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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007 : Exposé général et examen des articles

 

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER - Résultats du budget de l'année 2007

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2007.

Conformément à l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la loi de règlement «  arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ». Tel est l'objet de cet article premier.

Le I du présent article dispose que « le résultat budgétaire de l'État en 2007 est arrêté à la somme de - 34 716 568 395,82 €, y compris produits de cession de titres EDF ».

Le II arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2007 conformément à un tableau, dont on note qu'il double la ligne « Solde d'exécution des lois de finances hors Fonds monétaire international » qui fixe le montant à -34 716 568 395,82 €, d'une autre ligne « Solde d'exécution des lois de finances hors Fonds monétaire international et hors produits de cession des titres EDF », arrêtée à -38 403 080 895,82 €.

Cette double présentation, bien que critiquée par la Cour des comptes, a le mérite de souligner que le montant de 34,7 milliards d'euros de déficit constaté inclut une ressource exceptionnelle, le produit des cessions de titres EDF à concurrence de 3,7 milliards d'euros, destinées à financer le plan de réforme des universités, dont le coût global est chiffré à 5 milliards d'euros.

L'analyse détaillée du déficit arrêté par le présent article figure dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 - Tableau de financement de l'année 2007

Commentaire : le présent article, qui est le « pendant » de l'article d'équilibre figurant en loi de finances initiale, a pour objet l'approbation du tableau de financement retraçant le montant des ressources et des charges de trésorerie concourant à la réalisation de l'équilibre financier de l'Etat.

En vertu du 8° de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le Parlement est appelé à approuver un tableau de financement retraçant le montant prévisionnel des ressources et des charges de trésorerie concourant à la réalisation de l'équilibre financier de l'Etat. La loi de règlement intervient conformément au II de l'article 37 de la même loi pour arrêter leur montant définitif ex post par, au même titre que le résultat budgétaire et le résultat de comptabilité générale.

Corrélativement en application du 9° de l'article 34 de la LOLF, le Parlement autorise le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an.

Sur le fond, le présent article permet d'analyser l'évolution de l'équilibre financier de l'Etat entre celui prévu en septembre 2006 lors du dépôt de la loi de finances initiale et celui arrêté au 31 décembre 2007.

En exécution, le besoin de financement apparaît inférieur de 10 milliards d'euros à la prévision pour 2007. Il s'établit à 104,9 milliards d'euros contre 114,9 milliards d'euros en loi de finances initiale. Cette réduction du besoin de financement s'explique par une réduction du déficit budgétaire de l'Etat en gestion (pour 7,4 milliards d'euros) et, à la marge, par une diminution des amortissements de dette du fait de rachats intervenus en fin d'année 2006.

La Cour des comptes porte, globalement, un jugement sévère sur ce tableau qui, selon elle, comporte encore deux séries de défauts importants, qui tiennent à son caractère extra-comptable et à différentes anomalies qui limitent sa signification. En effet, le tableau de financement de l'Etat ne se déduit pas de sa comptabilité. Sa signification reste limitée en absence des reprises de dettes, de l'omission de certaines dettes financières, et en raison de retraitements inappropriés de la charge annuelle d'indexation et d'une présentation trop contractée des rachats de dette.

Sur le fond, le tableau de financement ne retrace pas certaines reprises de dettes. La Cour indique que, pour que celui-ci permette d'identifier le stock de dettes de l'Etat, certaines opérations comme la reprise de la dette du Service annexe d'amortissement de la dette publique (SAAD) doivent se retrouver, aussi bien en ressources qu'en emplois du tableau de financement. Par ailleurs, le prêt de trésorerie de 623 millions d'euros consenti par le Crédit foncier à l'Etat pour financer une partie des dépenses relatives à l'épargne logement, n'apparaît pas dans le tableau de financement.

Des observations sont également opérées par la Cour des comptes en ce qui concerne la présentation trop contractée des rachats de dettes ainsi que la comptabilisation des provisions consécutives à l'émission d'emprunts indexés. Sur ce dernier point, on ne peut que souligner l'exposition croissante de l'Etat au risque de taux, compte tenu de la poussée de la charge d'indexation cumulée des emprunts indexés (10 milliards d'euros, qui correspondent à 132 milliards d'euros d'encours et 15,7 % du total des emprunts à moyen et long terme de l'Etat) et, d'une façon générale, de l'augmentation de leur part de financement à court terme. La part des emprunts à moins d'un an est passée de 7,6 % à 8,6 %.

En 2007, une part accrue du besoin de financement de l'Etat a été couverte par des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF). Pourtant, la variation annuelle de la dette supérieure à un an sur le plafond de laquelle se prononce le Parlement ne s'établit qu'à 32,6 milliards d'euros, soit 5 milliards d'euros en-dessous du plafond voté.

Cela conduit à s'interroger sur la signification de ce plafond et sur l'opportunité qu'il y aurait d'inclure tout ou partie de la variation de l'encours de la dette d'une durée inférieure à un an dans le plafond approuvé par le Parlement, sachant qu'il faut trouver une solution pour ménager la légitime liberté de manoeuvre du gouvernement dans ses besoins de trésorerie au jour le jour.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Résultats de l'exercice 2007 - Affectation au bilan et approbation du bilan et de l'annexe

Commentaire : le présent article auquel figurent le compte de résultat et le bilan de l'Etat, a pour objet d'approuver le bilan après affectation du résultat comptable de l'exercice.

Conformément au III de l'article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi de règlement affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice, tel qu'il procède du compte de résultat de l'exercice établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues à l'article 30. Elle approuve le bilan après affectation ainsi que l'annexe.

On note que le compte de résultat et le bilan font l'objet d'analyses détaillées dans le compte général de l'Etat annexé à la présente loi. Celui-ci comprend, conformément au 7° de l'article 54 de la LOLF décliné dans la norme n° 1 du recueil des normes comptables de l'Etat, la balance générale des comptes, le compte de résultat (composé du tableau des charges nettes, du tableau des produits régaliens nets et du solde des opérations de l'exercice), le bilan (ou tableau de la situation nette) et ses annexes, comprenant notamment une évaluation des engagements hors-bilan de l'Etat, ainsi que le tableau des flux de trésorerie.

I. LE COMPTE DE RÉSULTAT DE L'ETAT

La présentation du compte de résultat, qui regroupe la totalité des charges et des produits d'un exercice comptable, est scindée en trois tableaux :

1°) le tableau des charges nettes de l'exercice par nature, qui retrace le montant total des charges nettes non couvert par les produits d'activité correspondants de l'exercice ;

2°) le tableau des produits régaliens nets détaillé par catégories (produits fiscaux et autres produits régaliens), qui récapitule les produits issus de l'exercice de la souveraineté de l'Etat sans contrepartie directe équivalente pour les tiers : produits régaliens nets des obligations de l'Etat en matière fiscale ainsi que des décisions d'apurement qui remettent en cause le bien fondé des créances sur les redevables (dégrèvements et autres annulations). Ce tableau présente, en outre, le montant des ressources propres du budget de l'Union européenne basées sur le produit national brut et la taxe sur la valeur ajoutée ;

3°) le tableau de détermination du solde des opérations de l'exercice, qui présente la différence entre les charges nettes et les produits régaliens nets.

II. LE BILAN DE L'ETAT

De son côté, le bilan de l'Etat se présente sous la forme d'un tableau de la situation nette qui retrace à la façon d'un bilan d'entreprise, les actifs et les passifs préalablement identifiés et comptabilisés.

Le tableau de la situation nette comprend :

- d'une part, l'actif qui recense les éléments du patrimoine ayant une valeur positive pour l'Etat : actif immobilisé, actif circulant, trésorerie...

- d'autre part, le passif constitué des obligations à l'égard des tiers qui existent à la date de clôture : dettes financières, dettes non financières, provisions pour risques et charges, trésorerie passive...

Le bilan de l'Etat fait apparaître une situation nette négative de 656,3 milliards d'euros au 31 décembre 2007 à comparer aux 593,1 milliards d'euros inscrits au bilan au 31 décembre 2006.

Les comptes de l'Etat pour 2007 ont été certifiés par la Cour des comptes avec 12 réserves, dont 9 substantielles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.