, qui doit se borner à prévoir les modalités d'application de la loi ; que, dès lors, le législateur n'a pas méconnu la compétence que lui confie l'article 34 de la Constitution ».
En l'espèce, compte tenu de la proximité des deux dispositifs et des deux textes, la constitutionnalité du renvoi au décret ne semble donc pas douteuse.
Votre commission considère donc que le dispositif instauré par l'article 3 ne saurait être regardé comme contraire à la Constitution.
Elle vous propose toutefois un amendement rédactionnel tendant à clarifier le I qui n'exprime pas avec netteté le fait que les préavis concernés étaient ceux qui concernaient les personnels enseignants du premier degré.
Votre commission vous propose donc d' adopter cet article ainsi amendé.
Article 4 (article L. 133-3 du code de l'éducation) Compétence d'organisation du service d'accueil en cas de grève
I. Le texte du projet de loi
Cet article vise à créer un article L. 133-3 dans le code de l'éducation et à répartir entre l'Etat et la commune la compétence d'organisation du service d'accueil en cas de grève. Il applique donc le principe consacré par l'article L. 133-1 au cas particulier de la grève.
L'existence d'une disposition spéciale en matière d'interruption du service public de l'enseignement liée à un mouvement social s'explique par le fait que la compétence d'organisation du service d'accueil n'est partagée par l'Etat et la commune que dans la seule hypothèse d'une cessation concertée du travail.
En effet, l'interruption du service public de l'enseignement pour tout autre motif que la grève met à la charge de l'Etat seul l'obligation d'organiser un service d'accueil.
De la même manière, lorsqu'en cas de grève le nombre de professeurs ayant déclaré leur intention de participer au mouvement est inférieur au seuil fixé à l'article 5 du projet de loi, c'est également l'Etat qui doit organiser ce service.
La compétence de principe en matière de service d'accueil revient donc à l'Etat. En conséquence, la compétence de la commune n'est que d'attribution, cette dernière n'ayant à organiser le service que lorsque le seuil précité est franchi.
II. La position de votre commission
Certains des interlocuteurs auditionnés par votre rapporteur ont exprimé leur étonnement devant l'attribution à la commune de la compétence d'organisation du service d'accueil en cas de grève, même si celle-ci se limite au cas où un certain seuil de professeurs susceptibles de faire grève est franchi.
Votre rapporteur ne partage pas ce sentiment. En effet, toute cessation concertée du travail d'importance empêche l'Etat de mettre en place le service d'accueil dans les écoles élémentaires et maternelles publiques. En l'absence des professeurs, il n'y a en effet plus le personnel suffisant dans les écoles pour organiser cet accueil dans de bonnes conditions.
Sans doute l'Etat pourrait-il lui-même prendre en charge le recrutement ponctuel des personnes nécessaires pour ce faire, mais à l'évidence, l'organisation du service d'accueil ne peut se faire qu'avec une connaissance approfondie du contexte et des contraintes locales.
A l'inverse, les communes peuvent indiscutablement se prévaloir de cette connaissance et organiser dans les meilleures conditions le service d'accueil. Au demeurant, les compétences périscolaires qu'elles exercent le plus souvent les y préparent sans doute.
Votre commission estime par conséquent que la répartition des compétences opérée par l'article 4 est équilibrée. Elle a toutefois adopté deux amendements rédactionnels afin :
- de supprimer la référence au temps scolaire obligatoire pour les mêmes raisons qu'à l'article 2 ;
- d'affirmer avec clarté la compétence de principe de l'Etat.
Votre commission vous propose donc d' adopter cet article ainsi amendé.
Article 5 (article L. 133-4 du code de l'éducation) Organisation du service d'accueil par la commune
I. Le texte du projet de loi
L'article 5 tend à créer un article L. 133-4 dans le code de l'éducation et à prévoir ainsi les modalités d'organisation par la commune du service d'accueil en cas de grève.
Pour ce faire, il pose le principe de l'obligation, pour tout enseignant exerçant dans une école publique maternelle ou élémentaire, de déclarer à l'autorité administrative son intention de participer à un mouvement de grève quarante-huit heures au plus tard avant le début de celui-ci.
En l'absence de toute disposition particulière à ce sujet, la sanction du non-respect de cette obligation pourra se faire par les voies disciplinaires ordinaires, le juge constitutionnel ayant toutefois précisé, dans sa décision précitée, que la violation de cette obligation ne pourrait être assimilée à un trouble manifestement illicite.
En effet, sans une telle déclaration, il serait rigoureusement impossible d'estimer l'ampleur du mouvement social à venir et de prendre les mesures en conséquence. Le nombre prévisible de grévistes détermine en effet directement le nombre d'enfants qui devront être accueillis, cette dernière information étant bien entendu essentielle pour organiser l'accueil lui-même.
En l'état, l'article 5 prévoit que cette déclaration est faite directement par l'agent à l'autorité administrative. Cette dernière communique à son tour au maire de la commune le nombre, pour chaque école, de personnels d'enseignement ayant fait cette déclaration.
Les informations communiquées à la commune sont donc globales et anonymes, seule l'autorité administrative ayant accès aux données nominatives en l'espèce .
En effet, pour la mise en oeuvre du service d'accueil, la commune n'a besoin de connaître que le nombre global de professeurs ayant déclaré leur intention de faire grève et enseignant dans l'une des écoles publiques situées sur son territoire.
C'est en effet le rapport entre le nombre de ces professeurs et le nombre total d'enseignants du premier degré exerçant dans une école élémentaire ou maternelle publique de la commune qui détermine le seuil d'intervention de la commune.
Lorsque la proportion de professeurs ayant transmis cette déclaration d'intention préalable dépasse 10 % de l'ensemble des professeurs des écoles primaires publiques dans la commune, cette dernière doit mettre en oeuvre le service d'accueil.
En effet, au-delà d'un certain seuil, les élèves ne peuvent plus être accueillis, comme c'est souvent le cas en cas d'absence de leur professeur, dans la classe des autres professeurs de l'école. Il convient alors de mettre en place des dispositifs particuliers, dont la commune se voit confier la charge.
La déclaration d'intention est donc une condition essentielle de la mise en oeuvre du service d'accueil. Sans elle, l'État et les communes seraient contraintes à réagir dans l'urgence et à pallier les absences en offrant un accueil improvisé.
Sans doute le délai de quarante-huit heures est-il relativement court. Pour autant, il marque la dernière étape d'un processus dont la durée d'ensemble est de treize jours, scandée par quelques points de repères bien identifiés et aisément repérables.
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Le « compte-à-rebours » avant un mouvement social dans le primaire public Treize jours au maximum avant le déclenchement de la grève : notification par les syndicats représentatifs de leur intention de déposer un préavis de grève. Dans les trois jours, des négociations doivent s'ouvrir. Cinq jours avant le début de la grève : dépôt du préavis de grève par les syndicats représentatifs Deux jours au maximum avant le début de la grève : déclaration par les personnels enseignants de leur intention de participer au mouvement. |
II. La position de votre commission
Votre commission estime que l'institution d'une déclaration individuelle d'intention est le corollaire nécessaire de la mise en place d'un service d'accueil et qu'au regard de cet objectif, elle ne limite pas de manière disproportionnée l'exercice du droit de grève par les personnels enseignants du primaire.
Elle rejoint donc sur ce point l'opinion du juge constitutionnel, qui soulignait, dans sa décision précitée que dans son principe même, l'obligation de déclaration est un « aménagement [des] conditions d'exercice du droit de grève [qui] n'est pas disproportionné au regard de l'objectif poursuivi par le législateur », qui se doit d'assurer la continuité du service public.
Il est vrai que le Conseil constitutionnel, avant de porter cette appréciation, avait d'abord rappelé que « l'obligation de déclaration préalable instituée par le présent article, qui ne saurait être étendue à l'ensemble des salariés, n'est opposable qu'aux seuls salariés dont la présence détermine directement l'offre de service ».
Mais le texte du présent projet de loi opère une même restriction, en limitant la portée de l'obligation de déclaration préalable aux seuls personnels exerçant des fonctions d'enseignement dans une école maternelle et élémentaire publique.
Sans doute cette catégorie est-elle la plus nombreuse de toutes dans l'enseignement primaire. Mais cela découle non d'une appréciation trop large de la notion de « salariés dont la présence détermine directement l'offre de service », mais de la nature particulière du service public de l'enseignement qui repose essentiellement sur les personnels enseignants, qui forment l'immense majorité des effectifs de l'éducation nationale.
Il est en effet indiscutable que la présence ou l'absence de l'instituteur détermine directement dans le primaire l'offre de service. Tel ne serait pas nécessairement le cas dans le secondaire, où la multiplicité des professeurs en charge d'une classe pourrait conduire à une appréciation différente.
Dès lors, en mettant à la charge des personnels d'enseignement une obligation de déclaration préalable, le projet de loi ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de grève de ces agents, mais opère une conciliation équilibrée entre celui-ci et le principe de la continuité du service public.
Par ailleurs, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée, l'obligation de déclaration préalable n'interdit pas à un salarié ou à un agent public de rejoindre un mouvement de grève déjà engagé, à la seule condition d'informer de son intention son employeur au plus tard quarante-huit heures à l'avance.
L'obligation de déclarer individuellement son intention de prendre part au conflit ne restreint donc pas la liberté de faire grève, mais subordonne son exercice au respect de formalités permettant la mise en oeuvre du service d'accueil.
Pour autant, même si les dispositions de l'article 6 limitent l'usage qui peut être fait des données collectées à cette occasion à la seule mise en oeuvre du service d'accueil, votre rapporteur comprend que les enseignants puissent craindre qu'une procédure de déclaration directe, personnelle et nominative à l'autorité administrative ne puisse aboutir à un « repérage » des personnels grévistes.
Cette impression est toute subjective, l'administration, qui opère les retenues sur traitement correspondant aux jours de grèves, ayant déjà connaissance de cette information.
Pour autant, l'existence d'une déclaration préalable peut également conduire à craindre que des pressions puissent s'exercer sur les professeurs qui envisagent ainsi de faire grève. Votre rapporteur estime ce risque fort limité, mais comprend qu'il puisse faire naître des inquiétudes.
Il a donc souhaité qu'un aménagement du mode de déclaration puisse être rendu possible. Au moment même où il engageait, en concertation avec le ministère de l'éducation nationale, une réflexion à ce sujet, la Confédération française démocratique du travail (CFDT) faisait part à ce dernier de sa volonté de parvenir à une évolution du texte sur ce point.
De ce souci partagé est né un amendement adopté par votre commission, qui prévoit qu'au cours de la période de négociation obligatoire instituée par l'article 3, les organisations syndicales ayant déposé un préavis peuvent convenir avec le ministère de l'éducation nationale des modalités selon lesquelles cette déclaration s'effectue.
Cet amendement prévoit un cadre très souple, en autorisant la mise en place de tout dispositif sous la seule réserve qu'il permette la communication à l'autorité administrative du nombre, calculé école par école, de professeurs ayant transmis cette déclaration d'intention.
L'amendement définit donc le résultat auquel doit parvenir la négociation sur les modalités de déclaration, en laissant indéterminés les moyens par lesquels il pourrait être atteint.
Aux yeux de votre rapporteur, un dispositif envisageable pourrait être la transmission de la déclaration au directeur d'école, à charge pour ce dernier de communiquer effectivement quarante-huit au plus tard avant le début de la grève le nombre de personnes s'étant déclaré dans l'école.
Votre commission a également adopté un second amendement à cet article , afin de refondre le mode de calcul du seuil déclenchant l'intervention de la commune.
Elle estime en effet que les paramètres définis par le projet de loi ne permettent pas en l'état de mettre en oeuvre dans les meilleures conditions le service d'accueil aussi bien dans les plus grandes agglomérations que dans les communes rurales :
- dans les plus grandes communes, apprécier la proportion de professeurs ayant déclaré leur intention de faire grève par rapport à l'ensemble des professeurs exerçant dans les écoles primaires publiques de la commune conduirait, dans certaines hypothèses, à ne pas confier à cette dernière le soin d'organiser le service d'accueil alors même que plusieurs écoles seraient fermées, entraînant ainsi l'impossibilité, pour les services du ministère de l'éducation nationale, de mettre en oeuvre ce service. Une fois dépassée une certaine taille, le choix d'une moyenne n'a donc plus grand sens ;
- dans les communes rurales, retenir un seuil de 10 % conduirait le maire à devoir organiser le service alors même qu'un seul enseignant a déclaré son intention de faire grève. Pourtant, dans des écoles à six ou sept classes, il est parfaitement possible de répartir les élèves entre les différentes sections et de mettre ainsi en place le service sans solliciter la commune. Votre rapporteur estime donc nécessaire de relever le seuil d'intervention de la commune.
Votre commission a donc adopté un amendement tendant à refondre le mode de calcul du seuil de déclenchement en le portant à 20 % apprécié école par école.
SEUIL DE DÉCLENCHEMENT SELON LE MODE DE CALCUL RETENU
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Nombre de classes dans l'école / dans la commune |
Seuil de déclenchement calculé selon les principes du projet de loi (10 % dans la commune) |
Seuil de déclenchement calculé selon les principes proposés par votre commission (20 % école par école) |
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1 à 5 classes |
1 professeur |
1 professeur |
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6 classes |
1 professeur |
2 professeurs |
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7 classes |
1 professeur |
2 professeurs |
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8 classes |
1 professeur |
2 professeurs |
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9 classes |
1 professeur |
2 professeurs |
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10 classes |
1 professeur |
2 professeurs |
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11 classes |
2 professeurs |
3 professeurs |
Cette refonte du mode de calcul permet d'alléger de manière très significative la charge pesant effectivement sur les communes, près d'un tiers des écoles maternelles et élémentaires publiques comprenant plus de 6 classes.
Source : Ministère de l'éducation nationale
Votre commission vous propose donc d' adopter cet article ainsi modifié.
Article 6 (article L. 133-5 du code de l'éducation) Protection des informations issues des déclarations individuelles d'intention de participer à la grève
I. Le texte du projet de loi
Le présent article tend à créer un article L. 133-5 dans le code de l'éducation et à garantir que les informations issues des déclarations individuelles faites par les professeurs ayant l'intention de participer à la grève ne pourront être utilisées qu'aux fins d'organiser le service d'accueil.
Pour ce faire, l'article 6 pose le principe selon lequel ces informations sont réservées à cette seule fin et précise qu'elles sont couvertes par le secret professionnel.
La violation de ces dispositions, c'est-à-dire leur utilisation dans un autre but que la mise en place du service d'accueil ou leur communication à d'autres personnes que celles qui doivent en avoir connaissance pour organiser le service est donc passible des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal, soit un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende.
II. La position de votre commission
Votre commission est favorable à l'adoption de cet article, qui garantit non seulement la confidentialité des informations recueillies par l'éducation nationale pour mettre en place le service d'accueil, mais qui apporte également des assurances quant à leur utilisation dans le seul but d'organiser le service d'accueil .
Quiconque s'aviserait d'utiliser les déclarations d'intention rendues obligatoires par l'article 5 du projet de loi pour constituer un répertoire ou une base de données des enseignants prévoyant de faire grève s'exposerait ainsi à des sanctions pénales.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 7 (article L. 133-6 du code de l'éducation) Utilisation des locaux de l'école pour l'organisation par les communes du service d'accueil
I. Le texte du projet de loi
L'article 7 tend à créer un article L. 133-6 dans le code de l'éducation et à permettre l'utilisation des locaux des écoles maternelles et élémentaires publiques par les communes pour l'organisation du service d'accueil, y compris dans le cas où elles sont encore partiellement occupées pour les besoins de l'enseignement.
Le présent article permet donc de déroger aux dispositions des articles L. 212-15 et L. 216-1 du code de l'éducation, qui régissent l'utilisation des locaux des établissements scolaires par les collectivités territoriales en dehors et pendant leurs horaires d'ouverture. Ces dispositions prévoient notamment que, pour utiliser ces locaux, les collectivités doivent passer une convention avec l'établissement scolaire. Dans le silence de l'article 7, l'organisation par la commune du service d'accueil dans les locaux des écoles élémentaires et maternelles peut se faire sans aucune formalité préalable.
Par ailleurs, la commune se voit simplement ouvrir la faculté de mettre en oeuvre le service d'accueil dans ces locaux. Le présent article n'interdit donc en rien d'organiser cet accueil hors de l'école. Les communes qui disposent d'un centre de loisirs et qui souhaitent l'utiliser peuvent donc le faire.
II. La position de votre commission
Votre commission se réjouit de la possibilité ouverte par cet article, qui va dans le sens d'une grande souplesse offerte aux communes dans l'organisation du service d'accueil, particulièrement appréciable pour les plus petites d'entre elles.
Toutefois, la rédaction de l'article 7 prend en l'état la forme d'un principe général, alors même qu'il a pour objet la seule mise en oeuvre du service d'accueil. Votre commission a donc adopté un amendement apportant cette précision et levant ainsi la possible concurrence entre les dispositions du code de l'éducation précitées et le présent article.
En conséquence, votre commission vous propose d' adopter cet article ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 7 (article L. 133-6-1 du code de l'éducation) Établissement d'une liste de personnes susceptibles de participer à l'organisation du service d'accueil
Dans un souci de souplesse, le projet de loi ne comporte aucune disposition portant sur les qualifications des personnes auxquelles la commune pourrait faire appel pour mettre en oeuvre le service d'accueil dans l'hypothèse où il lui revient de le faire.
Par ailleurs, dès lors qu'il ne relève d'aucune des catégories prévues par décret en application des dispositions de l'article L. 227-4 du code de l'action sociale et des familles, aucun cadre légal ne vient s'imposer aux communes dans la mise en oeuvre du service d'accueil.
Si votre rapporteur partage le souci de simplicité et d'efficacité manifesté par le Gouvernement, il estime également qu'il n'est pas possible d'organiser l'accueil d'enfants âgés de 2 à 11 ans sans s'assurer au préalable de la capacité des encadrants pressentis à assurer cette mission délicate.
A cet égard, il prend toute la mesure de la difficulté de la tâche que représente l'accueil de jeunes enfants dans un cadre qui ne leur est pas familier et au contact d'intervenants qu'ils ne connaissent pas. Cela rend d'autant plus nécessaire le recours à des personnes disposant d'une expérience certaine de l'encadrement de jeunes enfants.
Les maires sont au demeurant les premiers à en avoir conscience, puisqu'ils étaient nombreux à souligner que les fonctionnaires territoriaux de la commune, même lorsqu'ils sont en nombre suffisant, n'ont pas toujours les compétences nécessaires pour assurer un tel accueil.
Votre rapporteur considère également nécessaire de préparer en amont la mise en oeuvre du service d'accueil. A l'évidence, le délai de quarante-huit heures ne suffira pas à recruter du personnel si, auparavant, un travail de recensement des personnes qualifiées et volontaires n'a pas été opéré.
Pour autant, votre rapporteur juge indispensable d'offrir un maximum de souplesse aux communes, en ne fixant ni par la loi ni par le décret les qualifications nécessaires à l'encadrement des élèves accueillis en application du présent projet de loi.
C'est pourquoi il vous propose un article additionnel tendant à la constitution, à la double initiative du maire et de l'autorité académique, d'un « vivier » de personnes qualifiées et volontaires pour assurer le service d'accueil .
En prévoyant que le maire et l'autorité académique, qui en l'espèce aurait toutes les chances d'être l'inspecteur de l'éducation nationale de circonscription, établissent en commun la liste des personnes susceptibles d'assurer cet accueil, le présent article additionnel offre la garantie d'un double regard sur la capacité des individus considérés à encadrer de jeunes enfants.
De plus, consacrer cette double compétence apportera une garantie supplémentaire , en permettant à l'autorité académique, grâce à l'habilitation explicite de la loi, à consulter le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infraction sexuelle ou violente , afin de vérifier qu'aucune des personnes pressenties n'a d'antécédents de comportements dangereux pour les enfants accueillis.
En application des dispositions de l'article 706-53-2 du code de procédure pénale, figure en effet dans ce fichier l'identité des personnes ayant fait l'objet d'une condamnation, même non encore définitive, ainsi que d'une mise en examen assortie d'un placement sous contrôle judiciaire, si le juge d'instruction a ordonné cette inscription, ou d'une décision d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental lorsque ces décisions ou condamnations concernent l'une au moins des infractions mentionnées à l'article 706-47 du même code, à savoir :
- les agressions sexuelles réprimées aux articles 222-23 à 222-32 du code pénal ;
- les infractions sexuelles mettant en cause des mineurs visées aux articles 227-22 à 227-27 du même code.
La consultation du fichier précité permettra donc d'éviter que ne participent à la mise en oeuvre du service d'accueil des individus dont la présence ferait courir un risque évident aux enfants accueillis.
Dans ces conditions, les qualifications des intervenants seront suffisamment garanties, une circulaire d'application pouvant toutefois préciser, à titre purement indicatif, les profils privilégiés.
Aux yeux de votre rapporteur, il pourrait s'agir des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), de membres des associations familiales établies sur le territoire de la commune ou à proximité, de parents d'élèves, d'étudiants ou d'adultes titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur de centres de vacances et de loisirs (BAFA) ou bien encore d'enseignants retraités.
Ce dispositif souple, mais sûr permettrait donc sans aucun doute de trouver les personnes qualifiées dans chaque commune.
De plus, l'existence d'une telle liste établie en amont des éventuels conflits ouvrirait la possibilité aux communes de se préparer à organiser le service d'accueil dès le stade de la notification de l'intention de déposer un préavis de grève par les organisations syndicales représentatives. Il suffirait en effet pour cela de commencer à contacter les personnes figurant sur la liste établie en application du présent article additionnel pendant le déroulement de la négociation préalable, afin de savoir ainsi très rapidement lesquelles pourraient être disponibles à la date envisagée pour la grève.
De plus, cette liste pourrait être mutualisée par les communes ou établie par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) afin de permettre à chacune d'entre elles de disposer d'un « vivier » suffisant pour organiser dans de bonnes conditions le service d'accueil.
Enfin, votre rapporteur souhaite souligner que l'établissement de cette liste d'un commun accord par le maire et l'autorité académique est d'autant plus souhaitable que votre commission vous proposera de transférer à l'État la responsabilité administrative pesant sur les communes à l'occasion du service d'accueil. Dès lors que l'État prend à sa charge la responsabilité de la mise en oeuvre de ce service, il paraît logique qu'il puisse participer au choix des personnes susceptibles d'y participer.
Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel.
Article 8 (article L. 133-6 du code de l'éducation) Contribution financière versée par l'État aux communes pour la mise en oeuvre du service d'accueil
I. Le texte du projet de loi
Le présent article tend à créer un article L. 133-6 dans le code de l'éducation et à prévoir que l'État verse aux communes une contribution financière au titre des dépenses engagées pour la rémunération des personnels participant au service d'accueil.
Le montant et les modalités de cette contribution sont fixés par décret , le projet de loi précisant toutefois qu'elle est fonction du nombre d'élèves accueillis.
Le renvoi au décret s'explique par le caractère singulier du service d'accueil. Car s'il s'agit bien d'une compétence obligatoire pour l'État et les communes, elle n'est exercée que lorsque des conditions très précises sont réunies.
Il faut en effet qu'il y ait grève et dépassement du seuil fixé par l'article 5 du projet de loi pour que la commune ait à mettre en oeuvre le service d'accueil. Il n'y aurait donc que peu de sens à affecter une ressource fixe au financement de la contribution financière créée par le présent article , puisque cette dernière est versée au titre de dépenses dont le montant variera selon le nombre et l'importance des mouvements de grève ainsi que selon la taille et les moyens dont dispose déjà la commune.
Selon toute vraisemblance, cette contribution prendra donc la forme d'un forfait versé a posteriori et calculé à partir du nombre d'élèves accueillis. Sans doute la loi pourrait-elle fixer elle-même le montant de ce forfait, mais il faudrait alors pour le modifier recourir à la loi, ce qui entraînerait une rigidité qui ne pourrait qu'être préjudiciable aux communes.
Le ministère de l'éducation nationale, interrogé par votre rapporteur, envisage pour l'heure de fixer le montant de ce forfait à 90 euros par tranche de 15 enfants effectivement accueillis.
II. La position de votre commission
Votre commission estime que, compte tenu de la nature particulière de la charge créée par le projet de loi, le renvoi au décret de la fixation du montant exact de la contribution se justifie pleinement .
Toutefois, pour ne pas exposer la loi à une censure pour incompétence négative, le législateur doit fixer lui-même le niveau de la contribution versée par l'État .
En effet, aux termes de l'article 72-2 de la Constitution, « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
Le projet de loi opérant bien une création de compétences, puisque l'accueil pendant le temps scolaire n'était jusqu'ici assuré ni par l'État ni par les collectivités territoriales, cette nouvelle compétence doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi.
Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'expliciter ce que recouvrait une telle détermination des ressources par le législateur. Dans sa décision n°2004-509 du 13 janvier 2005, il précisait ainsi qu'il « n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales ». Par ailleurs, il a réservé le bénéfice des dispositions constitutionnelles précitées aux seules compétences obligatoires.
Il est donc loisible au législateur de renvoyer à un décret la définition du montant et des modalités de paiement de la contribution, à la seule condition de ne pas méconnaître ainsi l'obligation constitutionnelle qui lui est faite d'en définir le niveau.
Or si l'article 8 du projet de loi définit bien les éléments constitutifs de cette contribution, en précisant tout à la fois qu'elle est fonction du nombre d'élèves accueillis et qu'elle est versée au titre des dépenses de personnels occasionnées par la mise en oeuvre du service d'accueil, il ne détermine en rien le niveau de la contribution.
En effet, s'il serait impossible au pouvoir règlementaire de prévoir pour cette contribution un montant incompatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales, il lui serait sans aucun doute loisible de prévoir un forfait couvrant en moyenne 50 %, 75 % ou 100 % des dépenses effectivement exposées pour la mise en oeuvre du service.
Dès lors, l'article 8 du projet de loi semble en l'état encourir un risque certain d'inconstitutionnalité.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement substituant au terme de « contribution » celui de « compensation » , afin d'établir une proportion entre les dépenses de personnel acquittées par les communes et le forfait versé par l'État et de déterminer ainsi le niveau de la ressource accompagnant l'exercice de la compétence créée par la loi.
A l'évidence, cette compensation ne peut toutefois être intégrale , non seulement parce que la Constitution ne l'exige pas, mais aussi parce qu'une compensation intégrale conduirait l'État à devoir assumer des coûts complètement imprévisibles , le projet de loi ne précisant ni le montant des rémunérations versées aux encadrants du service d'accueil ni leur nombre.
La mention d'une « compensation » et non d'une « contribution » permet donc d'établir une ressource raisonnable et suffisamment déterminée compte tenu de la nature des dépenses considérées.
En effet, un décret qui prévoirait un forfait dont le montant ne couvrirait que la moitié des dépenses de personnel occasionnées en moyenne par la mise en oeuvre de la compétence serait ainsi sans aucun doute illégal. Tel ne serait cependant pas le cas d'un forfait qui équivaudrait à 75 % ou 90 % du coût moyen des personnels nécessaires pour encadrer un nombre donné d'enfant.
Enfin, votre commission estime que le montant du forfait envisagé pour l'heure par le ministère de l'éducation nationale est encore insuffisant . Elle souhaite en conséquence que soient sérieusement envisagées :
- la possibilité de définir un montant minimal pour la compensation versée aux communes, afin de prendre en compte le fait que l'organisation du service d'accueil occasionne des coûts incompressibles pour la commune, qui ne sont donc pas proportionnels au nombre d'élèves accueillis ;
- la possibilité de porter le forfait à 120 € par tranche de 12 élèves accueillis et si cette augmentation apparaît impossible, de la prévoir au moins pour la première tranche, et d'assortir la définition du forfait d'un mécanisme d'indexation.
Sous le bénéfice de ces observations , votre commission vous propose donc d' adopter cet article ainsi amendé.
Article additionnel après l'article 8 (article L. 133-6-1 du code de l'éducation) Transfert à l'État de la responsabilité administrative des communes
Accueillir de jeunes enfants est chose particulièrement délicate. Compte tenu de leur âge, et malgré toute la vigilance dont peuvent faire preuve ceux qui les encadrent, les risques d'accidents sont réels. La création d'un service d'accueil conduira donc mécaniquement à accroître le risque judiciaire qui pèsera sur les communes et sur les élus locaux.
La responsabilité administrative de la commune pourrait en effet être recherchée à raison d'un fait dommageable commis ou subi par l'un des élèves accueillis.
De plus, sous réserve qu'une faute personnelle ait été commise, la responsabilité civile du maire pourrait également être recherchée par la victime ou ses ayant-droits en cas d'accident.
Enfin, la responsabilité pénale de l'élu local pourrait être également engagée, notamment en répression d'une infraction non intentionnelle.
Par ailleurs, ces différents régimes de responsabilité peuvent se cumuler, induisant ainsi une démultiplication du risque judiciaire pesant sur les communes et les élus locaux.
Dès lors, la création d'un service d'accueil conduit à accroître les occasions pour ceux-ci et celles-là d'exposer leur responsabilité, avec les risques financiers et humains que cela suppose.
Votre commission estime qu'en l'absence de toute disposition spécialement consacrée à cette question, le projet de loi accroît de manière excessive le risque judiciaire pesant sur eux.
Elle a donc adopté un article additionnel tendant à transférer à l'État la responsabilité administrative pesant sur les communes à l'occasion de la mise en oeuvre du service d'accueil.
En conséquence, l'État est subrogé aux droits de la commune et il lui reviendrait donc, le cas échéant, d'exercer les actions récursoires dirigées contre les agents ou les personnels ayant également commis des fautes personnelles.
Cette disposition permettra d'alléger la charge potentielle pesant sur les communes, en substituant la responsabilité de l'État à celle de la commune dans tous les cas où un dommage a été commis ou subi par un élève du fait de l'organisation ou du fonctionnement du service d'accueil.
Dans son principe, cette substitution est semblable à celle qui est opérée, au bénéfice des membres de l'enseignement public, par les dispositions de l'article L. 911-4 du code de l'éducation, issues de l'article 2 de la loi du 5 avril 1937 relative à la responsabilité civile des instituteurs.
L'article additionnel proposé par votre commission n'opère toutefois qu'un allègement du risque judiciaire auxquels sont exposés communes et élus, ce dispositif n'ayant pas pour effet de transférer la responsabilité pénale et civile qui pèse sur les maires dans la mesure où ils sont non seulement en charge de l'organisation du service d'accueil lorsque le seuil d'intervention de la commune est dépassé, mais aussi également l'autorité compétente en matière de police générale sur le territoire de la commune. En cas de faute pénale ou de faute personnelle, leur responsabilité pourra donc être recherchée .
Enfin, cet allègement ne concerne pas la responsabilité encourue au titre de la gestion des établissements scolaires ou en raison des dommages causés par les ouvrages publics , qui serait le cas échéant mise en cause indépendamment de l'organisation ou du fonctionnement du service d'accueil.
Cependant, le transfert de responsabilité organisé par le présent article additionnel permettra de limiter de manière très significative le risque judiciaire pesant sur les communes, dès lors qu' il couvre l'essentiel des contentieux liés à la réparation de dommages causés ou subis par des élèves à l'occasion d'accidents sans particulière gravité .
Par ailleurs, il ne serait sans doute ni possible ni souhaitable de transférer à l'État la responsabilité pénale ou même civile des élus locaux lorsque ceux-ci l'exposent par des actes de négligence grave ou d'une particulière gravité.
Votre rapporteur estime également nécessaire de souligner que ce transfert de responsabilité n'accroîtra pas les charges financières pesant sur l'État , ce dernier étant d'ores et déjà responsable de l'ensemble des dommages commis ou subis par des élèves pendant le temps scolaire. Au surplus, les dispositions de l'article L. 911-4 du code de l'éducation, dont s'inspire le dispositif proposé par le présent article additionnel, prévoient que la responsabilité de l'État est substituée à celle des professeurs lorsque cette dernière est mise en cause à raison de faits commis pendant les heures et activités d'enseignement qu'ils assurent. Dès lors, le périmètre de la responsabilité administrative de l'État ne se trouvera en rien élargi par le présent article additionnel .
Votre commission vous propose donc d' adopter cet article additionnel.
Article 9 (article L. 133-7 du code de l'éducation) Prestation de services pour l'organisation du service d'accueil
I. Le texte du projet de loi
Le présent article tend à créer un article L. 133-7 dans le code de l'éducation et à prévoir qu'une commune ou un EPCI peut entrer par convention dans une relation de prestation de services avec une autre commune pour la mise en oeuvre du service d'accueil qui incombe à cette dernière en application des dispositions introduites par l'article 5.
Cette prestation de services prévue par voie conventionnelle est semblable dans son principe à la possibilité générale ouverte par le second alinéa de l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel « les collectivités territoriales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l'une d'elles s'engage à mettre à la disposition d'une autre collectivité ses services et ses moyens afin de lui faciliter l'exercice de ses compétences ».
Toutefois, elle s'en distingue dans la mesure où le dispositif introduit par l'article 9 est bien plus souple, puisqu'il ne précise pas les formes que pourra revêtir cette prestation de services, qui ne supposera donc pas nécessairement la mise à disposition par la commune ou l'EPCI prestataire de ses moyens ou personnels.
Par ailleurs, cette prestation de service ne s'analysera pas comme un marché public , dans la mesure où le juge administratif considère que revêtent ce caractère les seules prestations qui, eu égard à la nature de l'activité en cause et des conditions dans lesquelles elle s'exerce, conduisent à assimiler le prestataire à un opérateur intervenant sur un marché concurrentiel. 3 ( * )
II. La position de votre commission
Votre rapporteur tient tout d'abord à souligner que la compétence d'organisation du service d'accueil pourra être transférée à l'EPCI dont la commune est membre dans les conditions normales prévues par l'article L. 5211-17 du code précité. L'article 9 n'exclut donc en rien les transferts de compétences opérés dans les formes normales.
Les dispositions de l'article L. 5111-17 dudit code permettent en effet de transférer à tout moment à un EPCI des compétences supplémentaires par rapport à celles dont il a été investi lors de sa création, ce qui est par définition le cas de l'organisation du service d'accueil.
Opérer ce transfert supposera toutefois de mettre en oeuvre la procédure prévue par les dispositions précitées, le projet de loi ne prévoyant pas que la compétence d'organisation du service d'accueil sera automatiquement exercée par l'EPCI lorsque celui-ci s'est déjà vu transférer des compétences en matière scolaire ou périscolaire.
Pour autant, votre commission se réjouit de l'existence de la relation de prestation de services prévue par l'article 9, qui offrira aux communes un outil souple pour recourir au service d'une autre commune ou d'un EPCI afin de mettre en oeuvre le service d'accueil. L'article 9 crée donc une facilité supplémentaire, qui pourra être particulièrement utile aux communes rurales.
Toutefois, il est apparu nécessaire à votre commission de clarifier la rédaction de l'article, qui en l'état pouvait sembler viser aussi bien un transfert ou une délégation de compétences par voie conventionnelle qu'une relation de prestation de services.
Elle a donc adopté un amendement précisant que la commune qui confie l'organisation du service à une autre commune ou à un EPCI prestataire reste responsable financièrement et juridiquement du service d'accueil.
Contrairement à un transfert de compétences, la conclusion d'une convention de prestation de services n'a pas en effet pas pour conséquence de dessaisir de sa compétence la commune qui se décharge ainsi partiellement de l'organisation d'un service public.
Votre commission vous propose donc d' adopter l'article 9 ainsi modifié.
Article 10 Entrée en vigueur des dispositions du projet de loi
I. Le texte du projet de loi
Le présent article tend à subordonner l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions à la publication du décret fixant le montant et les modalités de la contribution prévue à l'article L. 133-7 du code de l'éducation, à l'exception des dispositions de l'article 3. Les délais de mise en oeuvre du service d'accueil et de la procédure de concertation obligatoire instituée par l'article L. 133-2 du code de l'éducation sont ainsi distingués, ce qui permettra à chacun de ces dispositifs d'entrer en vigueur séparément.
De plus, le service d'accueil ne pourra être proposé qu'après la publication du décret financier prévu à l'article 8 du présent projet de loi. Il y a là une garantie supplémentaire du fait que les dépenses exposées par les communes à l'occasion du service d'accueil seront effectivement compensées par l'Etat.
II. La position de votre commission
Votre commission se réjouit de l'existence de cette garantie, mais estime peu opportun de subordonner l'entrée en vigueur de dispositions législatives à la publication d'un décret d'application.
Elle vous propose donc un amendement prévoyant qu'en l'absence de publication du décret financier, les dispositions du projet de loi entreront en vigueur au plus tard le 1er septembre 2008, à l'exception de son article 3.
Cet amendement comporte également les dispositions de coordination nécessaires pour permettre l'entrée en vigueur à cette même date ou à la même occasion des articles additionnels que votre rapporteur vous propose.
Votre commission vous propose d' adopter cet article ainsi modifié.
Intitulé du projet de loi
Votre commission a également adopté un amendement de coordination modifiant l'intitulé du projet de loi afin d'y supprimer la référence au caractère obligatoire du temps scolaire durant lequel le service d'accueil est proposé.
Votre commission vous demande d' adopter l'intitulé du projet de loi ainsi amendé.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission a adopté le projet de loi instituant un droit d'accueil pour les élèves dans les écoles maternelles et primaires pendant le temps scolaire.
* 1 L'appréciation du caractère représentatif des organisations syndicales sera opérée conformément aux principes du droit actuellement en vigueur, c'est-à-dire par la combinaison de la présomption prévue par l'article 9 bis de la loi n°83-684 du 13 juillet 1983 et des dispositions de l'article L. 2121-1 du code du travail.
* 2 Conseil constitutionnel, décision n°79-105 DC du 25 juillet 1979)
* 3 Conseil d'État, 6 avril 2007, Ville d'Aix-en-Provence.