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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

TITRE II - DROITS CONNEXES ET COORDINATION

Article 4 (art. L. 111-3, L.121-7, L. 131-2 L. 134-1, L. 211-10, L. 214-7, L. 264-1, L. 512-1 du code de l'action sociale et des familles) - Dispositions de coordination dans le code de l'action sociale et des familles et réforme du régime de réservation de places en crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux

Objet : Cet article regroupe diverses mesures de coordination et organise un accès spécifique aux crèches à toute personne engagée dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle.

I - Le dispositif proposé

Outre les quelques mesures de coordination auxquelles il procède, cet article a pour principal objet d'étendre, à toute personne engagée dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle, le régime prioritaire d'accueil en crèche et halte-garderie réservé jusqu'alors aux enfants des bénéficiaires de minima sociaux.

- Le présent article regroupe diverses mesures de coordination portant sur plusieurs articles ou intitulés de chapitres du code de l'action sociale et des familles :

- le vise tout d'abord à remplacer la référence à l'« allocation de revenu minimum d'insertion » par celle de « revenu de solidarité active » à l'article L. 111-3 du code précité, qui prévoit actuellement que le RMI ne rentre pas dans le champ des prestations d'aide sociale, financièrement assumées par l'Etat, ouvertes aux réfugiés et apatrides et aux personnes sans domicile fixe. Il convient toutefois de rappeler que, depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement, un dispositif spécifique de domiciliation, défini aux articles L. 264-1 et suivants du même code, autorise le département dans lequel l'intéressé a élu domicile à lui verser cette allocation ;

- le du présent article prévoit qu'il en sera de même pour le RSA, en procédant, par coordination, à la même modification de référence au troisième alinéa de l'article L. 264-1 ;

- compte tenu de ces dispositions et de celles de l'article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles dans la rédaction proposée à l'article 2 du projet de loi, le complète l'article L. 121-7 du même code et précise que la part du RSA financée par le fonds national des solidarités actives (FNSA) sera à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale ;

- en conséquence, le modifie l'article L. 131-2 qui prévoit que, s'agissant des prestations à la charge de l'Etat énoncées à l'article L. 121-7, la décision d'admission à l'aide sociale est prise par le préfet, à l'exception du RSA, celui-ci devant être attribué par le président du conseil général du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile, conformément à l'article 2 du projet de loi ;

- le tire les conséquences de cette exclusion du champ de l'aide sociale d'Etat en précisant, à l'article L. 134-1, que les litiges relatifs aux décisions d'attribution du RSA n'entrent pas dans le domaine de compétences des commissions départementales d'aide sociale, mais dans celui du contentieux administratif général (nouvel article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles) ;

- le intitule « Revenu de solidarité active » le chapitre II du titre Ier du livre V du code de l'action sociale et des familles, actuellement consacré aux modalités particulières d'attribution et de versement du RMI dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ;

- par coordination, le remplace la référence à l'« allocation de revenu minimum d'insertion » par celle de « revenu de solidarité active » à l'article L. 512-1 du même code, qui précise que le versement du RMI n'est pas subordonné à la condition que l'intéressé fasse valoir ses droits aux prestations prévues aux articles L. 511-2 à L. 511-9, qui regroupent des aides communales et secours spécifiques aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

- Le du présent article procède à une modification plus substantielle du droit existant, en étendant, à toute personne en insertion, le régime actuel de réservation de places de crèche ou halte-garderie pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux reprenant une activité professionnelle.

Actuellement, l'article L. 214-7 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, prévoit :

- d'une part, la réservation d'un certain nombre de places pour garantir l'accueil des enfants, non scolarisés et âgés de moins de six ans, de bénéficiaires du RMI, de l'API, de l'ASS ou des primes forfaitaires d'intéressement à la reprise d'activité, vivant seuls ou avec un conjoint actif et ayant une activité professionnelle ou suivant une formation rémunérée ;

- d'autre part, les conditions dans lesquelles des places d'accueil peuvent être mobilisées en faveur des enfants des bénéficiaires susmentionnés, afin de leur permettre d'accomplir les démarches nécessaires à une recherche d'emploi.

La reconnaissance de cet accès spécifique entraîne l'obligation pour les crèches et haltes-garderies de prévoir dans leur règlement intérieur et leur projet d'établissement le nombre de places qu'elles entendent réserver ou mobiliser pour ces enfants. Le décret n° 2006-1753 du 23 décembre 2006 a fixé le nombre minimal de places prioritaires à une pour vingt enfants accueillis, les établissements pouvant aller au-delà de cette proportion.

Dans l'esprit des dispositions du titre II du présent projet de loi relatif aux droits connexes, qui préconisent de ne pas lier le bénéfice de tel ou tel avantage ou droit à un statut particulier, le du présent article propose d'élargir l'accès spécifique aux crèches et haltes-garderies, alors réservé aux bénéficiaires de minima sociaux, à toute personne engagée dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle, en y ajoutant une condition de ressources.

La rédaction retenue par le projet de loi est moins contraignante pour les établissements et services concernés, ceux-ci devant « proposer » et non « garantir » des places pour l'accueil des enfants, non scolarisés et âgés de moins de six ans, pour les personnes engagées dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle et répondant aux conditions de ressources fixées par voie réglementaire, afin de leur permettre de prendre un emploi ou de participer aux actions d'accompagnement professionnel qui leur seront proposées.

Les personnes visées par le du présent article étant, par nature, en recherche d'emploi, le deuxième alinéa de l'article L. 214-7 précité, qui prévoit, dans sa rédaction actuelle, la possibilité de mobiliser en priorité des places d'accueil pour les enfants des personnes effectuant des démarches actives de recherche d'emploi, devient sans objet et est donc supprimé.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination tirant les conséquences de la suppression de l'API ainsi que deux autres modifications visant, d'une part, à « garantir » des places en crèches - et non seulement de les « proposer » - pour les enfants des personnes engagées dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle, d'autre part à préciser que la création d'une activité par un bénéficiaire engagé dans ce même parcours justifie également cette garantie.

III - La position de votre commission

Les problèmes rencontrés par les bénéficiaires de minima sociaux pour faire garder leur enfant constitue un obstacle important dans la recherche et la reprise d'une activité professionnelle. En effet, selon un rapport du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc) publié en 2004, seuls 3 % des enfants issus des familles bénéficiaires d'un minimum social étaient gardés en crèche, une très grande majorité d'entre eux restant à la garde de leurs parents. Cette situation s'explique notamment par l'importance des coûts restant souvent à charge ainsi que par la priorité plutôt donnée aux enfants des parents qui travaillent.

Toutefois, comme s'en inquiétait déjà votre commission à l'occasion de l'examen du projet de loi pour le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux, dans un contexte de pénurie des places d'accueil, la création d'un mécanisme d'accès spécifique pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux risque d'être mal comprise par les autres parents et particulièrement par ceux qui sont dans une situation tout aussi précaire mais ne bénéficient pas des allocations ouvrant droit à ce mécanisme spécifique. C'est pourquoi elle approuve pleinement les dispositions de cet article dans sa version amendée par l'Assemblée nationale. Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 5 (art. L. 114-17, L. 115-2, L.241-6, L. 412-8, L. 511-1, L. 531-5, L. 551-1,  L. 552-1, L. 553-3,  L. 816-1 et L. 816-2 code de la sécurité sociale - ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) - Couverture maladie universelle complémentaire et contribution pour le remboursement de la dette sociale

Objet : le présent article propose diverses mesures de coordination modifiant le code de la sécurité sociale et prévoit une révision des conditions d'accès à la CMU-c ainsi que l'assujettissement d'une fraction du RSA à la contribution au remboursement de la dette sociale.

I - Le dispositif proposé

A - MESURES DE COORDINATION MODIFIANT LE CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

En cohérence avec les dispositions du titre Ier, le paragraphe I du présent article modifie diverses dispositions du code de la sécurité sociale :

- à l'article L. 114-17, qui définit le régime des pénalités applicables en cas de versements indus de prestations sociales du fait de l'absence de déclaration ou de déclarations inexactes ou incomplètes, le 1° substitue à la référence aux articles L. 524-7 du même code et L. 262-47-1 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoient un régime spécifique de pénalités et dont le projet de loi a prévu la suppression, celle de l'article L. 262-53 du code l'action sociale et des familles, dans la nouvelle rédaction proposée à l'article 2.

Or, l'article L. 262-52 du même code, tel que réécrit par l'article 2 du projet de loi, renvoie au régime des pénalités prévues à l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, que l'alinéa 2 du présent article prévoit de modifier de nouveau, mais pour faire référence, cette fois, au régime particulier de pénalités prévu à l'article L. 262-53 précité. On peut dès lors s'interroger sur l'opportunité de maintenir cette mesure de coordination ;

- prenant acte de la suppression du RMI et de son remplacement par le RSA, le prévoit, au 2°bis de l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale, qu'en matière de RSA, la charge des frais de tutelle aux prestations sociales incombe à la collectivité débitrice de l'allocation ou, si le bénéficiaire perçoit plusieurs prestations faisant l'objet d'une tutelle, à la collectivité ou à l'organisme débiteur de la prestation dont le montant est le plus élevé ;

- le supprime, par coordination, le 5° de l'article L. 241-6 du même code, faisant référence à la « subvention de l'Etat correspondant aux sommes versées au titre de l'API », qui complète les sources de financement des charges des prestations familiales et des aides à l'emploi pour la garde des jeunes enfants centralisées par la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) ;

- le abroge également l'article L. 381-2 du même code, en vertu duquel les allocataires de l'API, qui ne bénéficient pas de l'assurance maladie et maternité, sont obligatoirement affiliés au régime général de sécurité sociale, qui leur ouvre droit aux prestations en nature mais en aucun cas aux indemnités journalières de l'assurance maladie et maternité.

L'intégration de l'API dans le RSA rend en effet ces dispositions sans objet. Toutefois, il convient de préciser que les prestataires du « RSA majoré » (API actuelle) bénéficieront d'une couverture maladie ou maternité :

- qui sera complète, s'il elle découle de l'exercice d'une activité professionnelle ;

- qui sera limitée aux seules prestations en nature, si elle résulte de l'accès à la CMU de base (article L. 161-2-1 du code de la sécurité sociale) ;

- le remplace, au 10° de l'article L. 412-8 du même code, la référence aux « allocataires du RMI » par celle de « bénéficiaires du revenu minimum garanti mentionné à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles », afin de préciser que, pour les accidents survenus par le fait ou à l'occasion des actions favorisant leur insertion, ceux-ci bénéficient également, dans des conditions déterminées par décret, des dispositions prévues par le livre IV dudit code relatif aux accidents du travail et aux maladies professionnelles ;

- le supprime, à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale énumérant les différentes prestations familiales, le 8° faisant référence à l'API ainsi qu'à la prime forfaitaire instituée par l'article L. 524-5 du code de l'action sociale et des familles ;

- le supprime en effet l'ensemble des dispositions du chapitre IV du titre II du livre V du code de la sécurité sociale, intitulé « Allocation de parent isolé », qui comprend les articles L. 524-1 à L. 524-7, R. 524-1 à R. 524-13 et D. 524-1 relatifs aux conditions d'attribution et de versement de l'API et des primes forfaitaires d'intéressement à la reprise d'activité liée à cette allocation ;

- le modifie, par coordination, la rédaction du dernier alinéa du I de l'article L. 531-5 du même code, qui prévoit que la condition de ressources requise pour accéder au complément de libre choix du mode de garde ne s'applique pas aux « bénéficiaires du RSA » - et non plus à ceux du RMI ou de l'API - lorsqu'ils sont engagés dans une démarche d'insertion professionnelle ;

- par cohérence, le supprime la mention faite, à trois reprises, à « l'allocation de parent isolé » à l'article L. 552-1 du code de la sécurité sociale, relatif aux conditions de versement des prestations servies par les organismes débiteurs de prestations familiales ;

- le 10° supprime également la référence à « l'allocation de parent isolé » au dernier alinéa de l'article L. 553-3 du même code, précisant les conditions de cumul des prestations familiales avec la majoration de certaines allocations lorsqu'un même enfant y ouvre droit simultanément. Il en résulte que, désormais, seule l'allocation de soutien familial est exclue de cette règle de cumul ;

- le 11° supprime, à l'article L. 816-1 du code de la sécurité sociale relatif aux allocations aux personnes âgées, la référence faite aux articles L. 262-9 et L. 262-9-1 du code de l'action sociale et des familles définissant les conditions d'ouverture des droits au RMI aux personnes de nationalité étrangère, qui ont été abrogés par l'article 2 du projet de loi. Ils sont remplacés par les articles L. 262-4 et L. 262-6 du code précité, qui figurent au même article 2 et qui précisent les conditions d'éligibilité au RSA pour les étrangers et ressortissants européens.

B - LES MODIFICATIONS DES CONDITIONS D'ACCÈS À LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE COMPLÉMENTAIRE (CMU-C) QUI RÉSULTENT DE LA CRÉATION DU RSA

La couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) est une protection complémentaire publique, complète et gratuite qui, grâce à la couverture intégrale des soins pris en charge et à la dispense d'avance de frais, vise à assurer un haut niveau de protection complémentaire aux personnes disposant de faibles revenus.

Elle prend notamment en charge, avec dispense d'avance de frais, le forfait journalier hospitalier, le ticket modérateur pour les soins de ville, les actes hospitaliers et les différentes prescriptions ainsi qu'une part des prestations dentaires et optiques.

Selon les termes de l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale, le demandeur doit résider en France dans les conditions prévues à l'article L. 380-1 du même code et déclarer des ressources d'un niveau inférieur à un plafond fixé par décret et révisé chaque année au 1er juillet pour tenir compte de l'évolution des prix.

Ce plafond varie en fonction de la composition du foyer et du nombre de personnes à charge et s'applique à l'ensemble des ressources effectivement perçues au cours des douze derniers mois.

Depuis le 1er juillet 2008, ce plafond est fixé à 7 447 euros par an pour une personne seule, soit environ 620 euros par mois. Il est majoré de 50 % au titre de la deuxième personne membre du foyer, de 30 % pour les troisième et quatrième personnes et de 40 % pour chaque personne supplémentaire à compter de la cinquième.

Plafond des ressources ouvrant droit au bénéfice
de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c)
à compter du 1er juillet 2008

(montants arrondis en euros)

Composition du foyer

Ressources annuelles

Ressources mensuelles

Personne seule

7 447

620

Deux personnes

11 170

931

Trois personnes

13 404

1 117

Quatre personnes

15 638

1 303

Cinq personnes

18 617

1 551

Source : décret n° 2008- 628 du 27 juin 2008 relevant le plafond des ressources prises en compte pour l'attribution de la protection complémentaire en matière de santé

Compte tenu de la création du RSA, le 12° du présent article apporte plusieurs modifications à l'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale qui détermine les conditions d'éligibilité à la CMU-c et définit notamment les ressources prises en compte :

- le a) précise que le RSA, tout comme certaines prestations à objet spécialisé ou rémunérations de nature professionnelle lorsque celles-ci ont été interrompues, peut, selon des modalités fixées par voie réglementaire, être totalement ou partiellement exclu du montant des ressources prises en compte pour déterminer l'ouverture du droit à la CMU-c ;

- par coordination, le b) précise que le forfait retenu au titre des aides au logement est désormais exprimé en pourcentage du « revenu minimum garanti » et non plus en fonction du « revenu minimum d'insertion » ;

- enfin, le c) supprime le deuxième alinéa de cet article L. 861-2 ouvrant systématiquement aux allocataires du RMI le bénéfice de la protection complémentaire universelle.

Cette suppression était nécessaire du fait de la disparition du RMI au profit du RSA. Mais elle traduit également la volonté du Gouvernement de ne plus accorder de droit ou avantage en fonction du statut et de privilégier désormais, dans un souci d'équité, une logique basée sur le niveau des ressources : à ressources égales, avantages ou droits égaux.

C - L'ASSUJETTISSEMENT D'UNE PARTIE DU RSA À LA CONTRIBUTION AU REMBOURSEMENT DE LA DETTE SOCIALE (CRDS)

Le paragraphe II a pour objet de modifier l'article 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 qui définit l'assiette de prélèvement de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

Actuellement, le RMI et l'API ne sont pas assujettis à cette contribution qui est prélevée à la source sur la quasi-totalité des revenus au taux de 0,50 %.

Le de ce second paragraphe procède tout d'abord à une actualisation de la rédaction du 8° du II de l'article 14 de l'ordonnance :

- en supprimant la référence à l'API dans la liste des prestations non assujetties à la CRDS ;

- en tirant les conséquences du remplacement, depuis le 1er janvier 2006, de « l'allocation d'éducation spéciale » par « l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé », instituée par l'article 68 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Le complète le deuxième paragraphe de l'article 14 par un nouvel alinéa qui prévoit l'assujettissement du RSA à la CRDS, à l'exception de la part qui correspond à la différence entre le montant du revenu minimum garanti, variable selon la composition du foyer, et celui des ressources dont il dispose, autrement dit en excluant de l'assiette la fraction du RSA qui correspond aux allocations de RMI et d'API versées. Les recettes produites par cette mesure s'élèvent environ à 15 millions d'euros.

Enfin, le paragraphe III précise que, à l'instar des allocations logement ou de certaines prestations familiales, la CRDS sera précomptée par l'organisme débiteur, à savoir la Caf ou la MSA, dans les conditions prévues aux articles L. 243-2 du code de la sécurité sociale et 1031 du code rural.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels et trois amendements de coordination, l'Assemblée nationale a adopté deux autres modifications :

- la première permet aux collectivités territoriales, groupements, établissements publics et organismes chargés de la gestion d'un service public de recevoir des informations dématérialisées de la part des organismes de sécurité sociale ;

- la seconde confie au juge des enfants la gestion du RSA servi aux familles monoparentales à un délégué aux prestations familiales, lorsque la prestation n'est pas utilisée dans l'intérêt de l'enfant.

III - La position de votre commission

Votre commission accueille favorablement l'approche retenue par le Gouvernement, qui privilégie les conditions de ressources plutôt que le statut, pour ouvrir droit à une quelconque aide ou prestation. Elle s'inquiète néanmoins que de nombreuses personnes en situation de grande précarité n'aient pas recours à la CMU-c, soit qu'elles renoncent devant la trop grande complexité des démarches, soit qu'elles ignorent leurs droits.

Ainsi, la logique de statut qui prévalait jusqu'à présent dans ce domaine n'a pas donné de résultats probants. En réalité, malgré le caractère automatique du droit à la CMU-c pour les bénéficiaires du RMI, nombre d'entre eux n'en ont pas fait la demande.

Votre commission souhaite que la mise en oeuvre des dispositions du projet de loi qui obligent l'organisme recevant la demande à informer le futur bénéficiaire sur les droits auxquels il peut prétendre en plus du RSA, permette de réduire le nombre des cas de non-recours à cette CMU-c.

Il serait d'ailleurs souhaitable d'aller au-delà, en généralisant la mise en place des guichets ou « plateformes » uniques, expérimentés dans certains départements et dont les résultats sont d'ores et déjà extrêmement positifs.

Sous réserve des amendements de coordination qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter cet article.

Article 6 (art. 81, 200 sexies, 200 octies, 1414, 1605 bis, 1649-0 A, 1665 bis et 1665 ter du code général des impôts) - Articulation du RSA avec la prime pour l'emploi et conditions d'exonération de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle

Objet : Cet article procède à trois mesures de coordination dans le code général des impôts, organise l'articulation de la prime pour l'emploi avec le RSA et modifie les conditions d'exonération de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle.

I - Le dispositif proposé

A - DISPOSITIONS DE COORDINATION RÉSULTANT DE LA CRÉATION DU RSA

Le présent article procède à plusieurs modifications dans le code général des impôts qui résultent de la création du RSA et des modalités retenues pour assurer son financement :

- Le supprime, au quater de l'article 81, la disposition qui prévoit d'exonérer de l'impôt sur le revenu les primes d'intéressement forfaitaires versées aux allocataires du RMI et de l'API30(*) que le projet de loi prévoit d'intégrer dans le RSA. A l'inverse, le bénéfice de cette exonération est maintenu pour les primes versées aux bénéficiaires de l'ASS, cette allocation n'étant pas concernée par la présente réforme. Il convient de préciser que, aux termes de l'article 14 du projet de loi, ces dispositions ne prendront effet qu'à compter des impositions établies au titre de l'année 2010.

- Faisant référence au 9° du même article 81, l'exposé des motifs du projet de loi précise en outre que le RSA appartenant à la catégorie des « allocations, indemnités et prestations servies, [...], par l'Etat, les collectivités et les établissements publics », il est, à ce titre, exonéré de l'impôt sur le revenu sans que le texte n'ait à l'indiquer expressément.

- Le modifie l'article 200 octies du même code, qui prévoit d'accorder une réduction d'impôt aux contribuables qui apportent une aide bénévole, qualifiée de prestation temporaire de tutorat, à des personnes inscrites comme demandeurs d'emploi ou titulaires du RMI, de l'API ou de l'AAH, qui créent ou reprennent une entreprise, en remplaçant la référence au RMI et à l'API par celle au « RSA mentionné à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles ». Ainsi, l'aide apportée à des bénéficiaires du RSA, créant ou reprenant une entreprise, ouvrira droit à cette réduction d'impôt (1 000 euros par personne accompagnée) à compter des impositions établies au titre de l'année 2009.

- Enfin, le intègre aux impositions recensées au 2 de l'article 1649-0 A du même code et devant être prises en compte pour la détermination du droit à restitution des impôts prélevés au-delà d'un seuil fixé à 50 % des revenus du contribuable (« bouclier fiscal »), la nouvelle contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du capital, instituée par l'article 2 du projet de loi pour financer le RSA. Cette mesure, qui entre en vigueur dès le 1er janvier 2009, devrait occasionner la restitution aux contribuables concernés31(*) d'environ 40 millions d'euros au titre des impositions établies pour l'année 2008.

B - L'ARTICULATION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI ET DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

1. Le régime actuel de la prime pour l'emploi

Instaurée par la loi du 30 mai 2001, la prime pour l'emploi est versée aux salariés les plus modestes afin d'augmenter leurs revenus et de rendre financièrement plus attractive la reprise d'emploi. Son versement est lié au paiement de l'impôt sur le revenu : soit elle permet d'en diminuer le montant, soit elle prend la forme d'une restitution si elle est supérieure à l'impôt dont doit s'acquitter le contribuable.

Au titre des revenus 2006, le nombre de foyers bénéficiaires de la PPE est estimé à 8,6 millions, parmi lesquels 4,6 millions ne sont pas imposables.

- Le versement de la PPE est soumis à deux conditions cumulatives de ressources :

- en premier lieu, le revenu fiscal de référence du foyer ne peut excéder un seuil fixé, pour les revenus de 2008, à 16 251 euros pour la première part du quotient familial des personnes célibataires, veuves ou divorcées et à 32 498 euros pour les deux premières parts du quotient familial des personnes soumises à imposition commune, ce seuil étant majoré de 4 490 euros par demi-part supplémentaire ;

- en second lieu, conformément à ses objectifs d'incitation à la reprise d'activité ou au maintien d'activité, la prime n'est attribuée qu'au titre des revenus d'activité professionnelle. Les revenus professionnels déclarés au titre de 2008 ne doivent être ni inférieurs à 3 743 euros (0,3 Smic), ni supérieurs, après conversion éventuelle en équivalent temps plein, à 17 451 euros (1,4 Smic) ou, pour les foyers dont un seul des membres exerce une activité professionnelle, à 26 572 euros.

La PPE dépend donc à la fois de la quotité de travail, des revenus professionnels et des charges de famille. Il en résulte le barème suivant :

Montant de la PPE dans divers cas de figure

Situation de famille

Durée d'activité professionnelle

Niveau de revenu d'activité

Montant annuel de PPE prévu pour 2008 (en euros)

Célibataire sans enfant

Temps plein

1 Smic

952

1,2 Smic

503

Mi-temps

0,5 Smic

881

Couple avec un seul actif et deux enfants

Temps plein

1 Smic

1 107

1,4 Smic

181

2 Smic

119

Couple bi-actif avec deux enfants

2 temps pleins

2 x 1 Smic

1 976

1 temps plein
et 1 mi-temps

1 Smic + 0,5 Smic

1 905

Source : rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan
sur le projet de loi de finances pour 2008, tome II, XIIIe législature, Assemblée nationale, n° 276

- Afin de renforcer son efficacité, la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 a profondément modifié les modalités de calcul et de versement de la PPE. Elle a prévu :

- la majoration de 50 % de son montant sur deux ans ;

- un système de calcul de la prime plus favorable au travail à temps partiel ;

- la mensualisation de son versement ;

- l'augmentation du montant des acomptes versés pour les personnes reprenant une activité professionnelle ;

- enfin, le relèvement des divers seuils et limites de revenus afin de tenir compte de l'évolution des prix et des salaires.

Le système d'acomptes mensuels de la prime pour l'emploi

Instauré par la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006, le système d'acomptes mensuels de la PPE est détaillé dans deux articles du code général des impôts :

- L'article 1665 bis prévoit la possibilité, pour les personnes justifiant d'une activité professionnelle d'une durée au moins égale à quatre mois et ayant été, pendant les six mois précédents, sans activité professionnelle (demandeurs d'emploi, bénéficiaires du minimum invalidité, de l'AAH, de l'API, du RMI, de l'allocation parentale d'éducation...), de demander à percevoir un acompte de PPE d'un montant forfaitaire de 400 euros, la régularisation de cet acompte intervenant lors de la liquidation de l'impôt l'année suivante.

- L'article 1665 ter ouvre la possibilité pour les personnes bénéficiant de la PPE au titre des revenus d'activité professionnelle d'une année, de demander à percevoir l'année suivante, du mois de janvier au mois de juin, des versements mensuels égaux au douzième du montant de la prime.

Jusqu'au 1er janvier 2009, ces versements mensuels sont automatiques et ne nécessitent pas de demande du contribuable. En effet, l'article 67 de la loi de finances pour 2008 prévoit qu'à compter de cette date, le versement mensuel de la prime, désormais facultatif, se fera à la demande du contribuable.

2. L'articulation du RSA et de la PPE proposée par le projet de loi

Ainsi, la PPE et le RSA partagent des objectifs communs d'incitation à l'activité et d'amélioration du pouvoir d'achat des bénéficiaires mais leurs modalités de calcul sont très différentes :

- le bénéfice du RSA dépend à la fois de la composition du foyer et du niveau de ses ressources et est soumis à des conditions d'âge (les jeunes de moins de vingt-cinq ans n'ayant pas d'enfant à charge ou à naître en sont exclus) et est versé mensuellement, à titre individuel, en fonction des ressources déclarées dans les trois derniers mois (si l'on considère que les dispositions réglementaires valant pour le RMI s'appliquent au RSA) ;

- la PPE, accordée sous conditions de ressources, sans condition liée à l'âge, est versée au foyer fiscal en année n+1 puisque son calcul est effectué a posteriori sur la base des déclarations de revenus des bénéficiaires.

En vue d'articuler les deux dispositifs, le projet de loi prévoit deux mesures distinctes :

- le du présent article prévoit que le RSA versé en année n sera déduit de la PPE calculée en année n+1, le montant de la PPE n'étant toutefois pas minoré des montants correspondant à la différence entre le « revenu minimum garanti » et « les ressources de la famille », autrement dit à la fraction du RSA qui est versée au foyer et qui permet de dépasser le niveau du revenu minimum garanti.

- le supprime les articles 1665 bis et 1665 ter du code général des impôts qui définissent les règles de versement des acomptes de PPE.

Aux termes de l'article 14 du projet de loi, ces dispositions sont applicables à compter des impositions au titre de 2009.

L'imputation du RSA sur la PPE aura un effet de recentrage sur les publics visés par le RSA, dont les revenus sont, par construction, plus faibles (entre 0 et 1,04 Smic pour une personne seule) que pour la PPE (entre 0,3 et 1,4 Smic). On estime ainsi le nombre de ménages « gagnants » à 1,7 million pour des montants moyens mensuels de 109 euros.

Ces mesures risquent néanmoins de faire des perdants (4,5 millions de ménages), mais pour un très faible montant (6 euros mensuels en moyenne) :

- d'une part, les bénéficiaires actuels des dispositions de l'article 1665 ter non éligibles au RSA (par exemple les actifs âgés de moins de vingt-cinq ans) et qui percevront certes le même montant de PPE mais avec un an de décalage ;

- d'autre part, les bénéficiaires actuels des dispositions de l'article 1665 ter dont la mensualité de PPE est supérieure au RSA, qui percevront également le différentiel en année n+1.

C - LES NOUVELLES CONDITIONS D'EXONÉRATIONS DE LA TAXE D'HABITATION

L'article 1414 du code général des impôts prévoit plusieurs cas d'exonération ou de dégrèvement de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale.

Sont ainsi exonérés, lorsqu'ils occupent leur habitation principale seuls, avec leur conjoint ou des personnes à leur charge ou d'autres bénéficiaires de l'allocation qui leur est servie : les titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ainsi que, lorsque leurs revenus n'excèdent pas une certaine limite, les bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), les contribuables âgés de plus de soixante ans, les veuves et veufs et les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité.

Sont également dégrevés d'office les bénéficiaires du RMI, certains gestionnaires de foyers ainsi que certains organismes agréés oeuvrant en faveur des personnes défavorisées. Pour les bénéficiaires du RMI, le droit actuel prévoit que ce dégrèvement est maintenu au titre de l'année suivant celle au cours de laquelle le redevable cesse d'en être bénéficiaire.

Enfin, les contribuables âgés de plus de soixante ans, les veuves et les veufs bénéficient également d'une exonération lorsqu'ils occupent leur habitation principale avec leurs enfants majeurs, ceux-ci étant considérés comme à charge dès lors qu'ils sont demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au RMI.

Les et du présent article prévoient plusieurs aménagements de l'article 1414 précité, allant dans le sens d'une révision des conditions d'exonérations et de dégrèvement de la taxe d'habitation, privilégiant le critère de ressources plutôt que celui du statut :

- ainsi, le a) supprime le dégrèvement d'office attaché au statut de bénéficiaire du RMI. Il résulte de cette suppression que les bénéficiaires du RSA rentreront dans le régime du droit commun défini à l'article 1414 A du même code. Ce régime prévoit un dégrèvement d'office pour la fraction de cotisation excédant 3,44 % du revenu fiscal de référence, minoré d'un abattement dont le montant est fixé en fonction de la composition du foyer32(*). Ce dégrèvement est applicable sous condition de ressources, le montant des revenus imposables devant être inférieur à un plafond fixé en métropole à 22 481 euros pour la première part, majoré de 5 253 euros pour la première demi-part supplémentaire et de 4 133 euros à compter de la deuxième demi-part. Il convient de préciser que, dans la mesure où le RSA ne rentre pas dans le calcul du revenu fiscal de référence, la situation des allocataires de cette nouvelle prestation au regard de la taxe d'habitation devrait rester inchangée ;

- le b) prévoit également l'intégration dans le droit commun du cas particulier des contribuables âgés de plus de soixante ans ainsi que des veuves et veufs qui bénéficient actuellement du dégrèvement lorsque leurs enfants majeurs, demandeurs d'emploi et disposant de ressources n'excédant pas le montant du RMI, partagent avec eux leur habitation principale ;

- enfin, le propose de neutraliser les effets de la réduction du dégrèvement prévue au III de l'article 1414 A précité en cas de hausse du taux global de la taxe d'habitation par rapport à celui constaté en 2000 pour les personnes répondant aux conditions de ressources fixées par le même article, qu'elles soient bénéficiaires ou non du RSA. Il convient de noter que cette extension n'étant pas limitée au RSA, tous les contribuables remplissant les conditions de ressources pourront en bénéficier.

Ainsi que le prévoit l'article 14 du projet de loi, ces dispositions seront applicables aux impositions établies au titre de 2009.


Conséquences financières et effets attendus pour les contribuables de la réforme
des conditions d'exonération et de dégrèvement de la taxe d'habitation

De façon générale, la situation des contribuables visés par les modifications apportées par le projet de loi demeure inchangée :

- les allocataires du RSA dont les autres revenus sont inférieurs à 4 877 euros (pour une personne seule) bénéficieront, de fait, d'un dégrèvement intégral de taxe d'habitation ;

- ceux dont les autres revenus excèdent 4 877 euros (pour une personne seule) devront s'acquitter de la cotisation de taxe d'habitation plafonnée à 3,44 % de leurs revenus imposables, minorés de l'abattement de droit commun, ainsi que de la cotisation résultant de l'éventuelle augmentation des taux postérieure à 2000.

 Toutefois, il convient de souligner que la réforme envisagée placera dans une situation moins favorable certains bénéficiaires du RMI disposant d'un revenu fiscal significatif qui seront désormais redevables de la taxe d'habitation alors qu'ils n'y étaient auparavant pas assujettis du fait de leur statut (y compris un an après l'interruption du versement de l'allocation ) ou qui verseront une taxe d'un montant plus élevé s'ils résident dans une collectivité ayant augmenté ses taux depuis 2000.

 A l'inverse, les services fiscaux estiment à 240 000 les ménages potentiellement gagnants : il s'agit de ménages non bénéficiaires du RMI, mais dont le revenu fiscal est nul (140 000 ménages) ou inférieur au plafond (100 000 ménages), qui devraient gagner en moyenne de 25 à 75 euros ;

Au total, les dispositions révisant les conditions d'exonération et de dégrèvement de la taxe d'habitation représentent un gain pour les finances publiques estimé à 36 millions d'euros.

D - LES CONDITIONS D'EXONÉRATION ET DE DÉGRÈVEMENT DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Aux termes du 2° de l'article 1605 bis du code général des impôts, les allocataires du RMI bénéficient du dégrèvement d'office de la redevance audiovisuelle.

Le du présent article modifie l'article 1605 bis précité en vue de réviser les conditions d'exonération de la redevance audiovisuelle pour les bénéficiaires de minima sociaux. Appliquant à la redevance audiovisuelle les mêmes principes que pour la taxe d'habitation, le texte prévoit en effet que les exonérations ne soient désormais plus accordées en fonction du statut des contribuables mais en fonction du seul niveau de leurs ressources :

- ainsi, le a) supprime la disposition qui prévoit le dégrèvement automatique de la redevance pour les bénéficiaires du RMI ;

- en revanche, le b) ouvre le bénéfice de ce dégrèvement aux personnes dont le montant du revenu fiscal de référence est nul. Or, le RSA n'est pas intégré à ce revenu, ainsi qu'il a été précisé plus haut. Par conséquent, un allocataire du RSA n'ayant pas d'autres ressources sera totalement exonéré de redevance audiovisuelle à compter des impositions établies au titre de 2010 ;

- le c) insère dans le même article 1605 bis des dispositions transitoires s'appliquant au titre des impositions établies en 2010 et 2011 aux bénéficiaires du RMI en 2009. Ces dispositions prévoient le maintien du dégrèvement de la redevance audiovisuelle à la double condition que les contribuables perçoivent le RSA et qu'ils disposent d'un revenu fiscal inférieur au montant de l'abattement fixé pour la taxe d'habitation à l'article 1414 A du code général des impôts.

Il convient de signaler ici qu'en application du dernier alinéa de l'article 14 du présent projet de loi, les redevables ayant cessé d'être bénéficiaires du RMI au cours de l'année 2008 demeurent exonérés de redevance audiovisuelle pour les impositions établies au titre de l'année 2009.


Conséquences financières et effets attendus pour les contribuables de la réforme
des conditions d'exonération et de dégrèvement de la redevance audiovisuelle

Il résulte, en pratique, de la combinaison de ces dispositions que, pendant la période transitoire :

- l'allocataire du RSA qui touchait le RMI en 2009 et dont les autres revenus sont inférieurs à 4 877 euros (pour une personne seule) sera dégrevé de redevance audiovisuelle jusqu'en 2011 inclus ;

- l'allocataire du RSA qui touchait le RMI en 2009 et dont les autres revenus dépassent 4 877 euros (pour une personne seule) sera redevable de la redevance ;

- l'allocataire du RSA qui ne touchait pas le RMI en 2009 et disposant de revenus imposables sera redevable de la redevance.

En 2009, le régime de dégrèvement serait de fait identique au régime actuel, les modifications des textes n'étant que des mesures de coordination.

En 2010, 190 000 foyers de bénéficiaires du RMI en 2009 sortiraient du champ du dégrèvement en application de la condition de ressource ; en revanche 490 000 foyers entreraient dans le champ dans la mesure où ils disposaient d'un revenu fiscal de référence nul en 2009, parmi lesquels 285 000 bénéficient d'une exonération ou d'un dégrèvement à un autre titre (indigent, handicapé, personne âgée etc.). On dénombrerait donc 190 000 foyers perdants, 205 000 gagnants, pour un coût net de 1,5 million d'euros.

Au total, la réforme ferait entrer en 2012 environ 340 000 foyers dans le champ de la redevance (correspondant aux bénéficiaires du RMI actuels dont le revenu fiscal de référence n'est pas nul) qui paieront 116 euros par an, soit un gain pour l'Etat d'environ 40 millions d'euros hors recours gracieux. Parmi ceux-ci, seuls 40 000 environ ont des revenus d'activité nuls. Pour les autres, le « RSA chapeau » lié aux revenus d'activité compense la perte liée au paiement de la redevance.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'exception d'un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement les principes qui conduisent à accorder les dégrèvements ou exonérations de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle selon le niveau des ressources et non plus selon le statut. Toutefois, elle regrette que la réforme pénalise certains ménages, même si elle convient que les sommes concernées sont minimes. Elle se félicite que l'application de cette logique permette a contrario de favoriser des ménages qui, en activité, disposaient du même niveau de revenu que les bénéficiaires du RMI dégrevés d'office, du fait de leur statut. Il s'agit donc d'une mesure qui relève de la pure équité devant l'impôt.

En ce qui concerne la PPE et son articulation complexe avec le RSA, si elle reconnaît que le dispositif proposé limite le nombre des perdants ainsi que les montants des pertes attendues, elle émet le voeu que, très rapidement, une refonte du système soit envisagée et permette notamment une meilleure prise en compte des bas revenus (inférieurs à 0,3 Smic).

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 7 (art. L. 331-2, L. 334-2, L. 334-5 et L. 334-9 du code de la consommation ; art. L. 351-10 du code de la construction et de l'habitation et art. 375-9-1 et 495-5 du code civil) - Diverses dispositions de coordination

Objet : Cet article modifie, par coordination, des dispositions du code de la consommation et du code de la construction et de l'habitation.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I remplace, à quatre reprises, dans le code de la consommation, la référence au « revenu minimum d'insertion » par celle au « revenu minimum garanti mentionné à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles » :

- à l'article L. 331-2 relatif aux procédures de surendettement et qui prévoit que le reste à vivre ne peut être inférieur au montant du RMI versé au foyer ;

- de la même façon, aux articles L. 334-2, L. 334-5 et L. 334-9 relatifs aux mêmes procédures de surendettement applicables respectivement à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et dans les Iles de Wallis-et-Futuna.

Enfin, le paragraphe II, tirant les conséquences de la disparition de l'API, supprime la référence à cette prestation, dans l'article L. 351-10 du code de la construction et de l'habitation, qui recense les prestations sociales pour lesquelles l'aide personnalisée au logement n'est pas prise en compte au titre des ressources.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a ajouté un troisième paragraphe à cet article visant à modifier plusieurs dispositions du code civil révisées par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs :

- à l'article 375-9-1, relatif à la mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial, le a) prévoit que le RSA sera, au même titre que les prestations familiales, employé pour les besoins liés au logement, à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants. Si tel n'est pas le cas, le juge des enfants peut ordonner qu'il soit, en tout ou partie, versé à une personne physique ou morale qualifiée, dite « délégué aux prestations familiales » ;

Au b) du même article, par coordination, il est prévu d'ajouter, au deuxième alinéa, la mention à « l'allocation mentionnée au premier alinéa » ; ce deuxième alinéa prévoit que ledit délégué pourra prendre toutes décisions, en s'efforçant de recueillir l'adhésion des bénéficiaires des prestations familiales et du RSA afin de répondre aux besoins liés à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants puisqu'il exerce auprès de la famille une action éducative visant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations ;

- à l'article 495-5, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2009, c'est-à-dire à compter de l'entrée en vigueur de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 précitée, le 2° supprime l'adjectif « familiales » qui qualifiait les prestations pour lesquelles le juge des enfants a ordonné la mesure prévue à l'article 375-9-1 précité et dont est exclue en conséquence la mesure d'accompagnement judiciaire.

III - La position de votre commission

Les dispositions de coordination que prévoient cet article ne modifiant en rien l'état du droit existant, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 30 Créées par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

* 31 Le nombre de contribuables bénéficiant du bouclier fiscal avait été estimé par l'administration fiscale, lors de l'adoption de la réforme de 2007, à 234 397, parmi lesquels plus de 86 %, n'étaient pas assujettis à l'impôt sur la fortune. On sait toutefois que le nombre de contribuables ayant demandé à bénéficier du bouclier renforcé au titre des revenus de 2007 a été très inférieur au nombre de bénéficiaires potentiels.

* 32 En métropole, cet abattement est égal à 4 877 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 1 409 euros pour les quatre demi-parts suivantes et de 2 493 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la cinquième.