B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ENCORE PERFECTIBLE
Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2007, « l'analyse de l'exécution 2007 montre que l'Etat est encore très largement, s'agissant de la mise en oeuvre d'une démarche budgétaire tournée vers les résultats, dans une phase de définition des outils et des méthodes ; en témoignent les problèmes nombreux et persistants d'élaboration de référentiels ».
Ce constat, partagé par la plupart des rapporteurs spéciaux de votre commission, tant dans le cadre de l'analyse des rapports annuels de performances que dans celui de leurs travaux de contrôle, conduit à conclure à une « démarche de performance en trompe-l'oeil » pour la plupart des services de l'Etat. Certains ministères ont, par exemple, supprimé en priorité les indicateurs qui faisaient apparaître des performances médiocres ou en dégradation.
Par ailleurs, les indicateurs d'efficience (coût des fonctions support, indicateur de dispersion immobilière....) ne sont toujours pas réalisés selon la même méthodologie au sein des rapports annuels de performance. Enfin, même lorsque les indicateurs apparaissent renseignés, un rapide « audit » conduit trop souvent à devoir en contester le mode d'élaboration.
Le « palmarès » issu des travaux des rapporteurs spéciaux tend à souligner, avec quatre missions exemplaires, que cette démarche de performance est possible, dès lors qu'une volonté politique s'exprime clairement, au plus haut niveau . Elle incite les missions pour lesquelles des carences graves sont constatées à rattraper au plus vite leur retard.
La lecture des indicateurs ne permet toujours pas de dégager une appréciation sur l'évaluation des performances des administrations : c'est tout le pilotage par objectif des services de l'Etat qui est en panne.
1. Le palmarès : le poids des facteurs qualitatifs
En apparence, la démarche de performance paraît s'améliorer à la lecture des rapports annuels de performances (RAP) pour 2007 . Selon les statistiques du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, 80 % des indicateurs seraient renseignés dans les RAP 2007 et permettraient une comparaison avec l'objectif fixé en loi de finances initiale, dans le projet annuel de performances, contre 50 % dans les RAP 2006. La logique d'indicateurs n'a donc pas été abandonnée et fait donc l'objet d'améliorations sensibles.
Certaines missions , et non des moindres, comme celles relative à la « Recherche et l'enseignement supérieur », à la « Ville et au logement », à « l'Enseignement scolaire » ou à « l'Aide publique au développement » comptent encore plus d'un tiers d'indicateurs de performance non renseignés , ou ne permettent pas de comparaison avec un objectif fixé en loi de finances initiale.
Peut-on dire pour autant que les autres missions sont réellement entrées dans une démarche de performance ? Rien n'est moins sûr.
Un grand nombre de missions publient dans les rapports annuels de performances pour 2007 des indicateurs dont les responsables de programme reconnaissent le peu de pertinence, et au sujet desquels il est indiqué que des évolutions significatives doivent encore avoir lieu.
Des indicateurs renseignés peuvent ainsi ne pas être réellement « stabilisés » et offrir des enseignements très limités .
La démarche de performance, du moins en ce qui concerne les indicateurs d'efficience et de qualité de service aux usagers (mesure de délais par exemple) est inséparable de la mise en oeuvre d'un contrôle de gestion qui tarde aujourd'hui.
Contrairement à ce que propose toute entreprise privée, les indicateurs de performance sont fréquemment présentés « hors sol », c'est-à-dire sans lien avec les tableaux de bord qui pourraient être réalisés à partir de l'activité opérationnelle des services , en particulier déconcentrés. Doivent ainsi être relevées, les insuffisances de l'informatique de l'Etat , ainsi que les carences dans la mise en place d'outils de suivi de la performance pour les différentes administrations, au moyen d'outils « conviviaux pour les utilisateurs » comme les infocentres.
Pour vos rapporteurs spéciaux qui contrôlent les administrations dans la mise en oeuvre de la performance, il existe trop souvent un contraste entre des indicateurs qui leur sont présentés dans les documents budgétaires et la réalité quotidienne de services qui ne sont toujours pas pilotés par objectif , et évalués en fonction de leurs résultats.
Ces lacunes se trouvent dans tous les secteurs de l'Etat, y compris dans ceux pour lesquels une évaluation quantitative peut-être aisément réalisée.
Ainsi, au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat », les consulats connaissent un démarrage du contrôle de gestion beaucoup trop lent , qui les empêche, par exemple, de rendre compte des coûts réels des visas, ou des délais d'attente des demandeurs. Le contrôle de gestion ne serait déployé dans 80 des 232 consulats qu'à horizon de cinq ans , alors que la démarche est initiée depuis deux ans déjà.
L'analyse quantitative : le « palmarès » des missions pour ce qui est du pourcentage d'indicateurs non renseignés
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Mission |
% d'indicateurs non renseignés ou pour lesquels la comparaison est impossible faute de chiffres en prévision |
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Recherche et enseignement supérieur |
42 % |
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Ville et logement |
40 % |
|
Enseignement scolaire |
39 % |
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Aide publique au développement |
33 % |
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Justice |
28 % |
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Travail et emploi |
27 % |
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Solidarité et intégration |
25 % |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
24 % |
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Conseil et contrôle de l'Etat |
22 % |
|
Agriculture, pêche, forêt, affaires rurales |
20 % |
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Santé |
20 % |
|
Ecologie et développement durable |
18 % |
|
Outre-mer |
17 % |
Source : dossier de presse sur le projet de loi de règlement des comptes
Parmi les indicateurs renseignés, 79 % indiqueraient une évolution positive : 58 % traduiraient une réalisation conforme à la prévision et 21 % révèleraient une évolution significative. Ces pourcentages doivent être analysés avec prudence.
En effet, certains objectifs sont plus faciles à atteindre que d'autres : la tentation a pu être grande, parmi certains responsables de programme, de se fixer des ambitions somme toute modestes pour afficher un taux élevé d'indicateurs dont la réalisation est globalement conforme à la prévision.
De manière opportune, ont pu être supprimés entre 2006 et 2007 des indicateurs qui affichaient des performances médiocres ou en dégradation : il en est ainsi par exemple des missions « Écologie et développement durable » ou « Justice ».
L'analyse quantitative : le pourcentage d'indicateurs dont la réalisation est globalement conforme à la prévision
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Mission |
% d'indicateurs dont la réalisation est globalement conforme à la prévision |
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Stratégie économique et pilotage des finances publiques |
87 % |
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Sécurité civile |
79 % |
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Engagements financiers de l'Etat |
76 % |
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Développement et régulation économique |
75 % |
|
Sécurité |
74 % |
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Gestion et contrôle des finances publiques |
68 % |
|
Défense |
64 % |
|
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales |
62 % |
|
Direction de l'action du gouvernement |
60 % |
|
Medias |
58 % |
|
Outre-mer |
56 % |
|
Transports |
55 % |
Source : dossier de presse sur le projet de loi de règlement des comptes
Dans cette perspective, il n'est possible d'établir un palmarès que sur un plan qualitatif , qui dépend certes du jugement porté par vos rapporteurs spéciaux, mais aussi de la réalité de l'action des responsables de programme. Au sein d'une même mission, les responsables de programme peuvent avoir une démarche très différente. Il a néanmoins paru nécessaire de distinguer les missions au sein desquelles il existe désormais un pilotage des services à la performance, et celles qui souffrent d'un retard important par rapport à la moyenne.
Quatre missions où le pilotage des
administrations à la performance
est ou devient une
réalité
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Mission |
Eléments de satisfaction |
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Défense |
Une prise au sérieux de la démarche de performance, favorisée par l'expérience acquise par le ministère avant la LOLF dans le cadre des lois de programmation et des contrats opérationnels. Des résultats en ligne avec les objectifs, malgré les lacunes de certains équipements. |
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Engagements financiers de l'Etat |
Un pilotage à la performance effectif, en particulier dans la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat |
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Gestion et contrôle des finances publiques |
Les indicateurs sont les mêmes que ceux des contrats d'objectifs signés entre les directions à réseau de Bercy et la direction du budget. Des chiffres issus du travail quotidien des agents dont une partie des moyens de fonctionnement est allouée « au résultat ». |
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Sécurité civile |
La mise en oeuvre d'indicateurs conformes avec les objectifs politiques de la mission, dont les résultats sont très satisfaisants (disponibilité des matériels notamment). |
Source : commission des finances/contributions des rapporteurs spéciaux
Cinq missions où le pilotage des administrations
à la performance
est en retard par rapport à la
moyenne
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Mission |
Éléments d'insatisfaction |
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Action extérieure de l'Etat |
Des indicateurs de performance en trompe l'oeil, faute de contrôle de gestion. Le contrôle de gestion ne serait déployé dans 80 des 232 postes consulaires qu'à horizon de cinq ans, alors que la démarche est initiée depuis deux ans déjà. |
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Aide publique au développement |
Un manque criant d'indicateurs pertinents : on reste dans ce domaine davantage dans une logique de moyens que de résultats. |
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Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales |
Des subventions distribuées aux associations dans une logique d'abonnement plus que dans une logique de contractualisation aux résultats. |
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Outre-mer |
Aucune démarche de performance n'a été mise en oeuvre, peu d'indicateurs exploitables. |
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Ville et logement |
Une absence d'écoute regrettable du Parlement dans le choix des indicateurs : les responsables de programme doivent pouvoir rendre compte de leur action dans leurs rapports annuels de performances. |
Source : commission des finances/ contributions des rapporteurs spéciaux